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Rango: Sentencia
Fecha de disposición: 29 de noviembre de 1988
Fecha de publicación: 23/12/1988
Número de boletín: 307
Órgano emisor: Tribunal Constitucional
Título: Sentencia número 227/1988, de 29 de noviembre,
del Pleno del Tribunal Constitucional, en los recursos de inconstitucionalidad nums. 824,
944, 977, 987 y 988/85, en relación con la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de aguas, y
conflictos positivos de competencia acumulados nums. 995/86 y 512 y 1208/87, planteado por
el gobierno vasco en relación, respectivamente, con el real decreto 849/1986, de 11 de
abril, la orden de 23 de diciembre de 1986 y el real decreto 650/1987, de 8 de mayo
Sentencia número 227/1988, de 29 de noviembre, del Pleno del Tribunal Constitucional, en los recursos de inconstitucionalidad nums. 824, 944, 977, 987 y 988/85, en relación con la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de aguas, y conflictos positivos de competencia acumulados nums. 995/86 y 512 y 1208/87, planteado por el gobierno vasco en relación, respectivamente, con el real decreto 849/1986, de 11 de abril, la orden de 23 de diciembre de 1986 y el real decreto 650/1987, de 8 de mayo
El pleno del tribunal Constitucional, compuesto por Don
Francisco Tomas y Valiente, presidente; Doña Gloria Begue Canton, Don Angel Latorre
Segura, Don Francisco Rubio Llorente, Don Antonio Truyol Serra, Don Fernando García-Mon y
González-Regueral, Don Carlos de la Vega Benayas, Don Eugenio Díaz Eimil, Don Miguel
Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, Don Jesús Leguina Villa y Don Luis López Guerra,
magistrados, ha pronunciado
en nombre del Rey
la siguiente Sentencia
En los siguientes procesos acumulados: recursos de inconstitucionalidad registrados con
los nums. 824, 944, 977, 987 y 988 de 1985, interpuestos, respectivamente, por la junta de
Galicia, representada por el abogado Don Angel Fenoz de la Maza y Conde-Quiroga; 58
senadores, representados por el comisionado Don Luis Fernández Fernández-Madrid; el
consejo de gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, representado por el
abogado Don Pedro A. Aguilo Monjo; el Gobierno Vasco, representado por el abogado Don
Ignacio Legarda Uriarte y el Consejo de Gobierno de la Diputación regional de Cantabria,
representado por el abogado Don José Ramón Ruiz Martínez, todos ellos en relación con
la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de aguas; y conflictos positivos de competencia
registrados con los nums. 995/86, 512/87 y 1.208/87, planteados por el gobierno vasco,
representado por el abogado Don Ignacio
Legarda Uriarte, en relación, respectivamente, con el real decreto 849/1986, de 11 de
abril, por el que se aprueba el reglamento del dominio publico hidráulico en desarrollo
de la Ley de Aguas; la orden de 23 de diciembre de 1986, del ministerio de obras publicas
y urbanismo, por la que se dictan normas complementarias sobre autorizaciones de vertidos
de aguas residuales, y el real decreto 650/1987, de 8 de mayo, por el que se definen los
ámbitos territoriales de los organismos de cuenca y de los planes hidrológicos. Ha
comparecido el abogado del estado, en representación del gobierno de la nación. Ha sido
ponente el magistrado Don Jesús Leguina Villa, quien expresa el parecer del tribunal.
I. Antecedentes
1. Por escrito que tuvo entrada en este tribunal el día 14 de septiembre de 1985, el
director general-jefe de la asesoría jurídica general de la junta de Galicia, en nombre
del consejo de gobierno de dicha Comunidad Autónoma, interpuso recurso de
inconstitucionalidad, que quedo registrado con el num. 824/85, contra los siguientes
preceptos de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de aguas; art. 1, párrafos 1. , 2. Y 3. ;
art. 6, párrafo 2. , letras a) y b), y párrafo 3. ; art. 12; art. 15, apartados a) y b)
e inciso inicial; art. 16, párrafo 1. , apartado c) y párrafo 2. , y en cuanto a la
expresión <ejerza competencia> contenida en el parágrafo inicial del párrafo 1. ;
art. 17; art. 18, párrafo 1. , apartados a), b) y c); art. 38, párrafo 2. , inciso
final, y párrafos 5. Y 6. ; art. 39; art. 41; art. 42; art. 43, párrafos 2.
Y 3. ; art. 48, párrafo 3. ; art. 51, párrafo 4. ; art. 52, párrafo 2. ; art. 53; art.
54; art. 57, párrafo 5. ; arts. 65 a 68, ambos inclusive; art. 89, apartado d); art. 91;
arts. 92 a 100, ambos inclusive; art. 101; art. 102; art. 103; arts. 104 y 105, así como
el 107, por conexión con ellos; art. 109, párrafo 2. ; disposiciones transitorias
segúnda y tercera, y la cuarta por conexión con ellas; disposición final segúnda, y
disposición derogatoria, en cuanto a la Ley de aguas de 13 de junio de 1879, y art. 38.5
de la Ley de montes de 8 de junio de 1957.
El recurso se funda en las alegaciones que a continuación se resumen:
a) de los arts.
149.1.22. Y 148.1.10. De la Constitución se deduce que las competencias entre el estado y
las Comunidades autónomas en materia de aguas se determinan con arreglo al criterio de
territorialidad. Es decir, el estado ostenta la competencia exclusiva para legislar,
ordenar y hacer concesiones de recursos y aprovechamientos hidráulicos <cuando las
aguas discurran, o su explotación y aprovechamiento afecte a territorio de mas de una
Comunidad Autónoma>; a ser su contrario y como se deduce de los estatutos de
autonomía, las Comunidades Autónomas tienen competencia exclusiva, que comprende las
potestades legislativa, reglamentaria y ejecutiva en los restantes supuestos. El art.
149.3 de la Constitución establece la prevalencia de las normas estatales en caso de
conflicto, es decir, en aquellos supuestos <zonas fronterizas> o <zona de
encuadramiento> en que por la propia naturaleza de las cosas sea difícil en la
practica el deslinde competencial.
Pero ello no habilita al estado para atribuirse por Ley, ni siquiera por Leyes de
armonización, nuevas competencias, ni mucho menos, como se deriva de la Ley examinada,
que estabiliza y demanializa la casí totalidad de las aguas, las competencias que
corresponden a las comunidades autónomas en virtud de la constitución y de sus estatutos
de autonomía. La Ley de aguas parte de la hipótesis de que <el agua es un recurso
natural escaso que se integra en un ciclo unitario de renovación>, de lo que se deriva
la necesidad de un tratamiento general, común y coordinado de la materia. Pero este
principio es compatible con el criterio de la territorialidad como sustrato de la
distribución de competencia entre el estado y las comunidades autónomas. Ciertamente, el
estado puede y debe lograr en la materia un fondo homogéneo que garantice un tratamiento
unitario, que no uniforme. Para ello tiene títulos suficientes en la constitución: art.
149.1.1. , bases de las concesiones (art. 149.1.18. ), bases del medio ambiente, de la
planificación energética y de la planificación económica general (nums. 23. , 25. Y
13. Del art. 149.1), e incluso el establecimiento de un marco o común denominador
jurídico, en virtud de los arts. 128, 132 y 149.18.
Pero ello es bien distinto a la demanialización general, a la que se suma una exclusiva
asunción de titularidad de las aguas por parte del estado.
Por el contrario, las comunidades autónomas tienen competencia para aplicar y desarrollar
aquel marco jurídico general cuando las aguas discurren íntegramente por su territorio,
según el esquema bases-desarrollo. Incluso la opción política consistente en determinar
el carácter privado o demanial de las aguas sobre las que recae su competencia forma
parte del núcleo esencial de las potestades autonómicas en la materia, que no puede ser
anulado o restringido por el legislador estatal medíante una indebida armonización o una
exhaustiva regulación. Es mas, la definición del carácter demanial o privado de las
aguas, en los supuestos de competencia autonómica, deriva de la existencia de viejos
derechos y normas consuetudinarias que tienen su encaje en el derecho foral así en
Galicia <torna a torna> o <aguas de pillota>, en los términos del art. 90 de
la compilación de Galicia de 1963 que corresponde a las comunidades autónomas establecer
o actualizar. La Ley de aguas vulnera abiertamente estas normas y además tiene un
carácter uniformista y armonizador al margen, por cierto, de las hipótesis de
aplicación y de los requisitos formales del art. 150.3 de la constitución que lo hacen
inconstitucional en cuanto a la demanialización de las aguas y a la atribución de su
titularidad al estado.
B) aunque la generalidad de los estatutos de autonomía, salvo el de Andalucía, solo
hablan de <aprovechamientos> de las aguas como materia de competencia autonómica y
no de <recursos>, la distinción entre aquellos y estos seria artificiosa, pues en
el demanio hídrico no se concede al recurso sino un derecho real de aprovechamiento con
afectación de destino. Prevalece en la materia la idea finalistica de servicio sobre el
recurso u objeto sobre el que recae, que tiene un carácter instrumental. Por ello, la
prevalencia competencial sobre la regulación de los aprovechamientos debe determinar una
prevalencia sobre el recurso. En definitiva, la titularidad sobre el demanio de las aguas
se atribuye al estado o a las comunidades autónomas según a quien corresponda la
competencia en orden a la concesión del aprovechamiento, es decir, según las aguas
discurran o no por el territorio de mas de una Comunidad Autónoma. A ello no obsta la
previsión del art. 132.1 de la constitución de que <son bienes de dominio publico
estatal los que determine la Ley>, pues este precepto no prejuzga la distribución
competencial entre el estado y las Comunidades Autónomas, aparte de que los diversos
estatutos de autonomía producen la cobertura legal suficiente para la asunción de la
titularidad demanial por la Comunidad Autónoma respectiva. Por otra parte, la posibilidad
de reserva de recursos esenciales a que se refiere el art. 128 de la constitución y
preceptos concordantes de los estatutos, entre ellos el art. 28.4 del Estatuto de
Autonomía de Galicia (en adelante, EAG), se hace al <sector publico> y no solo al
estado. Mas aun, es claro que la reserva de recursos tiene conexión directa con las
competencias exclusivas sobre las aguas a que se refiere el art. 27 del EAG y preceptos
estatutarios similares, pues tal <potestad de reserva>, como uso privativo que
retiene la administración con fines de estudio, investigación o planificación solo es
posible bajo el presupuesto de una asunción autonómica de la titularidad demanial sobre
el propio recurso. Por consiguiente, la Ley no puede atribuir al estado en exclusiva la
titularidad del dominio de las aguas terrestres, pues ello supone la anulación o total
vaciamiento de las potestades autonómicas de reserva (art. 28.4. del EAG y normas
concordantes de otros estatutos), que agota exhaustivamente la concurrencia competencial
autonómica (esquema bases-desarrollo) y, lo que es mas grave, las posibilidades de
planificación hidrológica (art. 30 del EAG), aun dentro de las bases definidas por los
planes estatales.
Así, como consecuencia de dicha anulación total de la potestad de reserva autonómica y
de la preemtion o <total desplazamiento> de la legislación comunitaria, la Ley de
aguas entrega al estado la potestad exclusiva y excluyente en el nivel decisorio sobre la
planificación hidrológica (art. 1, párrafo 3. ; art. 38, nums. 5. Y 6. ; art. 41.1. ;
art. 43.2. Y 3. ).
Además, estas competencias que se atribuyen al estado en materia de planificación
hidrológica atraen, por conexión, al ámbito estatal las normas adicionales de
protección del medio ambiente, propias de la competencia autonómica (art. 27.30 EAG), e
incluso potestades de ordenación urbanística, contra lo dispuesto en el art. 27.3 EAG.
La elaboración del plan hidrológica nacional, regulada en el art.
43 de la Ley de aguas prescinde de las exigencias del art. 131.2 de la constitución y del
art. 30 del EAG, pues debería elaborarse dicho plan de acuerdo con las previsiones que
sean suministradas al estado por las comunidades autónomas y con asesoramiento y
participación del cuerpo social.
La aprobación de los planes hidrológicos de cuenca por el estado determina que se
traslade al gobierno la declaración de utilidad publica de los trabajos de
investigación, estudios, proyectos y obras, cuando tal competencia es propia de las
comunidades autónomas en los casos en que aquellos afectan exclusivamente a una cuenca
autonómica y las obras no merezcan la calificación de interés general del estado (art.
27, nums. 7, 12 y 14 del EAG). Y si bien corresponde al estado el fomento y coordinación
general de la investigación científica y técnica (art.
149.1.15 de la constitución), ello no excluye la correlativa potestad autonómica (art.
27.19 del EAG), cuando la investigación afecta a un objeto o materia encuadrable dentro
de un Título de competencia exclusiva comunitaria, como es el caso de las aguas que
discurren por una cuenca íntegramente autonómica.
En definitiva, la Ley impugnada no respeta el orden competencial concurrente que
establecen la constitución y el EAG en materia de reserva de aprovechamientos
hidráulicos y de planificación hidrológica. Incluso se cierra la posible producción de
reglamentos autonómicos en algunos preceptos, como la regulación de las zonas de
servidumbre y policía (art. 6), la ordenación del Dominio Público Hidráulico (art.
18.1 c)), la determinación del ámbito territorial de los planes hidrológicos de cuenca
(art. 38.2), sin distinguir entre las cuencas intracomunitarias y extracomunitarias, y la
regulación reglamentaria de la elaboración y revisión de los planes hidrológicos de
cuenca (art. 21.2.
Y 39.1. ).
Con mayor nitidez, los criterios que se vienen exponiendo han sido aplicados por la Ley
recurrida a la materia de las aguas subterráneas, cuya titularidad reasume el estado, al
margen de la regulación estatutaria de la materia. La mayoría de los estatutos de
autonomía, y entre ellos el de Galicia, asume las competencias sobre aguas subterráneas
que, obviamente, se extienden a la titularidad dominical sobre las mismas cuando merezcan
la consideración de publicas o demaniales, siempre que su explotación no afecte a otra
Comunidad Autónoma o que las obras para su captación no estén calificadas de interés
general o afecten a mas de una Comunidad Autónoma (art. 149.1.24. de la Constitución).
En otro caso, siempre que se trate de aguas intracomunitarias, la titularidad demanial
corresponde a la Comunidad Autónoma. La accesoriedad del agua a la obra es indudable
consecuencia del principio general de que las aguas subterráneas, en principio res
nullius, siguen, cuando fluyen, la condición del predio en que nacen, afloran o se
alumbran, principio que late en la generalidad de los estatutos de autonomía que han
asumido competencia en la materia. Así, la disposición transitoria tercera del EAG
remite en materia de competencia exclusiva autonómica, como es la de aguas subterráneas,
mientras el parlamento autonómico no legisle sobre ello, a las <actuales Leyes y
disposiciones del estado>, que son las que se hallan en vigor al promulgarse el
estatuto.
También por esta razón, cuando la nueva Ley de aguas atribuye la titularidad demanial de
las aguas subterráneas al estado en todo caso esta violando las previsiones del EAG sobre
derecho transitorio en materia de aguas subterráneas.
La Ley parte del concepto de cuenca hidrográfica natural como idea base, ciertamente mas
adecuada, para el aprovechamiento y planificación de los recursos hidrográficos. Pero el
concepto de cuenca, si bien postula una unidad de gestión, no puede derivar en una
atracción por el estado, so pretexto de coordinación, de competencias propias de las
comunidades autónomas, pues del análisis de la distribución Constitucional y
estatutaria de competencias en materia de aguas se deduce que no es posible una
regulación general y uniforme de todas las aguas por la legislación estatal, tal y como
se pretende en la Ley se examina. El objeto de esta excede de las posibilidades que al
estado otorgan los títulos competenciales del art. 149 de la constitución.
C) aparte lo anterior, el alcance expropiatorio de la Ley de aguas respecto de las aguas y
terrenos acuíferos subterráneos es evidente. Pero con ello no solo se vulneran las
competencias autonómicas, sino que se infringe el art. 33.3 de la constitución, ya que
se prescinde de la necesaria indemnización que comporta la garantía expropiatoria.
D) conforme a las señaladas consideraciones generales, se formulan las siguientes
objeciones especificas respecto de los preceptos impugnados de la Ley de aguas:
el art. 1.1.
Es inconstitucional, pues el estado carece de competencias para regular con carácter
general y uniforme todo el Dominio Publico Hidráulico.
Los arts. 1.2. Y 2, 12 y 51.4. , en cuanto atribuyen al estado, en exclusiva, la
titularidad dominical de las aguas, superficiales o subterráneas, desconocen la necesaria
titularidad demanial de la Comunidad Autónoma que, en materia de su interés, se deduce
de las potestades de reserva demanial (art. 28.4. Del eag). En concreto, la reversión que
regula el art. 51.4. , consecuencia de aquella titularidad exclusiva estatal, debe
operarse, en su caso, en favor de la Comunidad Autónoma cuando resulte ser titular del
demanio hídrico concedido.
Los arts. 1.3, 15 a), 17, 18 a) y b), 38.2. , inciso final y 5. Y 6. , 39.1. ,
42.1. Y 2. , relativos a la planificación hidrológica exclusiva del estado infringen lo
dispuesto en los arts. 131 y 149.1.13. De la constitución en relación con el art. 30 del
EAG, tanto porque atribuyen al estado la aprobación de planes de cuenca exclusivamente
autonómica, sometiendo a la Comunidad Autónoma al principio de jerarquía contrario a la
autonomía política, como por la invasíón de potestades reglamentarias y ejecutivas de
la comunidad autónoma, prescindiendo de la necesaria coordinación entre esta y el estado
en los términos del art. 131 de la constitución, que debe realizarse medíante el
esquema de planificación común en que aquel se inspira y no por medio del delegado del
gobierno, como dispone el art. 16.1 c) de la Ley de aguas. Por otra parte, la composición
y estructura orgánica del consejo nacional del agua es materia reservada a la Ley, de
acuerdo con el
art. 131.2 de la constitución. La precisión de que toda actuación sobre el Dominio
Público Hidráulico deberá someterse a la planificación hidrológica (art. 1.3 de la
Ley de aguas) supone un condicionamiento del ejercicio que las competencias autonómicas,
de alcance indeterminado, que reformula el ámbito competencial del estado y las
comunidades autónomas definido por la constitución y los estatutos de autonomía y que
incluso incide en la regulación de otros sectores no hidráulicos, como el medio ambiente
(art.
41.2. De la Ley) y la ordenación del territorio (arts. 41.3. Y 88.1. De la Ley), de
exclusiva competencia autonómica.
Los arts. 41.1. , 53.3. Y 57.5. , sobre reservas hidráulicas anulan la potestad
autonómica de reserva.
Las competencias autonómicas exclusivas sobre aguas subterráneas quedan absolutamente
desplazadas por la regulación legal o las remisiones al reglamento estatal contenidas en
los arts. 52.2. , 52.1. , 54 en su cuarto parrafeo, 65 a 68, 86, 91 y 101 de la Ley
recurrida.
Los arts. 6, párrafo 2. A) y b) y párrafo 3. , 46, párrafos 1. , 2. , 3.
Y 4. , en lo que afecta a la imposición de servidumbre y a la remisión al reglamento de
la propia Ley, y el art. 88, en cuanto al establecimiento del área de protección, se
encuadran en la materia de protección del dominio y defensa del demanio o policía
demanial, que constituye una competencia autonómica cuando se refieren a aguas
intracomunitarias.
El art. 87, sobre el apeo y deslinde de los cauces de dominio publico, invade una típica
competencia de ejecución autonómica cuando corresponda a la Comunidad Autónoma la
titularidad demanial de las aguas publicas.
El art. 42, relativo a los trabajos, estudios e investigaciones para la elaboración y
revisión de los planes hidráulicos, atribuye al estado lo que es también una
competencia de ejecución autonómica cuando se refiere a aguas íntegramente
comunitarias.
El art. 18.1 c), en cuanto a la previsión de <disposiciones de carácter general de
aplicación en todo el territorio nacional relativas a la ordenación del dominio publico
hidráulico> entraña una invasíón de la reserva de norma complementaria o de
desarrollo autonómico en materia de aguas.
El art. 16 es inconstitucional, por un lado, por lo que se refiere a la expresión
<ejerza> competencia, comprendido en su párrafo 1. , expresión que apunta a la
idea de una competencia meramente ejecutiva, lo cual, tratándose del supuesto del dominio
hidráulico en cuencas comprendidas íntegramente dentro del territorio autonómico reduce
indebidamente las competencias estatutarias asumidas por las comunidades autónomas; por
otro lado, la creación de la figura de un delegado del gobierno en la administración
hidráulica de las comunidades autónomas (apartado c) del párrafo 1. Y párrafo 2. Del
art. 16) es inconstitucional por varias razones. En primer lugar, es una figura no
prevista en la constitución ni en los estatutos de autonomía, que vulnera abiertamente
el art. 154 de aquella, por el que se atribuye la coordinación de la administración del
estado con la autonómica a un delegado del gobierno, sin excepción alguna, y no a
distintos delegados sectoriales. Además, con ello se infringen los arts. 22 y 23 de la
Ley del proceso autonómico, que forma parte del bloque de la Constitucionalidad y que
prevé una reforma de la administración periférica del estado basada en la economía del
gasto publico, la supresión de estructuras de gestión innecesarias, la reestructuración
de los servicios periféricos situados en el escalón regional bajo la autoridad del
delegado del gobierno, etc.
En segúndo lugar, cuando se atribuye a dicho delegado hídrico la función de asegurar la
comunicación con los organismos de la administración del estado a efectos de la
elaboración del plan hidrológico de cuenca se restringe ilegítimamente la libertad de
acción que compete a la Comunidad Autónoma respecto de la elaboración de planes de
cuenca exclusivamente autonómica. La función, que también se les asígna, de velar por
el cumplimiento de la legislación hidráulica del estado y de las previsiones de
planificación hidrológica, aparte de demostrar que la Ley reduce a las comunidades
autónomas a <meras agencias ejecutivas> de la legislación, reglamentación y
planificación estatal, implica una supervisión indeterminada e inconcreta en cuanto a
sus medios y, por tanto, la instauración de un control contrario a la autonomía. Por
ultimo, la facultad que la Ley le otorga de impugnar los actos y acuerdos que infrinjan la
legislación hidráulica del estado, no se ajusten a la planificación hidrológica y
afecten directamente a su competencia en materia hidráulica es inconstitucional por
cuanto referida a la jurisdicción contencioso-administrativa y no, como es obligado, a la
constitucional, al tratarse de conflictos entre el estado y las comunidades autónomas.
Los arts. 41, nums. 2. Y 3. , 48.3. , 88, 89 y 92 a 99 vulneran las competencias de
desarrollo legislativo y de ejecución de las comunidades autónomas en materia de medio
ambiente. En ella corresponde al estado la legislación básica, sin perjuicio de que las
comunidades autónomas puedan establecer normas adicionales de protección (art. 149.1.23.
De la constitución y normas correlativas de los estatutos, entre ellas el art. 27.30
EAG). A las comunidades autónomas les corresponde, por tanto, el desarrollo y ejecución
de la legislación básica del estado, aparte del establecimiento de normas adicionales de
protección y su ejecución. El criterio de primacía de la regulación ambiental en
materia de aprovechamiento de aguas, que constituye un prius en toda ordenación y
explotación de las mismas, de conformidad con el art. 45 de la constitución y con los
criterios y directivas de la comunidad económica europea, no autoriza, sin embargo, a la
legislación estatal para una regulación exhaustiva de la misma y menos aun para atribuir
al estado competencias ejecutivas o de gestión, ya que solo le corresponden las bases.
Además, el art. 41.3. Condiciona el ejercicio de las potestades autonómicas sobre
ordenación territorial (art. 27.3. Del EAG), el art. 48.3. Afecta a la pesca en aguas
interiores y a la acuicultura, que son competencia exclusiva de Galicia (art. 27.15 del
EAG), y en cuanto a los arts. 92 a 99, relativos a los vertidos industriales y
contaminantes y que no tienen carácter básico sino reglamentario, no tienen en cuenta
que esta materia ya fue objeto de traspaso a la junta de Galicia por el real decreto
2563/1982, de 24 de julio, con fundamento en el art. 27.30 del EAG.
El art. 102 se refiere a los auxilios del estado, que constituyen, con excepción de las
operaciones de crédito reservadas al sector estatal, una típica medida de fomento que
debe incluirse entre las competencias autonómicas, cuando se trate de cuencas
intracomunitarias, comprendida la reglamentación de las mismas.
El art. 103 contempla las zonas húmedas desde una perspectiva medioambiental. En este
sentido, la legislación rectora de su delimitación viene constituida por las normas
adicionales de protección autonómica, por cuanto es un requisito conexo a su control y
protección, lo que es innegable cuando se integran en cuencas hidrográficas
intracomunitarias. Desde el punto de vista de la desecación de las mismas por razones de
salubridad, la materia se encuadra en la sanidad interior, respecto de la que también
tiene competencias de desarrollo y ejecución de la comunidad autónoma, sin perjuicio de
las bases y la coordinación estatal (arts. 149.1.16. De la constitución y 33.1. Y 4. Del
EAG). En este sentido, el <informe favorable> a que se refiere el art. 103.6. De la
Ley de aguas puede condicionar mutuamente el ejercicio de las competencias estatales y
autonómicas, atribuyendo facultades decisorias por modo distinto al de las previsiones
constitucionales y estatutarias.
El art. 104 incurre en inconstitucionalidad al gravar parcialmente objetos tributarios
autonómicos, como las aguas de exclusividad competencial comunitaria, que son aquellas
que discurren íntegramente por el territorio de una Comunidad Autónoma y que forman
parte del dominio publico de titularidad autonómica. Así resulta de lo dispuesto en los
arts. 133.2 y 157.1 b) de la constitución y en el art. 44 del EAG.
También invade las competencias autonómicas el art. 105 de la Ley, ya que, respecto del
canon de vertido que regula, el sujeto activo de la imposición debe ser la Comunidad
Autónoma y no el estado, pues el hecho imponible es la autorización del vertido que,
como se ha dicho, debe corresponder a la competencia autonómica. Se infringen así los
arts. 133.2 y 157.1 b) de la constitución y el art. 44 del EAG, en relación con los
arts. 4 y 6 de la LOFCA. Por conexión con el art. 105 es también inconstitucional el
art. 107.
Las competencias relativas a la imposición de sanciones que regula el art. 109.2 de la
Ley son propias de la competencia autonómica en los supuestos en que le corresponde el
demanio hídrico, sin que, en aras de la igualdad de los ciudadanos (art. 149.1.1. De la
constitución), la competencia estatal vaya mas allá de la producción de una adecuada
normativa.
El art. 15 b), que atribuye al estado la adopción de las medidas precisas para el
cumplimiento de los acuerdos y convenios internacionales en materia de aguas, si no se
interpreta como una mera supervisión o fiscalización conexa a la responsabilidad
exterior del estado (art. 93 de la constitución y disposiciones correspondientes de los
estatutos vasco, catalán, andaluz y balear), es inconstitucional. Aunque el EAG no
establezca semejantes previsiones a las de dichos estatutos sobre la ejecución de las
obligaciones dimanantes de acuerdos internacionales, la misma conclusión es aplicable a
Galicia, pues el criterio de distribución de competencias es un a priori respecto de la
firma de cualquier tratado, que pasa a formar parte del derecho interno.
La disposición final segúnda precluye inconstitucionalmente las potestades legislativas
y reglamentarias de las comunidades autónomas.
La disposición derogatoria 1 vulnera lo dispuesto en la disposición transitoria tercera
del EAG en cuanto que deroga la Ley de aguas de 13 de junio de 1879 y el art. 38.5 de la
Ley de montes de 8 de junio de 1957. Esta ultima derogación supone además privar a las
corporaciones locales propietarias de montes de la titularidad de las aguas que tengan su
nacimiento en los mismos, sin indemnización ninguna, en infracción de los arts. 9 y 33.3
de la constitución, aparte de que la materia comprendida en dicho precepto de la Ley de
montes esta literalmente subsumida en el art. 27.12 del EAG, que resulta también
infringido por esta causa.
2. Admitido a tramite el anterior recurso, por escrito que tuvo entrada en este tribunal
el día 29 de octubre de 1985, registrado con el numero 944/85, se interpone recurso de
inconstitucionalidad contra la Ley 29/1985, de aguas, por el senador Don Luis Fernández
Fernández-Madrid, en su propio nombre y en el de los senadores Don Eulogio Agudo Calleja,
Don José Luis Aguilera Bermúdez, Don Rodolfo Ainsa Escarlín, Don José Alarcon Molina,
Don Castor Alonso Bar, Don José María Alvarez de Eulate Peñaranda, Don Francisco
Álvarez-Cascos Fernandez, Don Domingo de Guzmán Álvarez Ruiz de Viñaspre, Don Evaristo
Amat de León Guitart, Don Alfonso Javier Añon Lizaldre, Don Juan de Arespacochaga y
Felipe, Don Miguel Arias Cañete, Don Eduardo Baselga García-Escudero, Don José Bautista
de la Torre, Don Carlos Blanco-Rajoy Martínez-Reboredo, Don Antonio Carlos Blesa
Rodríguez, Don Juan Antonio Bolea Foradada, Fon Vicente Bosque Hita, Don José Calderón
Llamas, Don Francisco Cacharro Pardo, Don Ambrosio Calzada Hernández, Don José Cremades
Mellado, Don Jesús Cueto Lesmero, Don José Cholbi Diego, Don José Gabriel Díaz Berbel,
Don Manuel Antonio Díaz Mantis, Don José María Escuin Monfort, Don José María García
Royo, Don Juan Carlos Guerra Zunzunegui, Don Angel Isidro Guimera Gil, Don Julio Gurriaran
Canalejas, Don Luis Hens Tienda, Don José María Herrero González, Don Carlos Jaramillo
Rodríguez, Don Joaquín Jiménez Hidalgo, Don Félix López Hueso, Doña María del
Carmen Lovelle Aleu, Don César Llorens barges, Don José María Santana, Don Miguel
Márquez López, Don Rafael Márquez y Cano, Don Ignacio Juan Martín Amaro, Don Vicente
Mateos Otero, Don Santos Misol de la Iglesia, Don Eduardo Olano Gurriaran, Don Fernando
Pardo Gómez, Don Luis Guillermo Perinat y Elio, Don Carlos Pinilla Touriño, Don Enrique
Prieto Carrasco, Don Enrique Ramón Fajarnes, Don Manuel Julia Reigada Montoto, Don
Joaquín Ribas de Reina, Don Carlos Robles Piquer, Don José Antonio Rueda Crespo, Don
José Isidoro Ruiz Ruiz, Don Federico Santamaría Velasco, Don Juan Francisco Serrano
Pino, Don Agustín de la Sierra Herrera y Don Julio Ulloa Vence.
El recurso se funda en las siguientes alegaciones:
a) la Ley impugnada infringe el art. 81.1 de la Constitución, ya que de la simple lectura
de su Título II se deduce que en el se establece un sistema de competencias sobre el agua
totalmente contrario a los preceptos de los estatutos de autonomía, tales como, por
ejemplo, el art. 8.1.4 del estatuto de la Rioja, el art. 35.1.11 del de Aragón, el art.
31.1 g) de Castilla-La Mancha, o el art. 26.8 del de la comunidad de Madrid. Difícilmente
se puede dar un caso tan claro de reforma de unas Leyes orgánicas, como son los estatutos
de autonomía, por una Ley ordinaria como la impugnada, cuyos preceptos contradicen la
letra y el espíritu de los arts. 81 y 147.3 de la Constitución, lo que acarrea su
invalidez por haberse dictado prescindiendo del procedimiento establecido para la reforma
de los estatutos de autonomía.
Esta Ley debería haberse tramitado como Ley orgánica, por lo que el tribunal
Constitucional tiene potestad para anularla en virtud de lo dispuesto en el art. 28.2 de
su propia Ley orgánica.
B) infringe también la Ley recurrida los art. 147, 148 y 149 de la Constitución, pues
incide en el sistema de delimitación de competencias entre el estado y las comunidades
autónomas, sumiendo en la mas absoluta inoperancia al art. 148.1.10 de la Constitución,
sin que el legislador pueda, como señalo la STC 76/1983, de 5 de agosto, dictar normas
que incidan en el sistema Constitucional de distribución de competencias integrando
hipotéticas lagunas existentes en la Constitución. Infracción que es tanto mas notoria
en relación con dos comunidades autónomas, las de baleares y canarias, que han asumido
en sus estatutos de autonomía (arts. 10.6 y 29.6, respectivamente) competencias
exclusivas sobre el régimen de agua y aprovechamiento hidráulicos, en el primer caso, y
sobre aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos en el segúndo, siendo así que
por su naturaleza insular estas comunidades carecen de aguas intercomunitarias o
continentales, por lo que no es aplicable respecto de ellas ni la reserva al estado sobre
este ultimo tipo de aguas contenida en el art. 149.1.22. De la Constitución, ni la
cláusula residual del art. 149.3. Y aunque, por relación al archipiélago canario, la
disposición adicional tercera de la Ley recurrida mantiene la vigencia de las
disposiciones que actualmente se aplican, mientras dicha comunidad no dicte su propia
legislación, esta ultima se ve, sin embargo, sometida a restricciones no previstas en la
Constitución.
C) se infringe también el principio de solidaridad proclamado en el art. 2 del texto
Constitucional y reiterado, entre otros, en el art. 138, que obliga a atender en
particular a las circunstancias del hecho insular, en cuanto que tal principio impone a
todos los poderes públicos un comportamiento leal aceptando las reglas del sistema y
procurando su conservación.
D) se infringen los arts. 132 y 33, en relación con el 9, todos ellos de la
Constitución. La atribución de las aguas, sin excepción, al dominio publico estatal
significa legitimar en su grado máximo la intervención de la administración en esta
materia, ya que implica la atribución de titularidad dominical al Jus Eminens del estado.
Según el art. 132 de la Constitución, corresponde al legislador, en los supuestos que el
precepto no contempla, determinar que bienes son de dominio publico. Pero a la hora de
realizar tal determinación, que exige un motivo de interés publico, el legislador esta
vinculado por los principios establecidos en el art. 9 de la constitución
(irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de
derechos
individuales, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes
públicos), así como por el respeto a los derechos contenidos en el art. 33 de la
Constitución, conforme al art. 53.1 de la misma. En el presente caso, el respeto de la
propiedad privada debe llevar al legislador a establecer una solución para la necesaria
tutela del interés publico que comporta la utilización del agua que, en la medida de lo
posible, no sea incompatible con la garantia del citado derecho, en particular cuando este
ha sido adquirido y consolidado. De no adoptarse tal criterio se infringe el art. 33 y se
incurre en arbitrariedad contraria al art. 9.3, ambos de la Constitución. Y es lo que
ocurre en el presente caso, ya que en la legislación anterior a la Ley recurrida existen
medios de tutela del interés publico suficientes, que no comportan esa intervención
máxima que es la afectación al dominio publico, en especial de las aguas subterráneas
renovables. En cualquier caso, la garantía de los derechos de los actuales propietarios
exige una indemnización, en los términos contemplados en el art. 33 de la Constitución,
cuando sus bienes se afectan al dominio publico. Por otro lado, las disposiciones
transitorias segúnda y tercera de la nueva Ley de aguas establecen con carácter opcional
la posibilidad de que los propietarios renuncien expresamente a su derecho para adquirir
una cuasí concesión temporal y un futuro derecho preferente de concesión sobre las
aguas ya de dominio publico. Este sistema contradice el art. 132.2 de la Constitución,
que exige para que un bien adquiera la cualidad de dominio publico estatal que esta
condición sea determinada por la Ley y no por la voluntad del titular del derecho
afectado. Además se infringe el art. 9, en relación con el art. 33, porque, de no
aceptarse aquella opción, se amenaza a los propietarios con no dispensar protección
administrativa a su derecho, que por su carácter real produce en todos la obligación de
respetarlo e impone a la administración obligaciones de protección.
E) en cuanto al articulado de la Ley, se realizan en el escrito de interposición del
recurso las siguientes consideraciones:
El art. 1.1, en cuanto declara la pretensión de la Ley de regular todo el dominio
hidráulico y todos los usos de las aguas, infringe los arts. 148.1.10. Y 149.1.22. De la
constitución y preceptos concordantes de los estatutos de autonomía, ya que el estado
carece de competencia sobre las aguas cuya cuenca se encuentra totalmente incluida en el
territorio de una sola Comunidad Autónoma y, en todo caso, sobre la construcción, los
proyectos y la explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de
interés de la comunidad autónoma.
A los arts. 1.2, 2, 12 51.4, por los que se atribuye al estado la titularidad sobre el
dominio hídrico de las aguas superficiales y subterráneas, son de aplicación las
consideraciones generales antes expuestas. Pero además la competencia autonómica sobre
los aprovechamientos hidráulicos de interés de la Comunidad Autónoma cuando las aguas
discurren por cuenca íntegramente autonómica supone también unos poderes implícitos o
inherentes de las comunidades autónomas, como es la potestad de reserva demanial, que el
art. 128 de la constitución no solo atribuye al estado, como revela, por ejemplo, el art.
28.4 del estatuto de Galicia.
Los arts. 1.3, 15 b), 17, 18 a) y b), 38.2, inciso final, 39.1, nums. 5 y 6 y 42.2 y 3,
relativos a la planificación hidrológica, no respetan lo establecido en el art. 131.2 de
la Constitución, que es aplicable, como esquema coordinador a la planificación sectorial
según la STC 76/1983, de 5 de agosto. También es inconstitucional que toda actuación
sobre el Dominio Público Hidráulico deba someterse a la planificación hidrológica, por
suponer un condicionamiento del ejercicio de las competencias autonómicas sobre el sector
hidráulico a las directrices de los planes aprobados por el estado, incluso cuando se
trata de los relativos a cuencas exclusivamente autonómicas. Por otra parte, el art. 13
de la Ley impugnada, cuando se refiere a toda actuación sobre el dominio publico
hidráulico, es prácticamente ilimitado en su alcance, el art. 41.2 traspasa el
desarrollo legislativo y la ejecución autonómica sobre medio ambiente a la órbita de la
competencia del estado a través de la planificación hidrológica, y lo mismo puede
afirmarse en las materias de ordenación del territorio y urbanismo (arts. 40.3 y 86.1 de
la Ley) y protección de aguas subterráneas (art. 90). En definitiva, el art. 1.3 de la
Ley de aguas y concordantes no solo constituye una reformación de la distribución de
competencias realizada por la constitución y los estatutos de autonomía, sino también
una limitación de potestades atribuidas Constitucionalmente a diversos órganos y la
creación de controles sobre la actuación de las comunidades autónomas que no aparecen
en la Ley fundamental y que limitan e incluso hacen imposible el derecho a la autonomía
que les garantiza el art. 137 de la Constitución.
Los arts. 41.1, 53.3 y 57.5, en relación con el 38, sobre reservas hidráulicas,
significan la anulación de cualquier potestad autonómica de reserva y una importante
restricción de las competencias planificadoras de las comunidades autónomas, haciendo
desaparecer la competencia exclusiva que a estas corresponde sobre las aguas que discurren
íntegramente por el territorio de cada una de ellas. Queda así afectada la autonomía
que la constitución les reconoce para la gestión de sus intereses respectivos, pues,
especialmente en los supuestos a que se refieren los arts.
38.6 y 39.2, las decisiones autonómicas en materia de su propio interés vienen a ser
compartidas con el estado.
El art. 16 habla de las comunidades autónomas que <ejerzan> competencia sobre el
dominio hidráulico, expresión que indica una potestad meramente ejecutiva y
reglamentaria, vulnerando las competencias exclusivas reconocidas a aquellas en la
constitución y en sus estatutos. Este articulo es también inconstitucional en cuanto
crea la figura de un delegado del gobierno en la administración hidráulica de las
comunidades autónomas, infringiendo el art. 154 de la Constitución, que instituye un
delegado del gobierno en las comunidades autónomas como única figura y cargo con
potestad coordinadora entre la administración central y la autonómica. Aquel articulo
infringe también el art. 148.1.1. De la Constitución, pues introduce la presencia
obligatoria del delegado estatal en la libre organización de órganos administrativos
comunitarios, aparte de que recorta competencias del tribunal Constitucional, establecidas
en el art. 161 de la Constitución, al entregar a la jurisdicción
contencioso-administrativa el conocimiento de las impugnaciones de la administración
hidráulica autonómica cuando afecten a la competencia del estado.
Tampoco se ajusta la figura del atípico delegado hídrico a lo dispuesto en los arts. 22
y 23 de la Ley 23/1983, del proceso autonómico.
Los arts. 41.2 y 3, 48.3, 87, 89 d), 91 a 100 y 103 son inconstitucionales por invasíón
de las competencias de las comunidades autónomas. En primer lugar, porque la regulación
del medio ambiente que se contiene en la Ley supone una total asunción de competencia por
el estado, y el correlativo cierre por restricción de las potestades autonómicas, en una
materia en que a aquel corresponde solo la legislación básica y a las comunidades
autónomas el desarrollo legislativo, la ejecución y la adopción de normas
complementarias de protección (art. 148.1.9. Y 149.1.23. De la Constitución). A ello se
añade que el art. 41.3 condiciona el ejercicio de las potestades autonómicas sobre
ordenación territorial, propias de la exclusividad competencial comunitaria, mientras que
el art. 48.3 sustrae de la competencia autonómica las potestades exclusivas que le
corresponden sobre la utilización y explotación de los recursos pesqueros en aguas
interiores, marisqueo, acuicultura y pesca fluvial, según el art. 148.1.11. De la
Constitución. El art. 102 contempla los auxilios del estado que, siempre que no consistan
en operaciones de crédito, están reservados a las comunidades autónomas, pues las
subvenciones o ayudas no forman parte de las normas básicas ambientales, sino de las
normas protectoras o acción ejecutiva propia de la gestión autonómica. El art. 103
vulnera las competencias autonómicas sobre las zonas húmedas, tanto desde la perspectiva
medioambiental como de la salubridad o saneamiento (art. 149.1.16. De la Constitución).
El art. 104 grava parcialmente objetos tributarios autonómicos, como son las aguas de
exclusiva competencia comunitaria, y por ello incurre en inconstitucionalidad, al no ser
la materia propia de la hacienda general, sino de la autonómica. Lo mismo puede decirse
del art. 105, en cuanto afecta a cuencas intracomunitarias, pues la tasa que regula
corresponde imponerla o no libremente a las comunidades autónomas en dicho ámbito, como
se deduce de los arts. 132.2 y 157.1 de la constitución y de los arts. 4 y 6 de la LOFCA.
Por conexión con dicho precepto debe estimarse también nulo el art. 107.
El art. 108 invade las competencias autonómicas sobre las aguas a que se extiende, al
regular las infracciones y sanciones, sin que la competencia estatal en este aspecto pueda
ir mas allá de la producción de una adecuada normativa. El art. 15 b) desconoce las
potestades autonómicas de adopción de medidas para el cumplimiento de los acuerdos y
convenios internacionales.
Son inconstitucionales la disposición transitoria primera de la Ley de aguas y los arts.
59.3, 63 y 106 por infracción de los arts. 9.3 y 33 de la Constitución. En primer lugar
porque, según el primero de ellos, la retroactividad de las Leyes no puede producirse en
los supuestos en que el ámbito afectado este constituido por derechos subjetivos
individuales garantizados en el Título i de la Constitución, que es el caso de los
derechos afectados por la disposición transitoria primera; que están dentro del art.
33 de la Constitución, al tratarse de derechos reales administrativos. Esta disposición
transitoria de la Ley de aguas restringe a setenta y cinco años el disfrute de los
derechos de aprovechamiento de aguas publicas obtenidos conforme a la normativa que se
deroga por aquella en virtud de concesión o prescripción acreditada. Esta limitación
temporal, que supone que tales derechos se extinguen a los setenta y cinco años
revirtiendo al estado gratuitamente y libres de cargas cuantas obras hubieran sido
construidas dentro del Dominio Público Hidráulico para la explotación del
aprovechamiento (art. 51.4 de la nueva Ley), requiere, según el art. 33 de la
constitución causa justificada de utilidad publica o interés social y la correspondiente
indemnización.
Sin embargo, la Ley impugnada no explicita motivo alguno de utilidad publica o interés
social y omite la indemnización correspondiente. Por otra parte, se subordinan las
concesiones preexistentes a la nueva Ley, lo que significa o puede significar una
alteración del equilibrio económico de tales concesiones, que debe ser respetado en
razón de su carácter contractual, pues dicha Ley impone nuevas limitaciones a las
mismas. Así, el art. 59.3 permite a la administración imponer la sustitución de
caudales concesionales rodados por otros elevados a cargo del concesionario, el art. 63
faculta a la administración a revisar las concesiones cuando se hayan modificado los
supuestos determinantes de su otorgamiento, lo que implica que aquella puede ordenar
discrecionalmente tal revisión, y el art. 106.3 c) impone a los beneficiarios de las
obras hidráulicas realizadas por el estado la obligación de sufragar el 4 por 100 del
valor de las inversiones, cuando, por ejemplo, las obras subvencionadas íntegramente por
el estado para el abastecimiento de poblaciones no gravaban con anterioridad en absoluto
sobre los ayuntamientos. Todas estas nuevas condiciones legales alteran el equilibrio
económico de las concesiones, sin que se prevea indemnización alguna por ello, en
infracción del art. 33 de la Constitución.
Son inconstitucionales las disposiciones transitorias segúnda y tercera de la Ley de
aguas, en relación con el art. 2 de dicha Ley, por infracción de los arts. 9.3, 33.3 y
103.1 de la Constitución. El derecho de propiedad es, según se deduce del art. 348 del
código civil, el derecho de gozar y disponer de una cosa sin mas limitaciones que las
establecidas por las Leyes, y comprende las facultades de libre disposición (enajenar,
limitar o gravar, transformar y destruir, aunque con prohibición del abuso de derecho o
del ejercicio ansocial del mismo), las facultades de aprovechamiento (usar, disfrutar y
consumir) y las facultades de exclusión (cercar, deslindar y amojonar una finca, etc.).
Todas estas facultades son predicables perfectamente del derecho de propiedad sobre aguas
privadas, a tenor de la Ley de aguas de 1879 y del código civil. Las disposiciones
transitorias segúnda y tercera de la nueva Ley de aguas ofrecen a los propietarios de
aguas ya alumbradas la alternativa de transformar su derecho de propiedad en un derecho de
aprovechamiento temporal de aguas privadas o de seguir disfrutando de sus derechos como
hasta ahora, pero sin gozar de la protección administrativa que se deriva de la
inscripción en el registro de aguas, amen de quedar restringidos y congelados sus
derechos en la forma que se vera. Ello sitúa a quienes ejerzan esta segúnda opción en
una situación de inferioridad y aun de indefensión, pues, aunque siempre podrían acudir
el juez en defensa de sus derechos, ello supone un camino largo, costoso y de difícil
prueba, sin que puedan ejercer la vía interdictal frente a la administración y debiendo
soportar la inmedíata ejecutividad de los actos administrativos. Según la Ley impugnada,
el carácter opcional de esta alternativa excluye cualquier obligación compensatoria de
la administración en favor de quienes acepten la transformación de su derecho. En pocas
ocasíones podrá decirse como en esta que excusatio non petita, acusatio manifiesta . En
realidad, si se ejercita la primera opción no hay expropiación, por ser esta imperativa
(art.
1 de la Ley de expropiación forzosa), ni obligación de indemnizar. Pero el legislador ha
sido consciente de lo arbitrario de la alternativa. El art. 9.3 de la constitución
garantiza la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y el tribunal
Constitucional puede controlar la arbitrariedad de las Leyes, de manera semejante a como
la jurisdicción contencioso-administrativa puede anular un acto administrativo por
arbitrario, aunque el legislador goce de una autentica libertad de configuración
normativa. Ley arbitraria es aquella que carece de una justificación objetiva, y ello es
aplicable a la nueva Ley de aguas en el punto de que se trata. Dicha Ley no establece de
forma positiva, lo que seria perfectamente valido y legitimo, una función social de la
propiedad privada de las aguas cuyo incumplimiento diera lugar a la perdida del derecho de
propiedad o a la privación de su protección administrativa. Así no impone aquella
sanción, cuando podía haberlo hecho, en los casos de abusos o infracciones graves a que
se refieren los arts.
48.4, 54, 89 y 108. Por el contrario, la perdida del derecho de propiedad que se prevé en
las disposiciones transitorias segúnda y tercera no obedece a criterio objetivo alguno. Y
no se diga que la razón justificativa se halla en que el legislador estima que medíante
la afectación de todas las aguas al dominio publico estatal se puede conseguir una mejor
explotación de los recursos hidráulicos. Pues en tal caso, amparándose en los arts.
128.2 y 132.2 de la constitución podría haberlas declarado de dominio publico sin
excepción, pero indemnizando entonces a los propietarios afectados. Lo que resulta
arbitrario es colocar a los propietarios entre la espada y la pared, obligándoles a
transferir gratuitamente la titularidad de su derecho al estado o privándoles de
protección administrativa. En este ultimo caso se infringe también el principio de
objetividad de la administración establecido en el art.
103.1 de la Constitución.
Por otra parte, el párrafo 3. De tales disposiciones transitorias segúnda y tercera si
comporta una verdadera expropiación sin indemnización, pues incluso si se opta por
preservar el derecho de propiedad, el incremento de los caudales totales utilizados así
como la modificación de las condiciones o régimen de aprovechamiento requiere la
oportuna concesión que ampare la totalidad de la concesión. En nuestro ordenamiento
jurídico tiene la consideración legal de expropiación forzosa no solo la privación
total del derecho de propiedad, sino cualquier acción del poder publico que, de alguna
manera, limite un derecho o interés patrimonial ya adquirido por un particular. En el
presente caso hay expropiación, fundamentalmente, porque se establece una limitación
permanente de la facultad de aprovechamiento de recursos hidráulicos ya apropiados por
los particulares, ya que estos no podrán aumentar ni mantener el caudal de agua propia
del mismo, salvo por concesión administrativa discrecional. Hay una transferencia
coactiva a la administración de la titularidad de todo o parte de los volúmenes de agua
que produzcan los aprovechamientos hidráulicos propiedad de los particulares,
presumiblemente para la satisfacción de intereses generales, lo que a todas luces
constituye una expropiación que hay que indemnizar con arreglo al art. 33.3 de la
Constitución. Además, la concesión que puede otorgarse en tales supuestos lo es para
amparar <la totalidad de la explotación>, no ya solo el incremento del caudal, por
lo que afecta incluso a la utilización del agua que el propietario disfrutaba libremente
hasta ahora.
Se transforma así el derecho de propiedad en una especie de usufructo temporal y
condicionado. También se expropian las facultades de libre disposición del propietario,
pues toda modificación de las condiciones y régimen de aprovechamiento de las aguas
requiere concesión. El hecho de que esta expropiación parcial de los derechos de
propiedad sobre las aguas privadas venga ordenada directamente por una Ley y afecte, con
carácter general, a todas aquellas personas que sean titulares de tales derechos no
significa que pueda eludirse la prohibición del art. 33.3 de la Constitución. Aunque
ordenado por una Ley, no deja de suponer una privación singular de derechos
patrimoniales, pues el sacrificio patrimonial que entraña no afecta a toda la
colectividad con carácter general sino que a aquellas personas, cualquiera que sea su
numero, titulares de bienes, derechos o intereses cuya transferencia coactiva se dispone
en favor del beneficiario que personifica el interés general que justifica la
expropiación. No se trata aquí, por tanto, de una limitación general del dominio, pues
estas limitaciones no implican un sacrificio patrimonial de unos en beneficio de otros.
En las disposiciones impugnadas no se impone ninguna limitación de carácter general al
derecho de propiedad sobre aguas privadas, no se dice que los titulares de tales derechos
deberán destinar obligatoriamente el agua a tal o cual uso, por razones de conveniencia
económica general, o que deberán observar tal o cual prohibición o restricción. Por el
contrario, se ordena la transferencia coactiva en favor de la administración de una
parte, ciertamente importante, de las facultades de aprovechamiento y libre disposición
inherentes al dominio. No se establece la necesidad de una simple autorización
administrativa, de otorgamiento reglado, para la realización de determinados actos por
los propietarios de aguas privadas, sino que se confiere a la administración la potestad
de otorgar concesiones discrecionales sobre tales titularidades parciales, prueba evidente
de que las mismas se han expropiado.
Aparte de todo lo anterior y como consecuencia de ello, las disposiciones transitorias
impugnadas trasgreden claramente el principio de buena fe, aplicable al orden
Constitucional (STC 27/1981, de 20 de julio). Este principio no postula otra cosa que una
adecuación entre medios y fines, determinando que la administración publica debe elegir
los medios restrictivos de la libertad y no omitir ninguna de las actividades que le sean
exigibles. Se infringe la confianza que incorpora la buena fe cuando la administración
publica niega su protección solamente a un tipo de propietarios o titulares del derecho.
En este sentido se pronuncia el art. 9.3 de la constitución cuando garantiza la seguridad
jurídica, la responsabilidad y la interdicción de los poderes públicos. En definitiva,
las disposiciones transitorias impugnadas crean una discriminación prohibida por el art.
14 de la Constitución, al proteger tan solo a los titulares de algunos derechos sobre las
aguas y no a todos ellos, sin que la desigualdad creada tienda a promover la igualdad del
individuo y de los grupos en que se integra, sino solamente a ampliar el circulo de la
potestad directa de la administración, intentando conseguir un estado de indefensión que
obligue a los particulares a declarar su voluntad de abandonar sus propiedades y derechos
sobre las aguas.
La disposición adicional tercera es inconstitucional por cuanto extiende al territorio de
la Comunidad Autónoma de canarias la aplicación de los artículos de la nueva Ley de
aguas que definen el Dominio Público Hidráulico estatal y aquellos que impongan una
modificación de las disposiciones contenidas en el código civil. Se infringe con ello el
principio de legalidad y seguridad jurídica, al hacer extensible el art. 2 de la propia
Ley de aguas a canarias, donde no existen, por definición, aguas continentales. Se
infringe también el art. 81 de la Constitución, en relación con el art. 150.2 de la
misma, pues se vulnera por medio de una Ley ordinaria la Ley orgánica 11/1982, de 10 de
agosto, de transferencias complementarias a canarias, que transfiere a esta comunidad las
competencias a que se refiere el art.
34 a).2 de su estatuto de autonomía.
En consecuencia, se solicita de este tribunal que declare la inconstitucionalidad de toda
la Ley impugnada o, subsidíariamente, de sus arts. 1.1, 1.2, 2, 12, 51.4, 1.3, 15, 17, 18
a) y b), 38, 39, 41, 42, 48, 86, 90, 53, 57, 51, 6, 45, 87, 89, 91 a 100, 103,
disposiciones transitorias primera, segúnda y tercera, disposición adicional tercera,
concordantes y demás a que se hace mención en el escrito del recurso.
3. Por escrito que tuvo entrada en este tribunal el día 7 de noviembre de 1985, el jefe
de la asesoría jurídica de la Comunidad Autónoma de las islas baleares, en nombre del
consejo de gobierno, interpone recurso de inconstitucionalidad, que quedo registrado con
el NUM. 977/1985, contra la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de aguas.
Los fundamentos jurídicos de este recurso son los siguientes:
a) se resalta ante todo que en las islas baleares es un hecho geográficamente
incontrovertible que sus aguas discurren por una única Comunidad Autónoma, por lo que el
estado no se reserva allí ninguna competencia exclusiva sobre la materia, de acuerdo con
el art.
149.1, 22. , de la Constitución. También se señala que los alumbramientos de aguas
subterráneas renovables, fundamentalmente realizados a iniciativa privada, constituyen
mas del 90 por 100 de las disponibilidades de agua en las islas baleares, por lo que
cobran especial importancia para las mismas las restricciones y limitaciones a la
titularidad dominical privada de aguas que la Ley impugnada impone.
B) el art. 10.6 del estatuto de autonomía de la Comunidad Autónoma de las islas baleares
atribuye a la misma la competencia exclusiva sobre el <régimen de aguas y
aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos>, además de sobre las <aguas
minerales y termales>.
El estatuto cuido de utilizar la terminología mas amplia y omnicomprensiva y por ello se
refiere al <régimen de aguas y aprovechamientos...>, Con lo que engloba no solo el
supuesto del art. 148.1, 10. , de la Constitución, sino también lo contemplado en el
art. 149.1, 22. , de la misma. A estos efectos, debe rechazarse la tesis según la cual
las comunidades autónomas de segúndo grado o de autonomía plena diferida solo pueden
asumir inicialmente competencias dentro del grupo de las materias enunciadas en el art.
148.1 de la Constitución. Por el contrario, también pueden asumir inicialmente
competencias en el marco de lo dispuesto en el art.
149.1, a los solos efectos de negar la reserva de competencia en favor del estado. No se
trata entonces de competencias vacantes, sino de competencias negadas al estado que este
no puede seguir ejerciendo aunque no se hayan modificado los estatutos de autonomía
según lo previsto en el art. 148.2 de la Constitución. Esta conclusión se desprende de
lo que establecen los arts. 147.2, d), y 149.3 de la Constitución, que permiten a las
comunidades autónomas asumir competencias <dentro del marco establecido en la
Constitución>, es decir, en atención al art. 148.1 y también a las competencias
negadas al estado en el art. 149.1, y no queda desvirtuada por lo dispuesto en el art.
148.2, pues este permite asumir a las comunidades autónomas competencias vacantes, pero
no las que inicialmente atribuidas a los estatutos de autonomía hayan sido negadas al
estado. Tampoco obsta a ello lo dispuesto en el art. 16.2 del estatuto de autonomía para
las islas baleares, siempre que se de al mismo la interpretación expuesta. Afirmada así
la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de las islas baleares sobre todas las
materias comprendidas en el régimen de aguas y aprovechamientos hidráulicos, es
indudable que corresponde a aquella, de acuerdo con el art. 45 de su estatuto, la potestad
legislativa, en los términos previstos en el mismo, y la función ejecutiva, incluida la
potestad reglamentaria y de inspección. Todo ello se vulnera abiertamente por la Ley
29/1985, de 2 de agosto, al no contener una disposición que deje a salvo la competencia
exclusiva de la Comunidad Autónoma de las islas baleares, que resulta así gravemente
discriminada en comparación con lo previsto en la disposición adicional tercera de dicha
Ley respecto de canarias. Ello no significa que el estado no deba garantizar un
tratamiento unitario, que no uniforme, en la materia, lo que puede y debe lograr
estableciendo las bases de las concesiones (art. 149.1, 18. , de la Constitución) del
medio ambiente, de la planificación energética y de la planificación económica general
(art. 149.1, 13. , 23. Y 25. De la Constitución) y definiendo y estableciendo los
criterios observados en orden a la apreciación de las circunstancias determinantes de la
demanialidad (arts. 128, 132 y 149.1, 8. , de la Constitución), pero que es tema distinto
al de una <general demanialización> a la que se suma una exclusiva asunción de
titularidad por parte del estado. De manera subsidíaria a la interpretación señalada,
debe concluirse que, en virtud del art. 148.2 de la constitución y 16.2 de su estatuto,
la Comunidad Autónoma de las islas baleares asume, por el mero transcurso del plazo de
cinco días previsto en aquel precepto Constitucional y sin necesidad de reformar el
estatuto de autonomía, todas las competencias a que este se refiere y que estén
incluidas en el ámbito del art.
149 de la Constitución, como las contempladas en el art. 10.6 de aquel en materia de
aguas y en su art. 10.22 sobre conservación, modificación y desarrollo del derecho civil
especial de baleares. Estas serian así titularidades latentes y no meras expectativas de
derecho, que no pueden ser desconocidas por el estado. Por tanto, la Ley de aguas debe ser
tachada globalmente de inconstitucional en tanto en cuanto vulnera la competencia
exclusiva de las islas baleares, bien sea como titularidad actual, bien sea,
subsidíariamente, como titularidad sometida a plazo.
C) la demanialización generalizada de todas las aguas y, en especial, de las
subterráneas renovables constituye un grado de intervención máxima que no viene exigida
por el interés general, ni siquiera desde la consideración de la totalidad de las aguas
como recurso unitario, lo que sitúa aquella decisión en contradicción con el art. 9.3
de la Constitución. Pero además, dicha demanialización se realiza medíante la
asunción exclusiva al estado de titularidad sobre el dominio publico hidráulico, lo que
supone desconocer la competencia de la Comunidad Autónoma de las islas baleares sobre la
totalidad de sus aguas, que tengan el carácter de publicas, ya que el concepto de aguas
que discurren o no por el territorio de mas de una Comunidad Autónoma no se utiliza en la
constitución y los estatutos únicamente como criterio delimitador de competencias
normativas o de gestión, sino también para el deslinde de las respectivas titularidad.
La posibilidad de titularidad autonómica viene, por lo demás, confirmada por el art. 128
de la Constitución, que permite reservar recursos esenciales al <sector publico> y
no solo al estado y por el art. 132 que remite la regulación del dominio publico a la
Ley, pero no solo a la Ley estatal. Como consecuencia de la indebida atribución exclusiva
de titularidad estatal sobre el Dominio Público Hidráulico son inconstitucionales el
art. 6, 2. , a) y b), y 3. , el art. 46, 1. Y 2. , y los arts. 86, 87, 88, 104, 105 y
109.2 de la Ley de aguas.
D) los arts. 1.3 y conexos de la Ley de aguas atribuyen al estado, en todo caso, la
competencia sobre la planificación hidrológica, a la que deberá someterse toda
actuación sobre el dominio publico hidráulico.
Pero si esta competencia encuentra justificación en los arts. 131 y 149.1.13 de la
Constitución, que posibilitan la formulación de un plan hidrológico nacional (arts.
40.1, 130.1 y 138.1 del propio texto legal), no por ello permiten el agotamiento en
exclusiva de la materia con desplazamiento de las competencias autonómicas concurrentes.
Por eso son inconstitucionales los siguientes preceptos de la Ley de aguas:
Los arts. 18.1, b), 38.5 y 39.1, en cuanto atribuyen al gobierno la aprobación de los
planes de cuenca, incluso en los supuestos de cuencas exclusivamente autonómicas.
Los arts. 38.2, in fine , y 38.6 que atribuyen al estado la regulación reglamentaria,
incluyendo la delimitación territorial, para la elaboración y revisión de los planes
hidrológicos de cuenca, aunque esta sea intracomunitaria.
La regulación por decreto y no por Ley de la composición del consejo nacional del agua,
que se establece con carácter únicamente consultivo, todo ello en infracción del art.
131 de la Constitución.
El plan hidrológico nacional no se elabora con fundamento en las previsiones
suministradas por las comunidades autónomas (arts. 18.1, a), y 42.2 de la Ley de aguas),
infringiendo lo que dispone el art. 131.2 de la Constitución.
Todos estos artículos vulneran también el art. 11.13 del estatuto de autonomía para las
islas baleares, que atribuyen a esta Comunidad Autónoma las competencias de desarrollo
legislativo y ejecución en la materia de <ordenación y planificación de la actividad
económica de las islas baleares>, sometiéndola a un principio de jerarquía
incompatible con su autonomía política.
E) el art. 16 de la Ley 29/1985 es inconstitucional porque, en su inciso inicial, utiliza
el termino <ejerza> competencias referido a las comunidades autónomas, en vez del
criterio de la asunción de las competencias por las comunidades autónomas como base del
deslinde entre estas y las del estado. Pero, además, vulnera el principio básico de
autoorganización que se deriva de los arts. 148.1, 1. , de la constitución y 10.1 del
estatuto de autonomía para las islas baleares, en cuanto que crea un delegado del
gobierno en la administración hidráulica autonómica. Se infringen con ello también los
arts. 131.2 y 154 de la constitución en cuanto a las formas de coordinación entre
administración estatal y autonómica.
F) los arts. 41.2, 48.3, 88 y 89, d), de la Ley impugnada inciden, vulnerándolas, en las
competencias sobre medio ambiente que corresponden a la Comunidad Autónoma de las islas
baleares, en virtud de los arts.
148.1, 9. , y 149.1, 23. , de la constitución y 11.5 de su estatuto de autonomía. Los
arts. 41.3 y 88.1 vulneran también las competencias autonómicas en materia de
ordenación del territorio y urbanismo, establecidas en el art.
10.3 de dicho estatuto, conforme al art. 148.1, 3. , de la Constitución.
Los arts. 92 a 100 de la Ley de aguas vulneran las competencias autonómicas sobre
<actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas y, en especial, vertederos
industriales y contaminantes de la atmósfera, así como de las aguas interiores y
litorales> que le corresponden en virtud del art.
12.3 de su estatuto de autonomía.
G) los arts. 1.2, 2, a) y d), conexos a los arts. 12, 52.2 y disposiciones transitorias
primera, segúnda y tercera de la Ley recurrida, en cuanto integran en el dominio publico
estatal las aguas y terrenos acuíferos subterráneos tienen un alcance expropiatorio,
aparte la arbitrariedad que supone la alternativa que ofrecen las disposiciones
transitorias segúnda y tercera, que infringen frontalmente el art. 33.3 de la
Constitución, al no establecer indemnización alguna a favor de los propietarios.
H) concluye señalando la representación del consejo de gobierno de la Comunidad
Autónoma de las islas baleares que no es obstáculo a la interposición de su recurso el
hecho de que dicho consejo de gobierno y el parlamento de la Comunidad Autónoma hayan
solicitado del parlamento de la nación la aprobación de una Ley orgánica de
transferencia en materia de aguas, a través del procedimiento establecido en los arts.
87.2 y 150.2 de la Constitución, ya que las competencias son indisponibles de sus
titulares. En consecuencia, se solicita que se declare la inconstitucionalidad de la Ley
29/1985, de 2 de agosto, y, en particular, la de sus arts. 1.2, 1.3, 2, 6.2, a) y b), y 3,
12, 15, a), 16, 17, 18, a) y
b), 38.2, inciso final, 5 y 6, 39.1, 41, 2 y 3, 42, 2 y 3, 46, 1 y 2, 48.3, 51.4, 52.2,
86, 87 y 88, 89, d), 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 100, 102, 104, 105, 109.2 y
disposiciones transitorias primera, segúnda y tercera.
4. Con fecha 8 de noviembre de 1985 y con el NUM.
987/1985 quedo registrado un escrito medíante el que los letrados Don Jose Ignacio López
Carcamo y Don Miguel Ignacio Legarda Uriarte, en nombre del gobierno vasco, interpusieron
recursos de inconstitucionalidad contra la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de aguas, fundando
su pretensión en las siguientes alegaciones:
a) del procedimiento de elaboración del art. 149.1, 22. , de la constitución se deduce
que el criterio territorial, es decir, según las aguas discurran o no fuera del
territorio de una Comunidad Autónoma, es en si determinante de la distribución de
competencias en materia de aguas continentales, y que la posibilidad de aplicar el
criterio territorial de una forma separada y valida solo para los aprovechamientos
hidráulicos, y no para los <recursos>, no es en absoluto aceptable. El concepto de
aprovechamiento postula la existencia misma del recurso y así deriva también de la Ley
de aguas de 1879, aparte de que la expresión <recursos hidráulicos> no es empleada
ni en el lenguaje vulgar ni en el derecho vigente, salvo la mención que contiene el
propio art. 149.1, 22. , citado, ni por la doctrina especializada. Recursos y
aprovechamientos hidráulicos son dos conceptos intima e indestructiblemente conexos,
siendo el aprovechamiento de las aguas el punto central de la ordenación de las mismas.
Por ello carece de todo significado que el art. 149.1, 22. , de la constitución se
refiera tanto a los recursos como a los aprovechamientos, mientras que los estatutos de
autonomía y, entre ellos, el del País Vasco en su art. 10.11, aludan solo a los
aprovechamientos. Este precepto estatutario no es mas que una replica simétrica de la
competencia que aquel precepto Constitucional reserva en exclusiva al estado. Es decir,
que, conforme a uno y otro, la interpretación procedente es la de que en las aguas que
discurran por mas de una Comunidad Autónoma toda competencia es del estado, mientras que
en las aguas que discurran íntegramente dentro del País Vasco toda la competencia es de
la Comunidad Autónoma.
B) las expresiones <discurran por mas de una comunidad> del art. 149.1, 22. , de la
constitución y <discurran íntegramente dentro del País Vasco> del art. 10.11 del
estatuto de autonomía son suceptibles de varias interpretaciones, según se adopte el
criterio de la cuenca fluvial, el del curso fluvial concreto y el del caudal de aguas que
aporta una Comunidad Autónoma a un curso fluvial concreto. El criterio de la cuenca
hidrográfica no es valido, de acuerdo con la constitución y los estatutos de autonomía,
pues ello significaría un desapoderamiento de las competencias de las comunidades
autónomas, ya que existen escasísimas cuencas hidrográficas comprendidas íntegramente
dentro del territorio de las distintas comunidades. Además, la configuración
hidrográfica de España en 1978 era la misma que en la actualidad, por lo que en ningún
momento pudo estar en la mente del legislador el criterio de la cuenca hidrográfica a la
hora de aprobar la constitución y los estatutos de autonomía. El criterio mas respetuoso
con el bloque de la Constitucionalidad es el del curso fluvial concreto, entendiendo por
tal una corriente de agua continua y mas o menos caudalosa que va a desembocar en otra, en
un lago o en el mar. No puede defenderse, en cambio, como criterio general interpretativo
el del caudal de aguas que aporte una Comunidad Autónoma a un curso fluvial concreto,
porque ello supondría un desapoderamiento total del estado en la materia, porque en un
curso fluvial que discurriese por mas de una Comunidad Autónoma el único aporte que
discurriría por mas de una de ellas seria el de aquellas donde naciese el curso fluvial,
lo que carece de justificación, y porque los intereses propios de una Comunidad
Autónoma, a los que se vincula su autonomía (art. 137 de la Constitución) se verían
vulnerados si fuese factible que las distintas comunidades autónomas por las que
discurriese un mismo curso fluvial proyectasen su competencia sobre el mismo, ya que no es
indiferente para cada Comunidad Autónoma el uso que se haga por otra de las aguas que
posteriormente hayan de discurrir por su territorio. No obstante, estas consideraciones
pueden matizarse respecto del aporte hídrico de la Comunidad Autónoma donde muera dicho
curso fluvial, pues la utilización que dicha Comunidad Autónoma haga de tal caudal
afecta únicamente a sus propios intereses. En definitiva, se puede sentar como criterio
interpretativo de las expresiones establecidas en el art. 149.1, 22. , de la constitución
y 10.11 del estatuto del País Vasco el del curso fluvial, matizado con el del caudal que
se aporte a un curso fluvial, siempre que este muera dentro del territorio de una
Comunidad Autónoma. Por lo demás, ello no implicaría un desconocimiento del mandato
Constitucional de solidaridad, ya que el estado puede incidir sobre la normativa
autonómica medíante las Leyes de armonización, ex art.
150.3 de la Constitución.
C) lo dicho con anterioridad se refiere solo a las aguas superficiales, pues el art. 10.11
del estatuto de autonomía del País Vasco no condiciona la distribución de competencias
sobre las aguas subterráneas al criterio de la territorialidad indicado. Este criterio
solo juega respecto de las aguas subterráneas como limite general al ejercicio de la
competencia autonómica ex art. 20.6 del estatuto.
D) en cuanto a las obras hidráulicas, debe seguirse el criterio de la especialidad, es
decir, el de los aprovechamientos hidráulicos y no el genérico e inconcreto del interés
de la obra publica. Por tanto, hay que entender que las obras hidráulicas afectaran a mas
de una Comunidad Autónoma cuando se realicen en relación con aguas que discurran por mas
de un territorio autonómico.
E) el carácter exclusivo de la competencia de la Comunidad Autónoma del País vasco en
materia de aguas, cuando discurran íntegramente por su territorio se ve matizado por el
fenómeno de la <concurrencia imperfecta de títulos>, que ocasíona que una materia
tenga dimensiones calificables dentro de varios conceptos y, por tanto, dentro de varios
títulos competenciales. Este fenómeno de concurrencia aboca a la determinación de cual
sea el Título que prevalece, tarea que el tribunal Constitucional ha acometido en varias
ocasíones a través de criterios diversos (<contenido inherente>, <carácter
especifico>, etc.), Pero que en todo caso obliga a descender al caso concreto, como se
deduce de la propia jurisprudencia Constitucional. El criterio mas adecuado, como revela
la STC 125/1984, es, prescindiendo de otros de aparente validez general, el mas practico y
con mayor virtualidad para la solución de casos concretos, a saber, el grado de
incidencia que una regulación o medida determinada sobre una materia tiene en otra o, si
se quiere, la amplitud de las dimensiones de una materia clasíficables en otra. Desde
este punto de vista habrá que analizar la influencia de los títulos competenciales que
puedan incidir teóricamente en la materia de aguas, teniendo en cuenta que el Título
principal del que hay que partir es el contenido en el art. 10.11 del estatuto de
autonomía del País Vasco, en consecuencia con el art. 149.1.22 de la Constitución.
Uno de estos supuestos de concurrencia se produce con la competencia del estado sobre las
bases del régimen energético (art. 140.1.25 de la constitución) a que se remite el art.
10.11 del estatuto vasco. Pero esta remisión no significa una compartición funcional
establecida abstracta y apriorísticamente en materia de aguas, por lo que el estado no
puede ampararse en dicho Título competencial para imponer una legislación básica sobre
aguas, limitando el ejercicio de la competencia autonómica. Ello no obsta para que
ciertas disposiciones de la Ley de aguas puedan tener carácter básico, por su condición
de principios informadores garantizadores de un común denominador normativo del régimen
energético y por su alto grado de incidencia en la materia de aguas. Pero tales
disposiciones habrán de determinarse casuísticamente como base del régimen energético,
en la medida de la incidencia de este Título competencia, y no como bases del régimen de
las aguas.
Otro supuesto de concurrencia se produce con la competencia exclusiva del País Vasco en
materia de ordenación del territorio y urbanismo. A este respecto, si es claro que un
planeamiento de las aguas continentales ha de materializarse, por ejemplo, en un
inventario de los recursos hidráulicos, directrices sobre la recarga de acuíferos, etc.,
En ningún caso podrá definir, por ejemplo, los perímetros de protección, las medidas
de recuperación y conservación del entorno afectado, etc., Porque ello supondría una
actuación sectorial unilateral sobre un territorio que, como característica fundamental,
tiene la de ser único y escaso y cuya optima utilización no puede ser decidida de forma
unívoca por la administración de las aguas, ya que produciría la descoordinación y
dispersión administrativa de las actuaciones sobre el territorio. Por el contrario,
habrá de ser la autoridad con competencias en ordenación del territorio, que es el
gobierno vasco en esta Comunidad Autónoma, la que desde una visión integral de la
materia acomode los diversos requerimientos sectoriales sobre el territorio, en su caso,
con una participación activa de todas las administraciones afectadas. En definitiva, los
planes hidrológicos deberán entrar a formar parte de la ordenación territorial y
urbanística, debiendo quedar sujetos a lo que el planeamiento propio en esta materia
indique, y recurriendo, cuando sea preciso, a tramitar las acomodaciones y modificaciones
que ese mismo planeamiento urbanístico precise por el procedimiento que a tal efecto
prevé la legislación urbanística.
En cuanto al dominio publico de las aguas continentales, este no viene establecido por la
constitución (art. 132), sino que depende de que una Ley lo disponga. Pero la competencia
para aprobar dicha Ley viene determinada por el criterio territorial de que las aguas
continentales discurran íntegramente o no por el País Vasco.
Por lo que se refiere a la organización administrativa del agua, rige el mismo criterio
territorial de distribución de competencias, de manera que el legislador estatal podrá
regular la organización administrativa de las aguas a las que extiende su competencia,
mientras que a la Comunidad Autónoma del País Vasco corresponde establecer en exclusiva
su organización en relación con las aguas que discurran íntegramente dentro del País
Vasco.
F) de acuerdo con las anteriores consideraciones generales, se formulan las siguientes
impugnaciones al articulado de la Ley 29/1985, de aguas:
el art. 1, 2 y 3, que constituye la base del resto del articulado, es inconstitucional en
cuanto que considera las aguas continentales superficiales y las subterráneas renovables
como un recurso unitario y de dominio publico estatal y atribuye la planificación
hidrológica, en todo caso, al estado. Se desconoce con ello el criterio territorial de
distribución de competencias y la titularidad del derecho de la Comunidad Autónoma del
País Vasco sobre las aguas que discurran íntegramente dentro de su territorio, lo que no
queda contradicho por lo dispuesto en el art. 132 de la Constitución. En cuanto a la
planificación hidrológica solo puede realizarla el estado sobre las aguas que discurran
por mas de una Comunidad Autónoma, pero no <en todo caso>, sin que esto ultimo se
justifique tampoco en aplicación de los arts.
149.1.13 y 149.125 de la Constitución.
También son inconstitucionales los arts. 2, 4, 5, 6, 7, 9, 10 y 12 en cuanto que definen
el Dominio Público Hidráulico del estado, desconociendo que dicha regulación
corresponde al parlamento vasco respecto de las aguas que discurren íntegramente dentro
del País Vasco.
Los arts. 13, 14 y 15, a), c) y d), son inconstitucionales porque interpretan el concepto
<aguas que discurran por mas de una Comunidad Autónoma> en el sentido de
<cuencas hidrográficas que exceden del ámbito territorial de una sola Comunidad
Autónoma>, operación interpretativa que, además de vulnerar lo dispuesto en el art.
149.1.22 de la constitución y 10.11 del estatuto vasco, son ejemplo de Ley meramente
interpretativa de la constitución y, como tal, prohibida según la doctrina establecida
en la STC 76/1983, de 5 de agosto.
El articulo 16 es inconstitucional porque, aunque se admitiera que el criterio de cuenca
es conforme a la Constitución, respecto de las cuencas comprendidas íntegramente dentro
del territorio autonómico la competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco es
exclusiva. Respecto de la letra c), lo allí dispuesto supone una tutela inconstitucional
del ejercicio de las competencias hidráulicas comunitarias sobre sus aguas continentales,
incompatible con lo dispuesto en los artículos 153 y 154 de la Constitución.
Los arts. 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36 y 37 son
inconstitucionales por conexión, pues parten del concepto de cuenca como delimitador de
competencias.
El art. 18.1, b), es inconstitucional porque el estado no puede imponer a la Comunidad
Autónoma del País Vasco un órgano consultivo en materias que pertenezcan a su ámbito
de autonomía.
El art.
18.1, e), resulta inconstitucional por la misma razón.
Los arts. 38, 39, 40, 43 y 44, relativos a la planificación hidrológica, son
inconstitucionales en la medida en que afectan también a las aguas que discurran
íntegramente por el territorio del País Vasco, invadiendo la competencia exclusiva
autonómica. El art. 44, específicamente, es inconstitucional por referirse a obras
hidráulicas de interés general con independencia de que afecten o no a aguas de
titularidad autonómica. Los arts. 38.4 y 40, a), f), g), h), j) y l), no respetan las
competencias autonómicas sobre ordenación del territorio.
Los arts. 45, 46, 47, 48, 1 y 2, 49, 50.2, 51, 52, 53, 54, 55 y 56 regulan la utilización
del Dominio Público Hidráulico sin atenerse al limite constituido por la competencia
exclusiva de la Comunidad Autónoma del País Vasco sobre las aguas que discurran
íntegramente dentro de su territorio, que en ningún caso pueden considerarse dominio
publico estatal.
Dentro del capitulo tercero del Título IV de la Ley de aguas, relativo a las
autorizaciones y concesiones, solo podrían considerarse de competencia estatal aquellas
que puedan entenderse como básicas, en virtud de lo dispuesto en el art. 149.1.18 de la
Constitución. Por no tener tal carácter básico son inconstitucionales los arts. 63, c),
y ultimo párrafo, 64.2, 69.1, 65, 66, 67 y 68.
Los arts. 57, 1, 2, 3, 5 y 6; 58, 1, 2, 3 y 4; 59, 2, 3 y 4; 60, 61 y 70 son
inconstitucionales porque regulan la materia de aguas, siendo remota su incidencia en la
materia de concesiones.
El art. 57.4, exceptuando lo referente a la motivación de la resolución, a su
otorgamiento en función del interés publico y a su revisión en cuanto a los supuestos
a) y b) del art. 63, que son aspectos básicos del régimen de concesiones, es
inconstitucional por pertenecer al concepto material de aguas o no tener aquel carácter
básico, como ocurre en lo referente al carácter temporal y determinación del limite
máximo del plazo.
En cuanto al art. 71, 1 y 3, es inconstitucional la habilitación reglamentaria al
ejecutivo central que se contiene en el apartado 1, por no tener carácter básico, y la
que se contempla en el apartado 3, con independencia de que la existencia de un
procedimiento simplificado para los supuestos a que se refiere pueda tener carácter
básico.
El art. 72, 1, 2 y 3, es inconstitucional tan solo en lo que se refiere a los organismos
de cuenca y, aunque puede ser básico que exista un registro de aguas, al amparo del art.
149.1.18 de la Constitución, no lo es la fijación reglamentaria de su organización y
funcionamiento.
Los arts. 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82 y 83 son inconstitucionales por no
distinguir el que las aguas discurran o no íntegramente dentro del País Vasco, aparte de
que la manera en que los ciudadanos participan en la administración de las aguas del
País Vasco es una competencia de autoorganización, exclusiva de la Comunidad Autónoma.
Las regulaciones de los arts. 85, 87 y 91 entran dentro del concepto material de aguas y
no del de medio ambiente por no incidir suficientemente en esta ultima materia. En tal
sentido no respetan las potestades autonómicas sobre las aguas de su competencia.
El art.
93.1 contiene una habilitación reglamentaria al gobierno central, que no es competencia
del mismo, aunque pueda considerarse básico el contenido mínimo que el reglamento debe
tener. La mención que en el art. 93.2 se hace al canon de vertido definido en el art. 105
es inconstitucional por conexión con este ultimo.
Los arts. 93.2 y 97 no son básicos en materia de medio ambiente, como se deduce del
termino <podrán> incluido en ambos, que no se compadece con la naturaleza de las
bases.
Los arts. 95, párrafo segúndo, y 96 contemplan una función ejecutiva que no puede
englobarse en las bases del medio ambiente.
Los arts. 99, 100 y 101 tampoco son básicos en materia de medio ambiente, por no tener
carácter necesario, como se deduce del termino <podrán>.
El art. 103.1, 3, 4, 5 y 6 contempla una materia especifica de aguas.
Los arts. 104, 105 y 107.1, este ultimo por conexión, no respetan las competencias
autonómicas sobre sus aguas, que comportan también la determinación del régimen
financiero de gestión de las mismas.
Por la misma razón son inconstitucionales los arts. 108, 109, 110 y 111 que se refieren a
las infracciones y sanciones. El ultimo de ellos no queda amparado por la competencia
estatal sobre el procedimiento administrativo común (art.
149.1.18. De la Constitución), pues, cualquiera que sea la consideración que merezcan
las regulaciones contenidas en los arts. 104 y siguientes de la Ley de procedimiento
administrativo, una cosa es la regulación de los medios de ejecución forzosa y otra la
autorización concreta de la multa coercitiva, su forma y su cuantía, aspectos estos
propios de la legislación sectorial, que siguen el esquema de distribución de
competencias en cada materia.
Por todo ello, se solicita que se declaren inconstitucionales y nulos los arts. 1.2 y 3,
2, 4, 5, 6, 7, 9, 10, 12, 13, 14, 15 a), c) y d); 16, 18.1 b) y e), 19, 20, 21, 22, 23,
24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 43, 44, 45, 46, 47,
48.1 y 2, 49, 50.2, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57.1, 2, 3 y 4, excepto <será motivada y
adoptada en función del interés publico>, 5 y 6, 58, 59.2, 3 y 4, 60, 61, 63. C) y
párrafo ultimo, 64.2, 65, 66, 67, 68, 69.1, 70, 71.1 y 3, 72.1, 2 y 3, 73, 74, 75, 76,
77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 85, 87, 91, 93.1, párrafo primero, y 2; 95, párrafo 2; 96,
97, 99, 100, 101, 103.1, 3, 4, 5 y 6; 104, 105, 107.1, 108, 109, 110 y 111.
5. El mismo día 8 de noviembre de 1985 formulo recurso de inconstitucionalidad contra la
Ley 29/1985 el letrado Don José Ramón Ruiz Martínez, en nombre del Consejo de Gobierno
de la Diputación regional de Cantabria, recurso que fue registrado con el NUM.
988/1985, y que se fundamenta en las siguientes alegaciones:
a) la Ley impugnada infringe el art. 81.1 y 2, en relación con los arts. 137, 147 y 148,
todos ellos de la Constitución, porque, tratándose de una Ley ordinaria, regula las
competencias exclusivas que el estatuto de autonomía de Cantabria (art. 22.8) atribuye a
esta Comunidad Autónoma sobre <los proyectos, construcción y explotación de los
aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de interés para la Comunidad
Autónoma, cuando las aguas discurran íntegramente por Cantabria ...>. La Ley de aguas
modifica una Ley orgánica como es el estatuto de autonomía de Cantabria, pues no es
competencia del estado establecer las bases sobre el régimen jurídico de la
administración del dominio hidráulico en cuencas hidrográficas que discurran
íntegramente por el territorio de la Comunidad Autónoma. En especial, la infracción
deriva del art. 16 de la Ley recurrida que impone un delegado del gobierno en la
administración hidráulica autonómica, vaciando en parte las competencias del delegado
del gobierno en la Comunidad Autónoma.
B) la Ley infringe también los arts. 9.3 y 103.1 de la Constitución, pues en los dos
primeros párrafos de sus disposiciones transitorias segúnda y tercera incurre en una
manifiesta arbitrariedad que no admite paliativos, pues no se puede privar de protección
administrativa a quienes, sin incumplir una obligación previamente establecida,
sencillamente se nieguen a perder su derecho de propiedad.
C) infringe al art. 33.1 y 3 de la constitución porque convierte, sin mas, la propiedad
privada en concesión y excluye cualquier obligación compensatoria por parte de la
administración.
Así sucede, en virtud de la opción alternativa que establece el párrafo segúndo del
NUM. 1 de las disposiciones transitorias segúnda y tercera, y en virtud de la necesaria
conversión de la propiedad privada en concesión, por el mero hecho de producirse un
incremento de los caudales totales utilizados, que regula el NUM. 3 de dichas
disposiciones transitorias.
D) la Ley de aguas infringe el art. 132.1 y 2 de la Constitución, puesto que en su art. 1
califica las aguas continentales de dominio publico estatal, cuando debería hacer
referencia al dominio publico sin mas, ya que las aguas continentales de la diputación
regional de Cantabria integran el dominio publico de esta Comunidad Autónoma, de acuerdo
con el art.
45.1 b) de su estatuto de autonomía en conexión con el art. 77.1 de la Ley 3/1984, de 26
de abril, sobre régimen jurídico del gobierno y de la administración de la diputación
regional de Cantabria.
E) la Ley impugnada vulnera los arts. 147, 148 y 149 de la Constitución, pues incide en
el sistema de delimitación de competencias entre el estado y la Comunidad Autónoma de
Cantabria, haciendo inoperante el art. 148.1.10. Del texto Constitucional y los arts. 22.8
y 25.1 a) y b) del estatuto de Cantabria. Según este ultimo precepto, la diputación
regional de Cantabria también ejercerá competencias en materia de aguas subterráneas
(apartado a)) y de ordenación y concesión de aprovechamientos hidráulicos en aquellos
cursos fluviales que discurran únicamente por Cantabria, así como la policía de los
mismos, si bien estas competencias se asumirán de acuerdo con los arts.
147.3 y 148.2 de la constitución o según lo previsto en el art. 150.1 y 2 de la misma.
Pero estas ultimas competencias, en cuanto referidas a aguas que discurran dentro de la
comunidad de Cantabria no se las ha reservado al estado en el art. 149.1.22. De la
Constitución, ni tampoco en virtud de la cláusula residual del art. 149.3, desde el
momento en que se encuentran recogidas en el estatuto de autonomía y, aunque no son
competencias ya asumidas, constituyen una firme expectativa de derecho que no se puede
coartar.
F) sobre el articulado de la Ley se expresan las siguientes alegaciones:
Por las razones expuestas es inconstitucional el art. 1.1 de la Ley 29/1985 donde de
declara que la Ley pretende regular todo el ámbito del llamado Dominio Público
Hidráulico y todos los usos de las aguas sin tener en cuenta en absoluto la distribución
de competencias entre el estado y la Comunidad Autónoma de Cantabria, es decir, que aquel
solo tiene competencias sobre las aguas que discurran por el territorio de mas de una
Comunidad Autónoma y que no ejerce la totalidad de poder publico.
Son inconstitucionales los arts. 1.2, 2, 12 y 51.4 de la Ley impugnada porque en ellos se
atribuye al estado en exclusiva la titularidad sobre el dominio hídrico de las aguas
superficiales o subterráneas, incluyendo las aguas de competencia comunitaria. La
titularidad de estas ultimas, cuando son demaniales, es parte material integrante del
propio Título de competencias, pues los aprovechamientos hidráulicos, canales y
regadíos de interés de la Comunidad Autónoma cuando las aguas discurren por cuenca
íntegramente autonómica suponen no solo los poderes expresos de aquella, sino también
poderes implícitos o inherentes, como reconoce la STC 71/1983. La potestad autonómica
sobre las aguas implica así una potestad de reserva demanial, potestad esta no atribuida
exclusivamente al estado por el art. 128 de la constitución y, por consiguiente, esta
declaración de titularidad debe operar en favor de la Comunidad Autónoma cuando resulte
ser titular del demanio hídrico concedido.
Los arts. 1.3, 15 a), 17, 18 a) y b), 38.2, inciso final, y nums. 5 y 6; 39.1 y 43. 2 y 3,
que atribuyen al estado en exclusiva la planificación hidrológica, son
inconstitucionales. En primer lugar, esta planificación que es un supuesto concreto de
los arts. 131 y 149.1.13. De la Constitución, no se ajusta, como requiere la STC 76/1983,
al esquema coordinador y participativo del art. 131.2 de la misma, que obliga a que las
previsiones sobre las que se elabora la planificación sean suministradas por las
comunidades autónomas y a constituir en virtud de Ley y no de decreto, como prevé la Ley
impugnada, un consejo como órgano coordinador, sin perjuicio de que se le asígnen
funciones de carácter consultivo.
También es inconstitucional la previsión de que toda actuación sobre el Dominio
Público Hidráulico deberá someterse a la planificación hidrológica, por suponer un
condicionamiento del ejercicio de las competencias autonómicas en la materia no conforme
al art. 131 de la constitución y a los estatutos de autonomía en relación con las
cuencas exclusivamente autonómicas. Por ultimo el alcance de la planificación
hidrológica estatal, tal y como viene regulado en la Ley de aguas, es prácticamente
ilimitado y afecta, con carácter vinculaste, a otros ámbitos sobre los que las
comunidades autónomas ostentan competencias, invadiendo las mismas, tales como las de
dictar normas adicionales de protección medioambiental o la competencia exclusiva en
materia de ordenación del territorio y urbanismo.
El art.
16 se refiere a la Comunidad Autónoma que <ejerza> competencias en materia de aguas
y no que <haya asumido> las mismas, diferencia que no es solo semántica sino que
alude a una potestad meramente ejecutiva y reglamentaria en vez de a una competencia plena
o exclusiva. Por ello la expresión <ejerza> es inconstitucional al convertir la
competencia exclusiva de las comunidades autónomas sobre sus aguas en una competencia
compartida. Este articulo es también inconstitucional por cuanto crea la figura de un
delegado del gobierno en la administración hídrica autonómica, infringiendo tanto el
art. 154 de la constitución que atribuye a un único delegado del gobierno en la
Comunidad Autónoma la función de dirigir la administración del estado en el territorio
de aquella y coordinarla con la administración autonómica, cuando proceda, como el art.
148.1.1. De la propia constitución que atribuye a las comunidades autónomas la
competencia exclusiva para organizar sus instituciones de autogobierno. Este atípico
delegado hídrico tampoco se ajusta a las previsiones de los arts. 22 y 23 de la Ley
12/1983, del proceso autonómico.
Los arts. 41.2 y 3, 48.3, 86, 88, 92, 93, 94, 95, 96, 97, 98, 99 y 102 contienen una
regulación medioambiental que vulnera competencias de desarrollo o ejecutivas de las
comunidades autónomas. No puede sostenerse que <dado que el agua es parte de la
regulación medioambiental>, esto determine una exclusión de la gestión autonómica
sobre la materia, aunque esta deba realizarse dentro de un marco mínimo básico, ni que
la primacía de la regulación ambiental en materia de aprovechamiento de aguas como meta
de toda ordenación de las mismas, conforme a los criterios y directivas de la comunidad
económica europea, autorice a la legislación estatal para una regulación exclusiva de
la materia.
Por ello corresponden a las comunidades autónomas las siguientes atribuciones que la Ley
de aguas entrega expresamente o por conexión al ámbito de la regulación estatal:
declaración como de protección especial de determinadas zonas, cuencas o tramos de
cuencas, acuíferos o masas de agua, clasíficación de dichas zonas y condiciones
especificas para su protección (art.
41.2); vinculación de los instrumentos de ordenación urbanística y del territorio por
los planes hidrológicos (art. 41.3); sometimiento de la protección y utilización de los
recursos pesqueros en aguas interiores, marisqueo, acuicultura y pesca fluvial a la
legislación de medio ambiente (art.
48.3), cuando constituyen una competencia exclusiva autonómica, según el articulo
148.1.11. De la Constitución, y el art. 22.9 del estatuto de Cantabria; establecimiento
de zonas de servidumbre y policía en las márgenes de lagos, lagunas y embalses (art.
88.3), que compete al desarrollo y ejecución autonómica de la legislación ambiental y
no al gobierno, aparte de que se viene a entregar a este un cheque en blanco en materia de
limitaciones del dominio, sin precisarlo de acuerdo con lo dispuesto en el art. 33.2 de la
Constitución; lo mismo puede decirse de la fijación de perímetros de protección y
prohibiciones de actividades dentro de los mismos a que se refiere el art. 89 d); los
arts. 92 a 100 afectan a la gestión autonómica sobre vertidos industriales y
contaminantes y se trata de preceptos de carácter reglamentario y no básico que no
tienen en cuenta que esta materia ha sido asumida y transferida a diversas comunidades
autónomas; el art.
102, que regula los auxilios del estado, sin tener en cuenta que estos auxilios, siempre
que no consistan en operaciones de crédito, constituyen una típica medida de gestión o
ejecución en materia de medio ambiente, atribuido a las comunidades autónomas; la
regulación de las zonas húmedas que contiene el art. 103, que no es básica y
corresponde a las comunidades autónomas tanto desde la perspectiva medioambiental como
sanitaria; en cuanto al canon de utilización y ocupación que regula el art. 104,
constituye un hecho imponible cuyo sujeto activo de la imposición es el ente titular del
dominio, por lo que tal poder de imposición corresponde a las comunidades autónomas y no
al estado, de acuerdo con los arts. 133.2 y 157.1 b) de la Constitución, en relación con
las aguas que forman parte de una cuenca incluida exclusivamente en el ámbito
comunitario; el art. 105, que regula un canon de vertidos que, cuando se trata de cuencas
intracomunitarias, corresponde imponer a las comunidades autónomas, ya que el hecho
imponible es la autorización de vertidos y esta debe corresponder a aquellas; el art.
108, que regula competencias sobre imposición de sanciones que constituyen una típica
competencia autonómica de ejecución en materia de protección y defensa del demanio, sin
que la competencia estatal pueda ir mas allá de la producción de una adecuada normativa;
el art. 15, que atribuye al estado las medidas precisas para el cumplimiento de los
acuerdos y convenios internacionales en materia de aguas, vulnera el art.
93 de la constitución y concordantes de los estatutos de autonomía, que asígnan esta
competencia a las comunidades autónomas cuando se trata de materias de su competencia.
Por todo ello la representación del consejo de gobierno de la diputación regional de
Cantabria solicita que se declare la inconstitucionalidad de toda la Ley de aguas o,
subsidíariamente, de los artículos de la misma a que hace mención en el cuerpo de su
escrito.
6. Por auto de 3 de enero de 1986, a solicitud del letrado del estado y oídas las demás
partes interesadas, el pleno de este tribunal acordó acumular los recursos de
inconstitucionalidad nums. 944/85, 977/85, 987/85 y 988/85.
Posteriormente, y también a solicitud del letrado del estado y oídas las partes
comparecidas, el pleno acordó, por auto de 17 de abril de 1986, acumular los mencionados
recursos al registrado con el NUM. 824/85, promovido por la junta de Galicia.
7. El letrado del estado se opone al recurso de inconstitucionalidad NUM. 824/85 en
escrito recibido en este tribunal el día 31 de octubre de 1985. Por escrito que tuvo
entrada el día 18 de febrero de 1986 se opone igualmente a la estimación de los recursos
nums. 944/85, 977/85, 987/85 y 988/85. Las alegaciones que el letrado del estado formula
en ambos escritos, sustancialmente coincidentes, pueden resumirse como sigue:
a) el conjunto de las alegaciones que contra la constitucionalidad global de la Ley de
aguas exponen los recurrentes gira en torno a la supuesta inadecuación constitucional de
la declaración de todas las aguas continentales renovables como del dominio publico
estatal, apreciación desde la que se impugna el art. 1.2 de la Ley y cuantos preceptos se
apoyan o son consecuencia necesaria del mismo. En primer lugar, se aduce por los senadores
recurrentes y por la junta de Galicia que la Ley de aguas tiene una naturaleza, contenido
y alcance armonizador y se afirma su inconstitucionalidad por no revestir forma de Ley
orgánica. Pero con ello se confunde la armonización a que se refiere el art. 150.3 de la
constitución con las facultades estatales de fijación de las bases mínimas homogéneas
de una materia y con las que resultan del ejercicio de sus propias competencias, al tiempo
que se pretenden resolver los problemas competenciales entre el
estado y las comunidades autónomas atendiendo exclusivamente al rango de las
disposiciones normativas que de uno y otros poderes públicos emanen con olvido de la
vertiente sustantiva del problema. Los recurrentes parten de una noción excesivamente
simplista en orden a la distribución de competencias, ya que consideran, sin mayores
precisiones, que toda norma ajena a la constitución y a los estatutos de autonomía que
afecta o se refiera a las competencias autonómicas o estatales es, sin mas, nula de pleno
derecho. Pero las Leyes estatales pueden cumplir también, en ocasíones, una función
atributiva de competencias (art. 150 de la Constitución) y, en otras, una función
delimitadora de su contenido, como sucede cuando la constitución o los estatutos de
autonomía se remiten a aquellas para precisar su alcance. Fuera de estos casos el
legislador estatal no puede dictar normas que incidan en el esquema Constitucional de
distribución de competencias para llenar supuestas lagunas o sentar interpretaciones,
pero si puede, en uso de sus propias competencias, llevar a cabo el proceso de desarrollo
normativo que le corresponde constitucionalmente, lo que implica una interpretación
indirecta por la norma de desarrollo, que no necesariamente debe producirse por la vía
del art. 150.3 de la Constitución. Si en esta función el legislador dicta normas que
pueden colisionar con las previsiones estatutarias, no resultan nulas por un problema de
rango, sino por una cuestión sustantiva o material, como es la de la competencia.
Además, no cabe dejar de señalar que, cuando los recurrentes argumentan sobre la
pretendida nulidad de la Ley de aguas con base en su rango no orgánico y en la
modificación estatutaria que, según dicen, lleva a cabo, están implícitamente
afirmando que si tuviera carácter orgánico seria constitucional, aunque modificase los
estatutos, lo cual es totalmente inexacto.
Todo lo anterior pone de manifiesto, en cualquier caso, que los actores hacen supuesto de
la cuestión, ya que presupuesto obligado de la infracción del art. 81 de la
constitución que dicen producida seria que la Ley reformara los estatutos, lo que no
consta.
A este ultimo respecto, y con carácter general, afirma el letrado del estado que el
estado puede declarar un bien o una categoría de bienes como del dominio publico estatal
y que declarar todas las aguas continentales corrientes como bienes de dominio publico
estatal no altera el esquema del art. 149.1.22. De la Constitución. Considerada como un
recurso natural, el agua tiene unas características peculiares que hacen de ella un bien
publico escaso cuya gestión y control ha de corresponder al estado. El agua es un bien
indispensable, no ampliable ni renovable, aunque si reutilizable, itinerante y aleatorio
en el modo y momento de presentarse, condición esta particularmente clara en el caso de
España. Por eso se impone su gestión publica por el estado, a quien ha de corresponder
este patrimonio inalienable e imprescriptible de todos los integrantes de la comunidad
nacional, sin que a estos efectos sean susceptibles de separación las aguas superficiales
y las subterráneas renovables, dado que para la actual hidrografía es incontestable
tanto su interinfluencia, incluso a grandes distancias, como que el conjunto de las aguas
(pluviales, superficiales, corrientes o estancadas, y subterráneas) forman un ciclo
único, independiente y cerrado. Estas observaciones han constituido en todos los países
el fundamento técnico indiscutible para diseñar un marco jurídico publico del recurso,
similar al que plantea la Ley impugnada, en perfecta armonía con los acuerdos y convenios
internacionales en la materia y con la carta europea del agua. El agua ha de estar
disponible en la cantidad y calidad precisa que exija en cada momento el interés general
y esta referencia al interés general coloca al agua, como recurso natural, en la línea
que marcan los arts. 128.1 y 132.2 de la constitución que permiten al estado determinar
por Ley los bienes de dominio publico estatal. Otra cosa seria que, en relación con las
potestades administrativas que entran en juego con la técnica del dominio publico, el
titular dominical deba atemperar sus facultades a las exigencias que impone la estructura
del estado de las autonomías. Pero es indiscutible que las facultades de declarar las
aguas como del dominio publico, asumir su titularidad y regular su régimen jurídico
corresponde ejercerlas al estado medíante Ley, sin que a ello se oponga el art. 128.2 de
la Constitución, que contiene una reserva de Ley y no una atribución competencial
especifica, relativa además a una intervención administrativa distinta a la que
representa el dominio publico y compatible con esta a través de la formula de las
reservas demaniales y que no puede servir para recortar las competencias que atribuye al
estado el art. 132.2 de la Constitución.
Que una Ley del estado, como es técnica y constitucionalmente posible, declare al agua
como bien de dominio publico significa que se crea una titularidad publica que se atribuye
al estado, que faculta al dueño para usar, disponer y aprovechar el agua con ciertas
peculiaridades, y que afecta a un uso o servicio publico, por lo que se la somete a un
régimen jurídico publico especifico. Son estas notas las que según nuestra doctrina,
jurisprudencia y derecho positivo, hacen reconocible la institución del dominio publico y
son manifestaciones de su régimen especifico: el régimen de inventario y catalogaciones;
la imposición de limitaciones y servidumbres para garantizar los fines de utilidad
publica; la facultad de deslinde administrativo; la policía demanial, tanto en el marco
de las relaciones de supremacía general (uso común) como especial (usos privativos); la
facultad de reintegro posesorio; las reservas demaniales; la inembargabilidad,
imprescriptibilidad e inalienabilidad.
Todo ello conduce a señalar que, aparte el art. 1.1 de la Ley, que se limita a enunciar
el objeto de su regulación, en el marco de las competencias a que se refiere el art. 149
de la Constitución, el art. 2.1 contiene una declaración general de demanialidad de los
recursos hidráulicos, con fundamento en el art. 132.1 de la Constitución, declaración
que especifican los arts. 2, 4, 5, 9, 10 y 12 de la Ley. De esta configuración del agua
como bien de dominio publico estatal resultan, según lo dicho con anterioridad:
limitaciones (arts. 6 y 53.2), facultades de deslinde y apeo de cauces (art. 87),
posibilidades de reserva demanial (arts. 41.1 y 57.2), normas de regulación del uso y
aprovechamiento (Título IV), atribuciones de policía demanial (Títulos V y VII) y
facultades de aprovechamiento de los rendimientos de la explotación del recurso propias
de todo dueño. En definitiva, la Ley no hace sino especificar, respecto de una categoría
especial de bienes de dominio publico, las normas generales que configuran y dan contenido
a la institución en nuestro derecho, todas las cuales deben entenderse incluidas en el
art.
132.2 de la Constitución, sin que quepa devaluar el contenido del dominio publico.
Frente a las competencias especificas del estado en orden a la demanialización de las
aguas continentales renovables no puede derivarse para las comunidades autónomas del art.
149.1.22. De la constitución la facultad de declarar, como bienes de <su> dominio
publico, las aguas que discurran íntegramente por sus respectivos territorios. Esta
pretensión, que responde a una concepción patrimonialista del dominio publico no
demásíado aceptable, desconoce que una cosa es la titularidad dominical de las aguas y
otra muy distinta las facultades administrativas que sobre ellas puedan actuar los poderes
públicos competentes conforme al diseño constitucional de delimitación competencial en
la materia, así como que las competencias de las comunidades autónomas no resultan
directamente del art.
149.1.22. De la Constitución, sino de lo que establezcan los estatutos de autonomía que
aquel precepto se ciñe a delimitar.
Por lo demás, las determinaciones legales no implican ninguna suerte de arbitrariedad o
atentado a los principios de seguridad jurídica o solidaridad. Precisamente es este
ultimo el que se hace presente en el sistema de gestión integral publica que la Ley de
aguas articula, mientras que solo cabria apreciar la vulneración del principio de
seguridad jurídica si por tal se entiende la petrificación de unas determinadas
situaciones jurídicas, lo que es absolutamente insostenible.
B) partiendo de lo anteriormente expuesto, hay que dilucidar el alcance de las
competencias estatales relativas al dominio publico hidráulico, pues si bien de ello se
deduce una irrenunciable responsabilidad del estado en la gestión y titularidad del agua,
no es menos cierto que, por mandato constitucional, tiene la obligación de articularla
con las exigencias que derivan de la organización autonómica y, en concreto, con las
competencias que cada Comunidad Autónoma ha asumido en virtud de los arts.
148.1.10. Y 149.1.22. De la Constitución.
A este respecto considera el letrado del estado que tanto de los orígenes legislativos
como de la problemática general que el agua conlleva en un país donde su escasez impone
actuaciones supracomunitarias inspiradas en el principio de solidaridad, se deduce que
corresponde al estado la legislación, ordenación y concesión de todos los recursos
hidráulicos, mientras que a las comunidades autónomas tan solo puede corresponder cuanto
se refiera a los aprovechamientos de aguas que discurran íntegramente por su propio
territorio. Pero eso no lleva al criterio simplista de atribuir a la competencia de las
comunidades autónomas <todo> cuanto se refiere a las aguas que discurran
íntegramente por sus respectivos territorios, pues tal interpretación ni parece acorde
con las mas mínimas exigencias de racionalidad y gestión unitaria que las peculiares
características de este recurso exigen y que propician actuaciones coordinadas y
cooperativas, ni resulta del texto constitucional.
Hay que reconocer que en este punto las pautas constitucionales no son claras ni han sido
aclaradas por los estatutos de autonomía. La constitución delimita las competencias
separando funciones (de legislación, ordenación y concesión) en relación con un
recurso (del que no especifica según su situación) con base en un criterio insuficiente
(cual es el de discurrir por un territorio). Los estatutos de autonomía, prescindiendo de
las funciones, salvo excepción, separan las aguas según su situación física,
superficial o subterránea, se apartan del criterio territorial que la constitución
utiliza (aguas que discurran por mas de una Comunidad Autónoma) y se refieren a los
aprovechamientos que afectan a otro territorio (art. 13.12 del estatuto de Andalucía),
etc. Si a ello se una la anfibología conceptual de la constitución y el hecho de que no
parece haber tenido demasiado presente la perspectiva técnica, queda de manifiesto la
necesidad de ordenar y aclarar el conjunto. En este sentido deben hacerse ciertas
precisiones.
En primer lugar, es insuficiente el criterio territorial de la Constitución
tomado en su puro tenor literal en lo que hace a las aguas que <discurran> por mas
de una Comunidad Autónoma, pues con ello quedarían desconectados los afluentes de la
corriente principal. Solo la cuenca hidrográfica, como unidad territorial de gestión de
las aguas puede dar satisfacción racional a las exigencias de explotación y
aprovechamiento integral de las aguas. Esos son, además, los precedentes organizativos
que están en la base de nuestra administración hidráulica y, aunque la constitución no
hable de cuencas hidrográficas, utiliza ese criterio, porque cuando se refiere a las
aguas que discurran por una zona supracomunitaria delimita un territorio, que es el
territorio por donde discurren naturalmente las aguas como consecuencia de la
configuración orográfica nacional.
Por eso debe rechazarse el criterio que postula la representación del gobierno vasco al
entender que la interpretación mas respetuosa con la constitución y el estatuto de
autonomía es la que refiere la expresión <discurran íntegramente dentro del País
Vasco> a un <curso fluvial concreto> o <corriente de agua continua y mas o
menos caudalosa que va a desembocar en otra, en un lago o en el mar>. Aparte de que no
se aporta razonamiento alguno que avale tal criterio, su puesta en practica conduciría a
estructurar la administración hidráulica sobre un conjunto de cuencas principales y
subcuencas descoordinadas o susceptibles de gestión no homogénea y podría plantear
problemas con otros países en el caso de corrientes internacionales. A dicho criterio
llega el gobierno vasco por entender que el mantenido en la Ley supone un desapoderamiento
de las competencias que cree tener, lo que significa hacer supuesto de la cuestión. Por
estas razones y otras similares cabe reiterar que el único concepto sobre el que
racionalmente cabe estructurar la gestión unitaria del agua, con subordinación a los
criterios del interés general que postula el art. 128.1 de la Constitución, es el de
cuenca hidrográfica.
Este criterio es también aplicable a las aguas subterráneas, dada su interpelación,
científicamente indiscutible, con las superficiales.
Desde el punto de vista material, cuando la constitución en el art. 149.1.22. Utiliza el
termino <recursos> no se refiere al bien en concreto sino tan solo a alguno de sus
aspectos. Si así no fuera, las comunidades autónomas podrían legislar sobre todos los
aspectos relacionados con el agua, incluyendo la regulación de su propiedad, que
corresponde al estado en virtud del art. 149.1.8. De la Constitución, produciéndose una
colisión que se verificaría también respecto de lo dispuesto en los arts. 149.1.1. , 3.
Y 18. Y 132.2. De otro lado, hablar de concesión de recursos y de aprovechamientos
hidráulicos seria una redundancia, aparte de que cuando la constitución quiere referirse
a bienes en concreto utiliza la expresión <recursos naturales> y no la de
<recursos> (arts. 45.2 y 132.2). En el ámbito constitucional económico la voz
<recursos> se asímila a riqueza o elemento cuantificado de una actividad económica
que, en algunos casos, puede ser objeto de reserva (art. 128). En este sentido, y en
materia de aguas, la expresión <recursos> es asímilable a la de caudales o
cantidades de un elemento económico como es el agua y que es posible conceder por los
poderes públicos, aparte su destino o aprovechamiento final. Por eso sostiene el letrado
del estado que las expresiones constitucionales <concesión de recursos y
aprovechamientos hidráulicos> equivalen a otorgamiento de caudales y fijación de usos
o destinos de las aguas, pudiendo extenderse, por razón de conexión, a cuanto afecta a
las instalaciones privadas precisas para instrumentar y hacer efectivo lo concedido. Si a
ello se suma el escaso rigor con que parecen utilizarse los conceptos de ordenación y
concesión, resulta en definitiva que, en virtud del art. 149.1.22. De la Constitución, a
las comunidades autónomas de primer grado podrían corresponder las funciones de
legislar, ordenar y otorgar caudales y usos de las aguas que discurran por cuencas
hidrográficas comprendidas íntegramente en su territorio. El resto de las competencias
son propias del estado, el cual, respecto de las de segundo grado las extiende hasta el
limite que marca el art. 149.1.10. De la constitución en relación con las
correspondientes normas estatutarias.
Además, desde otra perspectiva, habría que reconocer, como hace la junta de Galicia, que
la constitución contiene títulos competenciales que analizados sistemáticamente, pueden
proporcionar una regulación homogénea de la materia, sometiéndola a unos principios
generales y comunes con fundamento en la igualdad básica de los ciudadanos en orden al
ejercicio de los derechos (art. 149.1.1. ), lo que significaría que las facultades de
legislación, ordenación y concesión de recursos de las comunidades autónomas serian
hipotéticamente admisibles tan solo en lo que no afectaran a los aspectos básicos. Por
ello se impone complementar el art. 149.1.22. De la constitución con la perspectiva que
proporcionan otros preceptos constitucionales, tales como los nums. 1, 8, 13, 18, 23, 24 y
25 del propio art.
149.1. Todo este conjunto de títulos competenciales sobre el mismo objeto, en sus
diferentes perspectivas, representa un apoyo bastante al conjunto de preceptos que
configuran el régimen jurídico homogéneo del dominio hídrico estatal, máxime si se
tiene en cuenta: que es perfectamente posible concebir competencias atribuidas a órganos
distintos sobre un mismo ámbito físico o material; que representan un conjunto de
mínimos indiscutibles para hacer posible la homogeneidad técnica y la coordinación
entre estado y comunidades autónomas que encajan perfectamente en la noción de bases;
que según la disposición adicional cuarta de la Ley de aguas, <las funciones
atribuidas por la Ley a los organismos de cuenca en aquellas que excedan del ámbito de
una Comunidad Autónoma, corresponderá a las administraciones hidráulicas de aquellas
comunidades que, en su propio territorio y en virtud de sus estatutos de autonomía
ejerzan competencias sobre el Dominio Público Hidráulico y se trate de cuencas
hidrográficas comprendidas íntegramente dentro de su ámbito territorial>; y que,
según la disposición adicional séptima, <las posibles limitaciones en el uso del
suelo y reservas de terreno prescritas en los arts. 6.11, 18.1.d), 41 y 48 de esta Ley, se
aplicaran sin menoscabo de las competencias que las comunidades autónomas puedan ejercer
en materia de ordenación del territorio>. Por eso carece de sentido imputar a la Ley
de aguas una vulneración generalizada de las competencias de las comunidades autónomas.
Así, respecto de sus diferentes preceptos impugnados alega el letrado del estado lo
siguiente:
el art. 1.1 contiene solo una declaración general que condensa los objetivos y contenido
de la Ley, sin prejuzgar o impedir regulaciones como las pretendidas por los actores.
El art. 1.2 contiene una declaración general de demanialización de las aguas ya
justificada.
El art. 1.3 contiene una declaración irreprochable, en la que la expresión <en todo
caso> queda matizada por la remisión a <los términos que se establecen en esta
Ley>.
El Título primero de la Ley enumera las pertenencias del Dominio Público Hidráulico y
especifica las servidumbres legales. No puede negarse al legislador estatal la facultad de
declarar las aguas como bienes de dominio publico, lo que incluye la de especificar sus
pertenencias y establecer limitaciones y servidumbres, como parte del contenido del
dominio publico y de su titular, el estado. Todas estas facultades se comprenden en el
art. 132.2 de la constitución y resulta indudable la competencia estatal para
establecerlas en virtud del art. 149.1.8. De la misma. Además las limitaciones y
servidumbres no solo tienen por finalidad la protección del dominio publico hidráulico,
sino también, como resulta del art. 11.2 de la Ley, la protección de personas y bienes,
objetivo perseguible por la vía del art. 149.1.29. De la Constitución. Por ultimo, hay
que tener en cuenta que las limitaciones del uso del suelo que de ello pueden derivarse se
entienden <sin menoscabo de las competencias que las comunidades autónomas pueden
ejercer en materia de ordenación del territorio> (disposición adicional séptima de
la Ley impugnada).
Del Título II de la Ley se impugnan los arts. 13.2. , 15.c) y d) y 19 a 37, en cuanto a
la definición y aplicación del concepto de cuenca hidrográfica; el art. 13.3, que
establece un principio de compatibilidad de la gestión publica del agua con la
ordenación del territorio y la protección del medio ambiente; el art.
15.a) y los arts. 17 y 18 en relación con la competencia del estado sobre planificación
hidrológica; el art. 15.b), que remite al estado la misión de adoptar medidas precisas
para el cumplimiento de los acuerdos y convenios internacionales en materia de aguas, y el
art. 16, en cuanto a la expresión <ejercerá> y a la figura del delegado del
gobierno que crea. En cuanto al concepto de cuenca hidrográfica nada hay que añadir a lo
ya alegado por lo que respecta a su definición, indivisibilidad y distribución de
competencias para otorgar concesiones y autorizaciones según el carácter intra o
extracomunitario de las cuencas, que es consecuencia de lo anterior, mientras que los
posibles condicionamientos que se imponen a las comunidades autónomas en orden a la
organización de sus administraciones hidráulicas tienen respaldo en el art. 149.1.18. De
la Constitución. El principio de compatibilidad que establece el art. 13.3. De la Ley de
aguas no expresa sino el reconocimiento de otras competencias que, lejos de desconocerse,
se respetan. Por lo que se refiere a la planificación hidrológica, corresponde al estado
sobre todas las aguas de su territorio en virtud del art. 149.1.13. De la Constitución,
pero ello no excluye otras intervenciones publicas ni atrae hacia el estado la totalidad
de los aspectos de la planificación, como se deduce de la propia Ley, sino solo las
bases, en relación con cuencas de carácter intracomunitario. La previsión del art.
15.b) es indiscutible en conexión con el art. 149.1.3. De la Constitución, pues la Ley
no habla de la <ejecución> de los acuerdos y convenios internacionales, sino de
<garantizar el cumplimiento> de los mismos. Las consecuencias que de la expresión
<ejerza> contenida en el art. 16 de la Ley se pretenden deducir de contrario están
fuera del espíritu de la misma, pues es claro que se alude con ello a las comunidades
autónomas que hayan asumido de modo efectivo competencias en materia de aguas. En cuanto
a la figura del delegado del gobierno que prevé ese mismo precepto, ni limita ni
condiciona las atribuciones de las comunidades autónomas, sino que sus funciones se
circunscriben al ámbito de la coordinación y colaboración administrativa y a la
utilización de los cauces normales previstos en el ordenamiento en defensa de la
legalidad. Fuera de lo anterior, la gestión integral unitaria del agua y la
administración publica de la misma se estructura y se hace efectiva medíante la
creación de un consejo nacional del agua y de unos organismos de cuenca y a través de
una serie de planes hidrológicos.
Respecto a este ultimo aspecto de la planificación hidrológica, que regula en detalle el
Título iii de la Ley de aguas, recalca el letrado del estado que dicha planificación es
una exigencia derivada de las circunstancias generales que caracterizan al agua como
recurso, especialmente en nuestro país, donde la satisfacción de la demanda de muchas
cuencas geográficas requiere tener en cuenta el aprovechamiento de aguas de otras. Por
eso la explotación de los sistemas hidrográficos debe efectuarse de forma que contemple
los usos del agua en el orden de prioridad que interesa al país, no al que pueda resultar
mas conveniente para una sola Comunidad Autónoma, cuyas explotaciones y aprovechamientos
drenan en algunos casos cauces de otras cuencas o de otras comunidades. La nueva Ley de
aguas atiende a estas necesidades configurando la cuenca hidrográfica como marco
geográfico natural para la gestión del recurso, estableciendo un principio de unidad del
agua para la captación, conservación e incremento de los recursos y para la
coordinación de sus usos, respetando la autonomía de gestión dentro de las exigencias
del interés general y estableciendo la participación de los usuarios en el gobierno de
los organismos de la administración especializada. Todas estas ideas, acordes con las que
inspiran la legislación comparada en la materia, encuentran adecuada cobertura en los
arts. 131 y 149.1.13 de la Constitución, que atribuyen al gobierno tanto la fijación de
las bases como la coordinación de la planificación general de la actividad económica,
uno de cuyos acondicionamientos esenciales es el agua, dada su condición de recurso
natural escaso. En este sentido, frente a lo que alegan los recurrentes, no puede decirse
que la Ley 29/1985 no se ajuste al esquema planificador que establece el art. 131.2 de la
Constitución, pues presupone y hace efectiva la participación de las comunidades
autónomas en la elaboración de los planes hidrológicos de cuenca supracomunitaria y en
la administración hidrológica del estado y el consejo nacional del agua (arts. 17, 18,
21, 23 y 25), sin perjuicio de que en la elaboración del plan hidrológico nacional
puedan participar aquellas suministrando de motu propio o a instancia de los organismos
estatales las previsiones que consideren oportunas, aparte de que las exigencias del art.
131.2 no son extensibles a la Ley 29/1985, puesto que no es una Ley especifica de
planificación. Por otra parte, las comunidades autónomas tienen competencia para
elaborar los planes hidrológicos de las cuencas intracomunitarias (art. 39.1) y, si bien
al gobierno corresponde la aprobación de los mismos, dicha aprobación tiene un carácter
reglado, como se deduce del art. 38.6 de la Ley, y constituye por eso un típico mecanismo
de coordinación que compete al estado, en virtud de lo dispuesto en el art.
149.1.13. De la Constitución. En este mismo precepto encuentran su justificación los
arts. 28.2, 40 y 43.1 de la Ley, por su carácter básico, y los arts. 38.5 y 6, 39 y 43.2
y 3, que son preceptos de coordinación general de la planificación hidrológica. Las
previsiones relativas a la determinación reglamentaria del ámbito territorial de cada
plan hidrológico y del procedimiento para su elaboración y revisión se justifican
sobradamente desde la naturaleza técnica de estos aspectos, que imponen su tratamiento en
normas de rango no legal. La disposición adicional séptima facilita la interpretación
del art. 41.1 y 3 de la Ley, que se entiende sin perjuicio de las competencias de las
comunidades autónomas sobre ordenación del territorio, al igual que el art. 41.2 respeta
las decisiones que estas puedan adoptar en ejercicio de sus competencias sobre medio
ambiente, decisiones que habrán de ser incluidas en los planes hidrológicos. Por ultimo,
la declaración de utilidad publica de los trabajos, proyectos, estudios y obras previstas
en dichos planes es una consecuencia necesaria de su aprobación, lo que explica su
atribución a los mismos órganos a los que corresponde la aprobación.
Por lo que se refiere al Título IV de la Ley de aguas (arts. 45 a 83), señala el letrado
del estado que la competencia de este no solo alcanza a las aguas comprendidas en cuencas
hidrográficas que no discurran íntegramente por el territorio de una Comunidad
Autónoma, sino que, en lo que afecte a las aguas incluidas en cuencas intracomunitarias,
corresponde al estado la exclusividad y totalidad de la legislación civil, la fijación
de las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad hidráulica,
el establecimiento de las bases del régimen jurídico de las administraciones publicas,
de las concesiones administrativas, del medio ambiente y del régimen minero y
energético, así como las obras publicas de interés general y la regulación de las
condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en sus posiciones
jurídicas fundamentales. Todo ello se articula en la Ley impugnada a través de lo
establecido en la disposición adicional cuarta, según la cual las funciones que se
atribuyen a los organismos, cuando se trate de las cuencas intracomunitarias,
corresponderán a las administraciones hidráulicas autonómicas, de acuerdo con lo
dispuesto en los estatutos de autonomía.
Desde esta perspectiva puede indicarse que el establecimiento legal de la servidumbre a
que se refiere el art. 45 de la Ley, al tiempo que asegura la igualdad de esta regulación
en todo el territorio nacional, corresponde al estado en cuanto titular del demanio
hidráulico y en virtud de lo dispuesto en el art. 149.1.8. De la Constitución. Las
competencias de las comunidades autónomas se concretan en la imposición forzosa de las
servidumbres legales del agua (art. 46), pero no pueden referirse a su configuración,
definición o creación, por ser materia de la legislación civil.
La regulación de los usos de las aguas publicas (arts. 48 a 72) se corresponde con la
competencia estatal de fijación de las bases de los contratos y concesiones
administrativas (art. 149.1.18. De la Constitución), que no impiden la actuación
complementaria de las comunidades autónomas en funciones de desarrollo y ejecución. Mas
en concreto, el art. 48.3 de la Ley de aguas se remite a la legislación general del medio
ambiente y a la legislación especifica en materia pesquera, sin innovar el ordenamiento
ni alterar las competencias autonómicas. La reversión al estado de las obras construidas
dentro del Dominio Público Hidráulico al extinguirse la concesión (art. 51.4 de la Ley)
es una consecuencia del dominio publico estatal. La existencia de registros públicos de
aguas en los organismos de cuenca (art. 72) y su regulación en la Ley de aguas responde a
las competencias básicas del estado sobre el régimen de las administraciones publicas
(art. 149.1.18. De la Constitución), así como que la inscripción sea medio de prueba de
la existencia y situación de la concesión es una cuestión meramente procesal sobre la
que puede pronunciarse el estado (art. 149.1.6.
De la Constitución). Finalmente, la regulación de las comunidades de usuarios de las
aguas publicas (arts. 73 a 83 de la Ley) es perfectamente reconducible al art. 149.1.18.
De la constitución desde el momento en que con ello se establece el régimen jurídico
básico de una suerte de administración especializada de base corporativa.
En cuanto al Título v, relativo a la protección del Dominio Público Hidráulico y de la
calidad de las aguas continentales, entran en juego una pluralidad de títulos
competenciales, lo que impone un examen pormenorizado de sus preceptos. Las prescripciones
de los arts. 86, 87, 88 y 91 se justifican desde las atribuciones del estado con base en
el art. 149.1.22. De la Constitución: la condición de dueño que ostenta el estado sobre
todas las aguas continentales justifica las facultades de apeo y deslinde que se le
atribuyen (art. 87), mientras que las facultades de policía demanial se encomiendan al
estado o a las comunidades autónomas según las aguas discurran o no por cuencas
intracomunitarias (arts. 86, 88.2 y 91), sin perjuicio de las competencias autonómicas en
materia de ordenación del territorio (art. 88.1, en conexión con la disposición
adicional séptima, y al art. 88.3 de la Ley de aguas).
Los arts. 89 y 90 son preceptos básicos en materia de concesiones, sin que sea el medio
ambiente el Título competencial desde el que deba dilucidarse su Constitucionalidad, de
la misma manera que no es esta sino aquella la competencia estatal que justifica la
regulación de los vertidos y de la reutilización de aguas depuradas contenida en la Ley
recurrida (arts. 92 a 101). El art. 102 previene una medida de fomento que no supone
atraer indiscriminadamente competencias a la órbita estatal, sin olvidar la
participación de las comunidades autónomas que se establezca reglamentariamente. Tampoco
es inconstitucional el art. 103, que se limita a definir las zonas húmedas para afirmar
el principio de coordinación entre las administraciones competentes y no reserva al
estado sino una facultad de promover la acción de dichas administraciones.
La impugnación del canon de ocupación o utilización que se regula en el art.
104 de la Ley no puede prosperar, pues, siendo todas las aguas de titularidad estatal, es
el estado el sujeto activo de la imposición, conforme al art.
26 de la Ley general tributaria. Además, el régimen económico-financiero de las
concesiones forma parte también de las bases de su regulación. Estas consideraciones son
extensibles al canon de vertido regulado en el art.
105 de la Ley de aguas, mientras que los aspectos procedimentales que regula el art. 107
son pura consecuencia de lo anterior.
La regulación de las infracciones y sanciones contenida en los arts. 108 y siguientes de
la Ley impugnada no hace sino garantizar la igualdad de todos los españoles ante las
previsiones de la Ley, encontrando su fundamento constitucional en el art. 149.1.1. De la
Constitución.
C) la representación de los órganos ejecutivos de las comunidades autónomas de Galicia,
Baleares y Cantabria y, sobre todo, los senadores recurrentes afirman el carácter
expropiatorio de las disposiciones transitorias primera, segúnda y tercera de la Ley de
aguas.
En lo que se refiere a la primera y excluyendo el pretendido carácter retroactivo de la
misma, pues rige desde su entrada en vigor, no existe la supuesta privación de derechos
que se denuncia, pues se dice expresamente que los titulares legítimos <seguirán
disfrutando de sus derechos de acuerdo con el contenido de sus títulos
administrativos>. Lo único que resulta afectado son algunas condiciones de ejercicio
de tales derechos en aras de la necesaria coordinación entre las mismas y de las
necesidades que impone el interés general explicitado en la Ley. Los titulares a que la
norma alude están en una relación de subordinación especial respecto del órgano
concedente de los títulos que ostentan y, por esta causa, resultan afectados por cuantos
actos puede acordar este en base
al indiscutible Ius Variandi que le corresponde. Frente a pronunciamientos
constitucionales como el contenido en el art. 128, que subordina toda la riqueza nacional
al interés general, no es posible pretender mantener situaciones jurídicas inalterables
y a perpetuidad contra lo dispuesto en la Ley y al margen de la evolución o alteración
de las circunstancias de todo orden que puedan afectarlas. El mantenimiento a perpetuidad
de derechos de aprovechamiento sobre aguas publicas adquiridas por prescripción trae a la
imaginación situaciones de vinculación perpetua propias de etapas históricas muy
lejanas y no conformes con las consecuencias resultantes de los propios orígenes de esos
derechos supuestamente perpetuos. Si en épocas pasadas se adquirieron por prescripción o
por otro Título es porque una Ley así lo permitía. Si esa Ley cambia, lógico también
es que lo haga el correlativo derecho que de ella nacio. Frente a la nueva, no existe
derecho adquirido alguno que pueda oponerse a su efectividad por los sujetos a que afecta
ni, por consiguiente, expropiación indemnizable. Así lo demuestra la evolución de la
consideración de los Iura Quaesita en la teoría jurídica contemporánea y lo confirma
la STC 27/1981, de 20 de julio.
En cuanto a las disposiciones transitorias segúnda y tercera los recurrentes entienden
que vulneran tanto el art. 33.3 de la Constitución, como los arts. 9.3 y 103.1 de la
misma. Pero su argumentación incurre en un conjunto de imprecisiones. De entrada
constituye un error enjuiciar la Constitucionalidad de aquellos preceptos desde la
titularidad de los <propietarios de aguas privadas>, porque esa propiedad no existe
en el sentido en que se afirma por los recurrentes. La propiedad privada de las aguas
únicamente puede predicarse sobre aquellas que hayan sido objeto de captación o
apropiación en un momento dado, pero no sobre las que sean susceptibles de futura y
concreta apropiación. Sobre estas, no hay sino, como acertadamente señala la Ley de
aguas, la titulación de <algún derecho sobre aguas privadas>. La Ley no solo
respeta este derecho sino que lo permite durante un plazo de cincuenta años, durante los
cuales la renovación del agua, es decir, la aparición de aguas todavía no captadas, se
producirá en infinidad de ocasíones. Pero, además, permite que los titulares actuales
de derechos sobre aguas continúen disfrutándolos <en la misma forma que hasta
ahora> si no optan por transformarlos en derechos de aprovechamiento temporal, si bien
en aquel caso no podrán gozar de la protección administrativa que se deriva de la
inscripción en el registro de aguas. Contra lo que afirman los recurrentes esta ultima
previsión no es arbitraria ni coloca a los <titulares históricos> en una
situación injustificada de inferioridad, pues la diferencia de trato deriva de que estos
no son titulares registrales o, si se quiere, porque no son titulares concesionales. Su
situación jurídica no es la misma y en estas circunstancias la administración no tiene
por que dispensarles un trato igual. También se aduce el carácter expropiatorio de tales
disposiciones porque, en todo caso, el incremento de los caudales totales utilizados o la
modificación de las condiciones o régimen de aprovechamiento requerirán la oportuna
concesión que ampare la totalidad de la explotación. Pero de lo que se les priva con
ello no es de sus derechos actuales, que pueden mantener <en la misma forma que hasta
ahora>, sino mas bien de las expectativas de obtener mayores aprovechamientos futuros a
través de las oportunas obras de profundización o ampliación de las captaciones. Las
condiciones actuales de sus aprovechamientos o el volumen de agua que hasta ahora vienen
utilizando no resultan alterados, y en esa misma medida la supuesta expropiación se
demuestra inexistente. En cualquier caso, el supuesto peligro que corren los actuales
titulares de algún derecho de aprovechamiento sobre aguas de ver disminuido en el futuro
el caudal que hoy disfrutan como consecuencia del otorgamiento de la prevista nueva
concesión que ampare la totalidad de la explotación, en ningún supuesto puede conducir
a las consecuencias pretendidas, ya que, ni en la letra ni en el espíritu representa una
vulneración del art.
33.3 de la constitución ni es licito fundar la inconstitucionalidad de una Ley en un
eventual uso torticero de la misma.
D) los senadores recurrentes cuestionan también la disposición adicional tercera de la
Ley de aguas por considerar aplicables en canarias ciertos preceptos de la misma, siendo
así que la propia Ley, según su art. 2, se refiere a las aguas continentales y estas por
definición no existen en las islas. Pero esto es un nuevo problema de interpretación, no
de inconstitucionalidad de la Ley, que se resuelve teniendo en cuenta que la Ley de aguas
no utiliza el concepto de aguas <continentales> como sinónimo de
<peninsulares>, sino pura y simplemente por oposición a las <marítimas>, y
no puede existir duda alguna de que ha intentado regular todas las aguas que discurran por
el territorio nacional, peninsular o insular. Igualmente debe rechazarse la alegación de
que la Ley impugnada infringe la Ley orgánica 11/1982, de 10 de agosto, de transferencia
a la Comunidad Autónoma de canarias, pues nuevamente se confunde el problema competencial
ya examinado con un problema de rango normativo.
Por todo lo cual, el letrado del estado solicita la desestimación de los recursos de
inconstitucionalidad promovidos contra la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de aguas.
8. Por escrito recibido en este tribunal el día 13 de septiembre de 1986, el letrado Don
Miguel Ignacio Legarda Uriarte, en nombre del gobierno vasco, plantea conflicto positivo
de competencia frente al gobierno del estado, por entender que el real decreto 849/1986,
de 11 de abril, por el que se aprueba el reglamento del dominio publico hidráulico, en
desarrollo de los Títulos preliminar, I, IV, V, VI y VII de la Ley de aguas, no respeta
el orden de competencias establecido en la constitución y en el estatuto de autonomía
del País Vasco.
El representante del gobierno vasco reproduce las alegaciones formuladas en el recurso de
inconstitucionalidad 987/1985. Por las mismas razones determinantes de la impugnación del
art. 1.2 y 3 de la Ley de aguas, se impugna el art. 1.2 y 3 del reglamento, que reproduce
lo dispuesto en la Ley.
También se impugna el art. 1.4 del reglamento, porque invade una competencia exclusiva
del País Vasco, establecido en el art. 10.11 del estatuto. Del Título i del reglamento
se consideran inconstitucionales los arts. 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 12, 13 y 15.2, en
cuanto definen el dominio hidráulico del estado, desconociendo que en las aguas que
discurren íntegramente dentro del País Vasco dicha regulación corresponde a la
Comunidad Autónoma. Del Título II se impugnan los arts. 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23,
24, 25, 26, 27, 28, la expresión del art. 29 <asímismo, en idénticas condiciones
podrán construirse puentes sobre el acueducto para atravesarlo>, 30, 32, 33, 35, 36,
37, 38, 39, 40, 41, 43, 45, 46, 47, 48, 49, 50.1.2 y 4, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58,
61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70.1, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82,
83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91 y 92. Todos estos artículos son inconstitucionales
porque regulan la utilización del Dominio Público Hidráulico también respecto de las
aguas que discurran íntegramente dentro del País Vasco, infringiendo la competencia
autonómica sobre aguas continentales que se refuerza con la competencia exclusiva en
materia de servidumbres publicas relativas al ejercicio de las competencias de la
comunidad, según el art. 10.7 de su estatuto.
Del capitulo tercero de este mismo Título ii, relativo a las concesiones de aguas
publicas, se consideran inconstitucionales en cuanto que afectan a las aguas que discurren
íntegramente por el País Vasco los arts. 93.1, 94, 95, 115, 156.1 c).2 y 3, 161.2,
165.1, 178, 179.1 y 2, 180, 181, 183.1 y 2, 184.1, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10, 185, 186, 187 y
188.2, porque no establecen reglas básicas sobre las concesiones, y los arts. 94, 95, 96,
97.2, 98, 99.2.3 y 4, 100, 101, 102, 103, 136.1, 137.1, 138.2, 139, 140, 144.1, excepto el
primer inciso, 144,2, 153, 154.1, 155.1, 162.4, 166.1, 167.1, 168 y 170.2, porque estas
regulaciones están incluidas en la materia de aguas, siendo remota su incidencia en la
materia de concesiones.
Por las mismas razones es inconstitucional el art. 97.1, excepto en lo referente a la
motivación de la resolución, a su otorgamiento en función del interés publico y a su
revisión en los supuestos del art. 63 a) y b) de la Ley de aguas, por ser estos aspectos
básicos en materia de concesiones. El art. 93.3 es inconstitucional, porque parte del
concepto de cuenca como delimitador de competencia. Los arts. 132, 133, 134 y 135 son
inconstitucionales, porque las obras hidráulicas han de seguir el régimen de las aguas
en todos los aspectos. Los arts. 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114,
115, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129, 130, 131,
136.2, 137.2, 141, 142, 144.3, 4 y 5, 146, 147.1, 148.1.3, 4, 5 y 6, 149, 150, 151, 152,
154.2, 155.2 y 3, 157, 158, 159, 160, 162.4, 163, 164, 165.2, 3 y 4, 166.2, 3 y 4. 167.2,
3, 4, 5, 6, 7 y 8, 169, 170.1, 171.3, 4, 5, 6 y 7, 172.2, 173.3 y 5, 174.2 y 3, 179.2, 3 y
4, 181, 182, 183.1, párrafo segúndo, 184.2, 3 y 10, 186.1 y 188 son inconstitucionales,
pues contienen una reglamentación no básica de aspectos procedimentales, que corresponde
al ejecutivo autonómico. Los arts.
171.1, 2, 7, 8 y 9, 172.1, 173.1, 2, 5, 6 y 7, 174.1, 175, 176 y 177 son
inconstitucionales, porque disciplinan la utilización del Dominio Público Hidráulico en
aquellas aguas que discurran íntegramente dentro del País Vasco. El art. 162.3 infringe
el art. 10.7 del estatuto de autonomía del País Vasco, que atribuye a la Comunidad
Autónoma competencia exclusiva en lo relativo a servidumbres publicas en materias de su
competencia. Los arts. 172.3, 173.3 y 175.3 son inconstitucionales, ya que no distinguen
cuando las aguas son o no de competencia autonómica, siendo así que la manera en que los
ciudadanos participen en la administración de las aguas del País Vasco es una
competencia de autoorganizacion exclusiva de la Comunidad Autónoma. El art. 168.3
infringe las reglas de distribución de competencias en materia sancionadora. Los arts.
138.1, 147.2 y 3, 148.2 y 4, 189.1 y 3, 190, 191.1, 192, 193, 194, 195 y 197 son
inconstitucionales en cuanto a la expresión <organismos de cuenca> que en ellos se
contienen.
Además, la fijación reglamentaria de la organización y normas de funcionamiento del
registro de aguas es una competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco, a tenor
del art. 11.1 b) de su estatuto y por el carácter no básico de aquella reglamentación.
Toda la regulación del capitulo cuarto del Título II, referida a las comunidades de
usuarios, es inconstitucional en cuanto referida a las aguas de competencia autonómica
por tratarse de una competencia de autoorganizacion. Del Título III del reglamento son
inconstitucionales, en primer lugar, los arts. 233, 235.2, 240, 241, 242, 244, 272, 273,
275.1 y 2, 276.2, 277, 278, 279, 280, 281, 282 y 283, porque su regulación material se
refiere a las aguas y no al medio ambiente, lo que determina la competencia autonómica
para establecerla. Los arts.
237 y 238 son inconstitucionales por no tener carácter básico. Los arts.
246.1, 2, excepto el párrafo segúndo, y 3, 247, 248, 249, 250.1, excepto el párrafo
segúndo, y 2, 251 d), e), f), g), h) e i), 252, 253, 258, 259.2, 261 y 262.2, desarrollan
la habilitación reglamentaria contenida en el art. 93 de la Ley de aguas que ya se
considero inconstitucional al entenderse referido al ejecutivo central, de donde se deduce
su inconstitucionalidad. Los arts. 245.2, párrafo segúndo, 255 y 268 regulan una
competencia de autoorganizacion de la Comunidad Autónoma en aquellas aguas que discurran
íntegramente dentro de su territorio. Los arts. 259.1, párrafo segúndo, 260 y 261 no
son básicos en materia de medio ambiente. Los arts.
262.1, 263, 264.2 y 3, 265, 266, 267, 268, 269, 270 y 271 tampoco son básicos en dicha
materia. En cuanto al régimen económico-financiero de la utilización del Dominio
Público Hidráulico que regula el Título IV del reglamento, hay que tener en cuenta la
competencia del País Vasco sobre las aguas que discurran íntegramente por su territorio.
Por ello son inconstitucionales los arts. 284, 285, 286, 287, 288, 289, 290, 291, 292,
293, 294, 295.1, 2 y 3, 302, 303, 309, 310, 311, 312, 313.1, en relación con el Título v
relativo a las infracciones y sanciones, invaden las competencias del País Vasco los
arts. 314, 315, 316, 317, 318, 319, 320, 321, 322, 323, 325, 326, 327, 328, 329, 330, 331,
332, 333, 334, 335, 337, 338, 339 y 340. En cuanto al art. 324, es inconstitucional la
referencia a la autorización concreta de la multa coercitiva, la forma en que puede
imponerse y su cuantía.
Por todo ello, solicita la representación del gobierno vasco que se declaren nulos o
inaplicables en dicha Comunidad Autónoma los preceptos impugnados.
9. Admitido a tramite el conflicto de competencia por providencia de 24 de septiembre de
1986, se dio traslado de la demanda y documentos anexos al gobierno que, por medio del
letrado del estado, contesto a aquella el día 31 de octubre de 1986, sobre la base de las
siguientes alegaciones:
en el presente conflicto se reproducen las alegaciones vertidas en el precedente recurso
de inconstitucionalidad contra la Ley de aguas de 2 de agosto de 1985. Ante ello, podría
ser digna de atención la posibilidad de aplicar lo dispuesto en el art. 67 de la Ley
orgánica del tribunal constitucional. Por otra parte, la impugnación concreta de
preceptos del reglamento del Dominio Público Hidráulico es tan escasa en su
argumentación, que en realidad el objeto del conflicto acaba por volatilizarse, lo que
impide exigir razonablemente un examen articulo por articulo de las alegaciones que el
actor ha hecho. En la practica, tratándose de un conflicto promovido sobre las normas
reglamentarias de desarrollo de una Ley recurrida de inconstitucionalidad, es fatal que el
escrito de formalización acabe por convertirse en replica y este de alegaciones en
duplica del recurso de inconstitucionalidad. Ello legitima que se aprovecha la ocasíón
para precisar y completar las alegaciones de la abogacía del estado en los recursos
contra la Ley de aguas.
Así, se reitera en primer lugar que el art.
132.2 de la constitución reserva al legislador estatal la determinación de los bienes o
categorías de bienes que hayan de integrarse en el dominio publico del estado, sin que
pueda aceptarse la tesis de que dicho precepto no prejuzga la competencia legislativa en
la materia, ya que ello llevaría a la paradójica conclusión de que pudiera corresponder
al legislador autonómico declarar determinados bienes o categorías del dominio publico
del estado. Al contrario, esta competencia es siempre del legislador estatal, no solo en
virtud del art. 132.2, sino también, en conexión con el, de los arts. 149.1.8. , ya que
la determinación de los bienes extra commercium atañe a la legislación civil en sentido
material, y 149.1.18. De la Constitución. Por otra parte, es posible la incidencia de
competencias autonómicas sobre el dominio publico estatal, como resulta de la STC
77/1984, de 3 de julio, por lo que es perfectamente conciliable una declaración de
demania estatal de las aguas continentales con las competencias autonómicas incidentes
sobre pertenencias demaniales, aunque también es cierto que la declaración de
demanialidad a favor del estado proporciona a este un claro Título de intervención,
incluso en aguas intracomunitarias.
En segúndo lugar, la palabra <recursos> que utiliza el art. 149.1.22. De la
constitución no es no significativa o semánticamente nula. Esta expresión se introduce
en virtud de una enmienda del senador señor Martín-Retortillo, que la fundamenta en la
necesidad de que los recursos hidráulicos, sin excepción ninguna, fueran competencia
exclusiva del estado, lo que no impediría que las comunidades autónomas pudieran llevar
a cabo la ejecución de las obras hidráulicas de todo tipo y de los correspondientes
sistemas de utilización. La palabra <recursos> resalta el carácter limitado del
bien, la exigencia de racionalidad en su uso y su interpelación. A esta luz resultan
fundadas las siguientes tesis sobre el significado del art.
149.1.22. De la Constitución: la expresión <discurran por mas de una Comunidad
Autónoma> no es unívoca y debe entenderse que atribuye un amplio margen de
interpretación al legislador estatal, al que legitima, sin imponérselo, para utilizar el
criterio de la cuenca hidrográfica como criterio de delimitación, siendo claro por
demás que en la noción de <aguas> se comprenden también las subterráneas
fluyentes, con excepción tan solo de las no fluyentes o fósiles; en la expresión
<legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos
hidráulicos>, el adjetivo <hidráulicos> es atributo de los <recursos> y
de los <aprovechamientos>, que a su vez se refieren tanto a la legislación como a
la ordenación y a las concesiones, por lo que al estado corresponde la legislación sobre
recursos y aprovechamientos hidráulicos, la ordenación de los recursos y
aprovechamientos hidráulicos y la concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos
cualquiera que sea el significado de esta ultima expresión en aguas de su competencia.
Por el contrario, el art. 10.11 del estatuto del País Vasco, que obedece claramente al
tenor del art. 149.1.22. De la constitución pero también al del art. 148.1.10. , se
refiere solo a los <proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos
hidráulicos...; Aguas minerales, termales y subterráneas>. El precepto estatutario,
al contrario que otros (arts. 13.12 del estatuto de Andalucía, 35.1.11 del de Aragón,
7.1.7 del de Extremadura y 29.6 del de Castilla y León) no se refiere a los
<recursos> hidráulicos, por lo que no puede sostenerse que este precepto sea una
replica simétrica del art. 149.1.22. De la constitución ni que la Comunidad Autónoma
haya asumido todas las competencias posibles en materia de aguas. El único novum del
estatuto vasco es la referencia a las aguas subterráneas tras las minerales y termales,
que reposa en la inexacta idea, hoy contraria a la vigente Ley de aguas, de que
constituyen un tipo de aguas análogas a las minerales. Acaso respecto de este tipo de
aguas sea mas hacedero sostener que la Comunidad Autónoma ha asumido mayor grado de
competencia, aunque siempre, claro esta, respetando las competencias que resultan
atribuidas al estado por el texto constitucional.
Por lo que se refiere a las obras hidráulicas, el art. 148.1.10. De la constitución no
utiliza el criterio espacial, sino el del interés, para delimitar las competencias
autonómicas. El art. 10.11 del estatuto vasco utiliza el criterio espacial, pero el del
interés esta implícito en esta como en todas las competencias autonómicas. Así, la
Comunidad Autónoma puede realizar obras hidráulicas, aunque no sean de aprovechamiento
únicas a las que se refiere el citado art. 10.11 en virtud de lo dispuesto en el art.
10.33 de su estatuto, pero el estado puede también realizar obras publicas de interés
general aun en aguas intracomunitarias, en virtud del art. 149.1.24.
de la Constitución. Y en cuanto a la concurrencia de los Títulos competenciales sobre
aguas y ordenación del territorio, señala el letrado del estado que el art. 38.4 de la
Ley de aguas prevé la coordinación entre la planificación hidrológica y la territorial
y que, aunque los planes hidrológicos de cuencas íntegramente comunitarias deben ser
aprobados por la administración estatal, la aprobación es una técnica de coordinación,
como señala la STC 144/1985.
Dicho lo cual, el letrado del estado responde <en la medida de lo posible> a las
objeciones de la parte actora a los preceptos del reglamento del dominio publico
hidráulico. Así, la impugnación del art.
1.2 no tiene en cuenta que la Ley de aguas, en sus disposiciones adicionales cuarta y
séptima salva expresamente las competencias autonómicas. En cuanto al art. 1.3, la
Comunidad Autónoma del País Vasco carece de competencia estatutaria sobre la
planificación hidrológica, pues no ha asumido competencia alguna sobre la
<ordenación> de los recursos hidráulicos. El art. 1.4 establece un informe estatal
preceptivo sobre la calificación de aguas minerales y termales, para evitar que se
sustraigan indebidamente al régimen jurídico de la Ley de aguas. Los preceptos del
Título i del reglamento que se impugnan definen las pertenencias del Dominio Público
Hidráulico estatal, sobre lo que la Comunidad Autónoma carece de toda competencia. La
misma argumentación es aplicable a los preceptos del Título II, debiendo añadirse que
las servidumbres legales de aguas son materia típicamente civil y competencia del estado
ex art. 149.1.8. De la Constitución, sin que pueda aducirse de contrario el art. 10.7 del
estatuto vasco, pues las servidumbres publicas a que se refiere son aquellas que sirven de
protección al dominio publico autonómico, lo que no es el caso.
Los artículos del capitulo segúndo del Título II regulan los usos comunes, especiales y
privativos y la regulación uniforme de esta materia, incluso con referencia a aguas
intracomunitarias estriba en tratarse de usos del dominio publico estatal. No hay duda de
que las llamadas que estos artículos contienen al organismo de cuenca quedan comprendidas
en lo dispuesto en la disposición adicional cuarta de la Ley de aguas. Por lo demás, los
usos comunes y especiales no quedan comprendidos en la expresión <aprovechamientos
hidráulicos> del art. 10.11 del estatuto vasco, que debe entenderse referido a los
usos privativos, aunque la regulación de estos es también aplicable a las aguas
intracomunitarias, en cuanto definen un mínimo uniforme de regulación de los usos
privativos del dominio publico estatal. Las normas del capitulo tercero del Título ii,
relativo a autorizaciones y concesiones, se aplican también a las concesiones de aguas
intracomunitarias como normas básicas en materia de concesiones (art. 149.1.18. De la
Constitución). Las normas procedimentales de este capitulo se justifican en la cláusula
del tratamiento común a los administrados y el procedimiento común (art. 149.1.18. De la
Constitución) y las relativas al alumbramiento y utilización de aguas subterráneas, por
el carácter de dominio publico estatal de estas aguas, aun las no fluyentes que
pertenezcan a cuencas intracomunitarias. El régimen del registro de aguas se justifica
porque no se crea con ello una competencia a se stante , sino que se crea un medio
auxiliar para el ejercicio de las que se tengan (STC 157/1985). El capitulo cuarto del
Título III, referido a las comunidades de usuarios, se justifica con base en el art.
149.1.18. De la Constitución, al ser la regulación básica de unas entidades de
naturaleza administrativa. El Título III del reglamento contiene normas generales sobre
apeo, deslinde y protección del dominio publico hidráulico, de competencia estatal dada
la estatalidad del dominio. Esta misma justifica la regulación de los vertidos con
finalidades de protección. La creación y regulación de los cánones de ocupación,
vertido y regulación y las tarifas de utilización del agua corresponden al estado como
titular del dominio publico hidráulico. Las infracciones demaniales y las sanciones de
autoprotección que regula el Título v corresponden también al titular del dominio
publico hidráulico.
Por ultimo, indica el letrado del estado que el eventual reconocimiento a la comunidad
actora de la titularidad de alguna de las competencias que controvierte, jamas podría
aparejar la nulidad de ningún precepto, sino solo la declaración de que, en el País
Vasco, su aplicación será supletoria. En virtud de todo ello, solicita que se declare
que la titularidad de las competencias controvertidas corresponde al estado, así como que
se de al presente procedimiento el tramite del recurso de inconstitucionalidad y se
decrete su acumulación con los recursos 824/85, 944/85, 977/85, 987/85 y 988/85.
10. Por providencia de 27 de mayo de 1987, la sección segúnda de este tribunal acordó
que el citado conflicto se tramite por las reglas del recurso de inconstitucionalidad, a
tenor de lo dispuesto en el art.
67 de la Ley orgánica del tribunal constitucional, así como estar a lo que se resuelva
en el conflicto 512/87 sobre la solicitud de acumulación formulada por el letrado del
estado.
11. Por escrito presentado en este tribunal el 18 de abril de 1987, los letrados Don José
Ignacio López Carcamo y Don Miguel Ignacio Legarda Uriarte, en nombre del gobierno vasco,
promueven conflicto positivo de competencia frente al gobierno del estado en relación con
la orden de 23 de diciembre de 1986, por la que se dictan normas complementarias sobre las
autorizaciones de vertidos de aguas residuales.
Esta orden es mero desarrollo o complemento de la Ley de aguas y del reglamento del
Dominio Público Hidráulico impugnado, por lo que, subsistiendo los vicios sustantivos y
competenciales que en su día determinaron la impugnación de aquella y este, se dan por
reproducidas las fundamentaciones expuestas en el recurso de inconstitucionalidad NUM.
987/85 y en el conflicto positivo de competencia NUM. 995/86.
Se solicita la declaración de nulidad de la orden objeto del conflicto, que se reconozca
la titularidad de la Comunidad Autónoma del País Vasco sobre la competencia en ella
ejercitada y que se acumule este conflicto a los citados recursos de inconstitucionalidad
así como a los acumulados a este y conflicto de competencia.
12. Admito a tramite el conflicto positivo de competencia NUM.
512/87 por providencia de 6 de mayo de 1987, el letrado del estado manifiesta que se
tengan por reproducidas las alegaciones que en su momento formulo en relación con la Ley
29/1985 y real decreto 849/1986, solicitando que dicho conflicto se tramite por las reglas
del recurso de inconstitucionalidad, se acumule a los recursos 824, 944, 977, 987 y 988/85
y al conflicto NUM.
995/86 y se dicte sentencia declarando la plena adecuación constitucional de la orden
ministerial impugnada. La representación de la Comunidad Autónoma de las islas baleares
pide también la acumulación del conflicto NUM. 512/87 a los recursos y conflictos
mencionados.
13. Por auto de 30 de junio de 1987, el pleno acuerda acumular los conflictos de
competencia nums. 995/86 y 512/87 a los recursos de inconstitucionalidad ya acumulados
nums. 824, 944, 977, 987 y 988 de 1985.
14. Por escrito que tuvo entrada en este tribunal el día 17 de septiembre de 1987, el
letrado Don Miguel Ignacio Legarda Uriarte, en nombre del gobierno vasco plantea conflicto
positivo de competencia frente al gobierno del estado en relación con los arts. 1.1 y 8,
2.1 c), 2.8, 3. Guión 14 y disposición transitoria primera del real decreto 650/1987, de
8 de mayo, por el que se definen los ámbitos territoriales de los organismos de cuenca y
de los planes hidrológicos. En el escrito se señala que esta disposición es un mero
complemento o desarrollo de la Ley de aguas recurrida, por lo que se dan por reproducidas
las fundamentaciones expuestas en el recurso de inconstitucionalidad NUM. 987/85. Se
solicita que se de a este proceso el tramite del recurso de inconstitucionalidad y se
acumule a dicho recurso y a los demás recursos y conflictos con el acumulados, y que se
dicte sentencia por la que se declare nulo o inaplicable en el País Vasco los preceptos
impugnados del real decreto objeto del conflicto, así como que se reconozca la
titularidad de la Comunidad Autónoma del País Vasco sobre la competencia en el
ejercitada.
15. Admitido a tramite el conflicto NUM. 1.208/87, por providenica de 23 de septiembre de
1987, el letrado del estado manifiesta que son extensibles al mismo las consideraciones
formuladas con motivo de los recursos y conflictos a los que se solicita se acumule,
añadiendo que el real decreto 650/1987 contiene normas sobre organización interna de la
administración del estado que no atribuye a esta competencias autonómicas ni impide al
País Vasco estructurar su propia administración hidráulica. Solicita el letrado del
estado que se dicte sentencia por la que se declare que corresponde al estado la
competencia controvertida, al tiempo que se adhiere a la solicitud de acumulación.
También se adhieren a esta petición el representante de la diputación regional de
Cantabria y el letrado de la Comunidad Autónoma de las islas baleares.
16. Por auto de 27 de octubre de 1987, el pleno acuerda acumular el conflicto NUM.
1.208/87 a los procesos ya acumulados con anterioridad a que se refieren las partes
comparecidas.
17. Por providencia de 22 de noviembre de 1988 el pleno señalo para deliberación y
votación de los presentes recursos y conflictos el día 24 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1. Antes de entrar en el examen del contenido de la Ley de aguas y de las demás normas
que constituyen el objeto de los recursos de inconstitucionalidad y conflictos de
competencia acumulados, es preciso resolver algunas cuestiones planteadas por los
demandantes en los recursos 824/85, 944/85 y 988/85, relativos al carácter y el rango de
la mencionada Ley 29/1985. Alega la representación del gobierno de Galicia que la Ley
tiene, por su contenido, un carácter armonizador de la legislación propia de las
comunidades autónomas sobre la materia, sin que se haya respetado el tramite que para la
aprobación de ese tipo de Leyes establece el art.
150.3 de la Constitución. Por su parte, los senadores recurrentes y la representación
del gobierno de Cantabria alegan que la Ley de aguas vulnera tanto el art. 81.1 de la
Constitución, porque implica una reforma de los estatutos de autonomía y no tiene el
carácter de Ley orgánica, como los arts.
147, 148 y 149 de la Constitución, al tratarse de una Ley interpretativa del sistema de
distribución de competencias en materia de aguas que se interpone ilegítimamente entre
la constitución y los estatutos de autonomía.
Como tales objeciones previas, todas estas alegaciones deben ser rechazadas.
En primer lugar, es evidente que la Ley de aguas de 2 de agosto de 1985 no se propone
formalmente como una Ley de armonización, por lo que no se alcanza a comprender la razón
en virtud de la cual habría de haberse tramitado por el procedimiento especial previsto
en el art. 150.3 de la Constitución. Que en su contenido incluya o no preceptos que solo
serian validos de haberla dotado de tal carácter, porque presuntamente pretendan
armonizar las disposiciones normativas de las comunidades autónomas en materias
atribuidas a la competencia de estas ultimas, es cuestion distinta y que afecta al fondo
del problema. Por consiguiente, lo que porcede ahora es examinar si los preceptos de la
Ley de aguas, tal como ha sido aprobada, es decir, como Ley ordinaria, infringen o no las
exigencias Constitucionales, tanto de orden sustantivo y competencial como de forma y
rango, pues, en caso afirmativo, deberan ser pura y simplemente declarados nulos, sin
necesidad de prejuzgar si podrian tener validez en el caso de que se hubieran incluido en
una norma tramitada y promulgada formalmente como Ley de armonizacion, valoración esta
que corresponde en principio al legislador. En consecuencia, carece de relieve a nuestros
efectos enjuiciar el supuesto caracter armonizador del contenido de la Ley, pues bastara
señalar, en su caso, si dicho contenido normativo, en tanto que dotado de la forma de Ley
ordinaria, infringe o no las prescripciones Constitucionales o estatutarias sobre la
distribución de competencias en la materia, lo que nos remite al examen del articulado.
2. De manera semejante, se viene a confundir la existencia de pretendidas infracciones de
los estatutos de autonomía con la modificación formal de estos ultimos, cuando se aduce
que la Ley de aguas infringe el art. 81.1 de la constitución al carecer de caracter
organico y alterar, según los recurrentes, las reglas de distribución de competencias
contenidas en aquellos. Con independencia de que, en caso de proponer o implicar una
modificación de los estatutos, la Ley de aguas tampoco seria valida de haber sido
aprobada como Ley orgánica, ya que no basta una Ley de esta naturaleza para operar una
modificación estatutaria, sometida a requisitos mas complejos, lo que en realidad se
plantea con este alegato no es un problema de derogación de unas normas, las de los
estatutos, por otras posteriores, las de la Ley ordinaria, sino la cuestión sustantiva y
no formal de validez de estas ultimas en cuanto que no conformes a aquellas otras, a las
que están vinculadas. Pero ello nos lleva de nuevo al enjuiciamiento del articulado de la
Ley de aguas, con la consecuencia de que, en el supuesto de que los preceptos de esta Ley
fueran contrarios a las reglas establecidas en los estatutos de autonomía, habría que
declararlos nulos o, en su caso, de aplicación subsidiaría, no en razón de su rango
sino por infracción de las normas del bloque de la Constitucionalidad, a cuyo respeto se
hallan estrictamente vinculados.
3.
En tercer lugar, no puede estimarse que la Ley 29/1985, sea inconstitucional por su
naturaleza meramente interpretativa del sistema Constitucional de distribución de
competencias entre el estado y las comunidades autónomas en la materia que regula. Una
cosa es que el legislador estatal realice, con pretensiones normativas de validez general,
una interpretación genérica y abstracta del sistema Constitucional y estatutario de
distribución de competencias, subrogándose en el ejercicio del poder constituyente sin
una expresa previsión Constitucional o estatutaria (supuesto contemplado en la STC
76/1983, de 5 de agosto, en la que los recurrentes se apoyan), y otra muy distinta que
ejercite las potestades normativas que la constitución y los estatutos de autonomía le
atribuyen específicamente para la regulación de un sector material del ordenamiento. El
desarrollo de esta actividad requiere, como presupuesto lógico, una interpretación del
alcance y los limites de la competencia legislativa del estado, definida en la
constitución y en los estatutos. Semejante operación interpretativa, que es común al
ejercicio de toda potestad publica, no solo no esta vedada, sino que resulta
imprescindible en el iter de elaboración de toda norma o acto de los poderes públicos
pero que no puede confundirse con el resultado concreto a que se llegue en cada caso. Si
en la regulación de una determinada materia el legislador ha desbordado o no los limites
establecidos en la constitución y en los estatutos de autonomía, es cuestión que atañe
al correcto o incorrecto desempeño de los poderes que le han sido conferidos por el
constituyente, los cuales, por amplios o genéricos que puedan ser en algunos casos, no
suponen ejercicio del poder constituyente mismo, estando sujetos en todo caso al control
de Constitucionalidad de las Leyes que la constitución encomienda a este tribunal como su
interprete supremo.
Con la aprobación de la Ley de aguas, el legislador estatal ha regulado una materia
respecto de la que la constitución le atribuye expresamente determinadas competencias. No
cabe por ello hablar en este caso de Ley meramente interpretativa, ni de suplantación
alguna del poder constituyente, con independencia de que sus preceptos se ajusten o no a
los limites que le impone el bloque de la Constitucionalidad en cuyo enjuiciamiento
debemos, pues, entrar a continuación una vez desestimada esta ultima objeción previa a
la totalidad de la Ley.
4. Los motivos de inconstitucionalidad invocados son numerosos y parcialmente distintos en
cada uno de los recursos acumulados en el presente proceso. No obstante, la unidad
temática que subyace a los mismos justifica su examen y enjuiciamiento conjunto. Conviene
a tal efecto ordenar sistemáticamente los diferentes problemas jurídico-constitucionales
que suscitan las alegaciones de las partes. Todos ellos pueden agruparse en dos líneas de
razonamiento claramente diferenciadas. La primera incluye los motivos de
inconstitucionalidad de algunos preceptos de la Ley de aguas por infracción de principios
constitucionales y de derechos fundamentales, como son los contenidos, respectivamente, en
los arts. 9.3 y 33 de la Constitución. La segunda comprende las alegaciones de
inconstitucionalidad por invasión de competencias de las comunidades autónomas que se
reprocha a otra serie, mucho mas numerosa, de preceptos impugnados. Procede que nos
adentremos ya, por este mismo orden, en el estudio de ambos bloques de cuestiones.
5. Los senadores recurrentes y los gobiernos de las comunidades autónomas de Galicia,
Islas Baleares y Cantabria invocan, con diferente extensión y concreción, pero sobre la
base de una argumentación sustancialmente idéntica, la infracción de los arts. 9.3 y 33
de la constitución por aquellos preceptos de la Ley de aguas que establecen, de un lado,
la naturaleza demanial de las aguas continentales, de sus hechos acuíferos, y regulan, de
otro, la transformación de derechos de aprovechamiento preexistentes sobre aguas publicas
y el nuevo régimen aplicable a los derechos sobre aguas privadas. Los recurrentes
sostienen a este propósito que, aun cuando el legislador puede declarar que un bien es de
dominio publico, en virtud de lo dispuesto en el art. 132 de la Constitución, debe
respetar al tiempo los principios de irretroactividad de las disposiciones no favorables o
restrictivas de derechos individuales, de seguridad jurídica e interdicción de la
arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 de la Constitución), en relación
también con el principio de igualdad ante la Ley (art. 14 de la Constitución), así como
la garantía del derecho de propiedad privada y demás derechos patrimoniales, que en caso
de privación demandan una compensación indemnizatoria (art. 33.1 y 3 de la
Constitución). A su juicio, la Ley de aguas infringe aquellos principios y esta garantía
porque, por una parte, afecta a derechos patrimoniales adquiridos, sin justificación
alguna en razones de interés publico, y discrimina a quienes opten por preservarlos
respecto de los que se inclinen por transformarlos en nuevos derechos de aprovechamiento
temporalmente limitados; y, por otra, porque dispone o prevé la expropiación de aquellos
derechos adquiridos, en algún supuesto, sin indemnización. El letrado del estado
sostiene que los preceptos de la Ley de aguas impugnados por esta causa no vulneran los
aludidos principios y derechos constitucionales, pues al demanializar las aguas
continentales el legislador ha desarrollado una previsión constitucional que resulta
plenamente justificada en atención a las características especificas de los recursos
hidráulicos, al tiempo que ha respetado, hasta donde la constitución lo impone, los
derechos individuales creados al amparo de la legislación anterior, que no tienen el
carácter ilimitado y el contenido absoluto que los recurrentes pretenden.
La solución de esta controversia impone determinar con precisión el contenido y el
alcance de la regulación que la Ley recurrida introduce sobre el dominio de las aguas
continentales y su incidencia sobre las situaciones jurídicas consolidadas al amparo del
régimen normativo anterior, con el fin de contrastar seguidamente, desde ese punto de
partida, los preceptos legales cuestionados con lo dispuesto en los arts. 9.3 y 33 de la
Constitución, a la luz de la doctrina sentada sobre los mismos por este tribunal.
6. La nueva Ley de aguas declara en su preámbulo que <el agua es un recurso natural
escaso, indispensable para el ejercicio de la inmensa mayoría de las actividades
económicas; es irremplazable, no ampliable por la mera voluntad del hombre, irregular en
su forma de presentarse en el tiempo y en el espacio, fácilmente vulnerable y susceptible
de usos sucesivos>. Por estos motivos el legislador estima que <se trata de un
recurso que debe estar disponible no solo en la cantidad necesaria sino también con la
calidad precisa>, que esta disponibilidad <debe lograrse sin degradar el medio
ambiente en general y el recurso en particular, minimizando los costos socioeconómicos y
con una equitativa asignación de las cargas generadas por el proceso, lo que exige una
previa planificación hidrológica y la existencia de unas instituciones adecuadas para la
eficaz administración del recurso>. De ello deduce el reconocimiento para el mismo
<de una sola calificación jurídica, como bien de dominio publico estatal, a fin de
garantizar en todo caso su tratamiento unitario>. En congruencia con esta filosofía de
la Ley que, por lo que ahora interesa, se extrae de su preámbulo, los arts. 1.2 y 2
declaran de dominio publico las aguas continentales, tanto las superficies como las
subterráneas renovables, los cauces de corrientes naturales, los lechos de los lagos,
lagunas y los de los embalses superficiales en cauces públicos, así como los acuíferos
subterráneos, a los efectos de los actos de disposición o de afección de los recursos
hidráulicos. No obstante esta declaración general de demanialidad, la Ley no ha
desconocido los derechos de naturaleza privada preexistentes a la misma. Por el contrario,
las disposiciones transitorias segunda y tercera permiten a sus titulares elegir entre la
conversión de aquellos derechos en otros que la Ley denomina <de aprovechamiento
temporal de aguas privadas> que serán respetados por un plazo máximo de cincuenta
años a lo que se añade un derecho preferente para la obtención de la correspondiente
concesión administrativa en favor de quienes, al termino de dicho plazo, se encontraran
utilizando los caudales, en virtud de Título legitimo , o el mantenimiento de la
titularidad de los derechos anteriores <en la misma forma que hasta ahora>. En este
ultimo supuesto, sin embargo, no podrán gozar de la protección administrativa que se
deriva de la inscripción en el registro de aguas. Por lo demás, en cualquiera de las dos
opciones el incremento de los caudales totales utilizados o la modificación de las
condiciones o régimen de aprovechamiento requerirán la oportuna concesión que ampare
<la totalidad de la explotación>, aparte de que, en todo caso, a los
aprovechamientos de aguas a que se refieren una y otra les son de aplicación las
limitaciones establecidas en la Ley al uso del dominio publico hidráulico. Las
mencionadas disposiciones transitorias señalan expresamente que <el carácter opcional
de la alternativa> exime a la administración de cualquier obligación compensatoria.
Todas estas determinaciones legales afectan al régimen jurídico de las que el código
civil (art. 408) denomina aguas de dominio privado, en concreto a las aguas procedentes de
manantiales o, como dice el código, a las <continuas o discontinuas que nazcan en
predios de dominio privado, mientras discurran por ellos> (art. 408.1), y a las aguas
privadas procedentes de pozos o galerías en explotación o, según la letra del código
civil, a las <aguas subterráneas que se hallen> en predios de naturaleza privada
(art. 408.3). Pero es necesario advertir que, sin perjuicio de su calificación legal como
aguas <de dominio privado>, la legislación anterior a la nueva Ley de aguas no
establecía sobre ellas un derecho de propiedad reconducible al régimen general definido
en el art. 348 del código civil al que los senadores recurrentes hacen referencia en sus
alegaciones , y en los preceptos concordantes. La propiedad privada de determinadas aguas
terrestres era ya en aquella legislación una <propiedad especial> (Título IV del
libro segundo del código civil), sometida a limites estrictos en lo que atañe a las
facultades del propietario. Así, el derecho del propietario de un predio sobre las aguas
que nacen en este -derecho accesorio, pues, a la propiedad fundiaríase extiende a su
<uso y aprovechamiento> mientras las aguas discurran por el (art. 412 del código
civil y art. 5 de la Ley de aguas de 1879), y alcanza solo a las aguas efectivamente
utilizadas, pues las no aprovechadas y sobrantes <entran en la condición de
publicas>, según los mismos preceptos legales que acaban de citarse, <sin que
puedan ser en manera alguna desviadas del curso por donde primitivamente se alejaban>
(art. 9 de la Ley de aguas de 1879). Mas aun, en el caso de que las aguas o parte de ellas
no hayan venido aprovechándose por el dueño o dejen de aprovecharse por espacio de un
año y un día consecutivos, este derecho de aprovechamiento privativo, anejo a la
propiedad privada del predio, cede en favor de los derechos de aprovechamiento eventual
sobre las mismas aguas, ya publicas al salir del predio en que nacen, que hayan
consolidado los propietarios de los predios inferiores por el uso continuado de aquellas
durante un año y un día (arts. 10, 11 y 14 de la Ley de aguas de 1879) o durante veinte
años en el caso de aguas que pertenecen <a los pueblos> (art. 13 de dicha Ley). En
consecuencia, según la legislación general derogada por la Ley de aguas ahora impugnada,
el <dominio privado> sobre determinadas aguas superficiales se limitaba a una
facultad de apropiación o de aprovechamiento privativo preferente, accesoria a la
propiedad del predio en que nacen, de las aguas efectivamente utilizadas mientras
discurren por sus cauces naturales en ese mismo predio, si bien este derecho o facultad
cede ante los derechos consolidados por el tiempo de otros particulares sobre las aguas
que el dueño de aquel predio no haya aprovechado o cuyo aprovechamiento interrumpa.
Por lo que se refiere a las aguas subterráneas, la Ley de 1879 atribuía al dueño de un
predio <en plena propiedad> las que en el hubiere obtenido por medio de pozos
ordinarios (arts. 18 y 21), y al que las hallare e hiciere surgir a la superficie del
terreno por medio de pozos artesianos, socavones o galerías le reconoce el carácter de
dueño de las mismas <a perpetuidad> (art. 22). Pero una cosa es la propiedad de las
aguas ya alumbradas (art. 418 del código civil) y otra el derecho o facultad de alumbrar
aguas subterráneas. Este ultimo, igualmente accesorio a la propiedad del predio en cuyo
subsuelo se hallen las aguas, es también un derecho estrictamente limitado y condicionado
a que no se distraigan o aparten <aguas publicas o privadas de su corriente natural>
(art. 23 de la Ley de aguas de 1879), a cuyo efecto la Ley fijaba una serie de garantías
y condiciones -régimen de distancias, autorizaciones, suspensiones-, que ha sido
completado en sentido limitativo por una prolija legislación posterior.
Por otra parte, la Ley de aguas de 1879, modificada y completada en este aspecto por una
serie de normas posteriores relativas a aprovechamientos hidráulicos para fines
específicos, reconocía derechos de utilización privativa sobre aguas de dominio publico
sometidos a diferentes requisitos y limites, que en cuanto a los de orden temporal eran en
algunos casos derechos a perpetuidad (por ejemplo, arts.
188, 220 y 225), si bien el art. 126 de la Ley del patrimonio del estado, de 15 de abril
de 1964, prohibió el otorgamiento de concesiones sobre cualesquiera bienes de dominio
publico por plazo superior a noventa y nueve años. Sobre estos derechos de
aprovechamiento de aguas publicas incide la disposición transitoria primera de la Ley
29/1985, que se impugna por infracción del art. 33.3 de la Constitución.
7. A la vista de estos antecedentes es posible analizar ya las alegaciones relativas a la
vulneración de los arts. 9.3 y 33 de la Constitución.
Ante todo se afirma que la Ley de aguas de 1985 incurre en arbitrariedad por un doble
motivo. En primer termino, porque carecería de justificación razonable desde la
perspectiva del interés general, ya que los objetivos de utilización racional y
protección adecuada de los recursos hidráulicos que la Ley persigue podrían haberse
alcanzado igualmente, y con mayor respeto hacia los derechos individuales, mediante otras
técnicas jurídicas distintas a la demanialización de las aguas, especialmente gravosa
para aquellos derechos. La opción del legislador adolecería así de falta de
proporcionalidad en relación con los fines perseguidos y equivaldría a una especie de
sanción expropiatoria no fundada en el incumplimiento de la función social de la
propiedad privada. De ahí la arbitrariedad de la Ley, que el tribunal constitucional debe
controlar en aplicación del principio de interdicción de la misma (art. 9.3 de la
Constitución), de manera semejante, al decir de los recurrentes, a como los órganos de
la jurisdicción contencioso-administrativa controlan la arbitrariedad de la
administración. El segundo motivo, en cierto modo contradictorio con el anterior y que
hay que entender formulado con carácter subsidíario, consiste en el reproche de que, una
vez que el legislador ha optado por la demanialización, es arbitraria la alternativa que
se ofrece a los titulares de derechos preexistentes sobre aguas privadas entre aceptar la
transformación de su derecho o mantenerlo como hasta ahora, pero sin acceder en este
ultimo caso a la protección que brinda la inscripción en el registro de aguas, de manera
que el carácter opcional de esta alternativa excluye todo derecho a indemnización. La
arbitrariedad denunciada radicaría aquí en que se coloca a tales titulares, según
expresan algunos de los recurrentes, <entre la espada y la pared>, pues se
discrimina a los que opten por conservar sus derechos en punto a las garantías de los
mismos, constriñéndolos, si quieren gozar de tales garantías, a aceptar voluntariamente
la perdida de sus derechos privados originarios, lo que excluye el carácter expropiatorio
de la privación. En opinión de los recurrentes, para no incurrir en arbitrariedad la Ley
debería haber dispuesto la perpetuación de aquellos derechos privados o, en sentido
contrario, la demanialización total imperativa, mediante las correspondientes
indemnizaciones.
Tales argumentos no son convincentes. En primer lugar, este tribunal ha declarado ya que
<la noción de arbitrariedad no puede ser utilizada por la jurisprudencia
constitucional sin introducir muchas correcciones y matizaciones en la construcción que
de ella ha hecho la doctrina del derecho administrativo, pues no es la misma la situación
en la que el legislador se encuentra respecto de la Constitución, que aquella en la que
se halla el gobierno, como titular del poder reglamentario, en relación con la Ley>
(STC 66/1985, de 23 de mayo; y, en sentido semejante, SSTC 108/1986, de 29 de julio, y
99/1987, de 11 de junio). En efecto, la función de legislar no puede entenderse como una
simple ejecución de los preceptos constitucionales, pues, sin perjuicio de la obligación
de cumplir los mandatos que la constitución impone, el legislador goza de una amplia
libertad de configuración normativa para traducir en reglas de derecho las plurales
opciones políticas que el cuerpo electoral libremente expresa a través del sistema de
representación parlamentaria. Por ello, el tribunal constitucional ha afirmado también
que, si el poder legislativo opta por una configuración legal de una determinada materia
o sector del ordenamiento, <no es suficiente la mera discrepancia política insita en
otra opción para tachar a la primera de arbitraria, confundiendo lo que es arbitrio
legitimo con capricho, inconsecuencia o incoherencia creadores de desigualdad o de
distorsión en los efectos legales, ya en lo técnico legislativo, ora en situaciones
personales que se crean o estimen permanentes. Ello habría que razonarlo en detalle y
ofrecer, al menos, una demostración en principio convincente> (STC 99/1987, fundamento
jurídico 4. )
en el presente caso no ofrecen los recurrentes una demostración semejante. No discuten,
en efecto, la legitimidad o incluso la necesidad o imperiosa conveniencia de asegurar una
mejor y mas razonable utilización de los recursos hidráulicos en su conjunto, habida
cuenta de las características de los mismos, que el preámbulo de la Ley de aguas
describe y que se presentan de forma grave y acuciante en extensas zonas de nuestro
territorio. Sostienen, en cambio, que para alcanzar los mismos fines existían otras
alternativas posibles y menos lesivas de los derechos patrimoniales de los particulares.
Sin embargo, esta alegación no basta para concluir que se ha infringido la interdicción
de arbitrariedad.
La constitución sanciona una garantía de la propiedad y de los bienes y derechos
patrimoniales de los particulares (art. 33). Pero esta garantía no es absoluta, ya que el
art. 128.1 establece que <toda la riqueza del país en sus distintas formas esta
subordinada al interés general>, y, por lo que aquí interesa, el art.
45.2 impone a los poderes públicos el deber de velar <por la utilización racional de
todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y
defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad
colectiva>. De una interpretación sistemática de estos preceptos no cabe derivar la
tesis de que toda medida de ordenación legal de los recursos naturales y, en especial, de
un recurso tan vital y escaso como el agua, deba atender prioritariamente al criterio de
evitar cualquier sacrificio no imprescindible de los derechos e intereses patrimoniales de
carácter individual. Mas en concreto, la constitución no garantiza que la propiedad
privada haya de extenderse a todo tipo de bienes. Antes bien, el art. 132.2, al tiempo que
excluye directamente la titularidad privada de algunos géneros de bienes, permite al
legislador declarar la demanialidad de otros. Conforme a esta previsión constitucional,
la opción de incluir las aguas continentales en el dominio publico es legitima en todo
caso.
Es cierto que aquella potestad del legislador no puede, sin infringir la Constitución,
ejercerse desproporcionadamente, con sacrificio excesivo e innecesario de los derechos
patrimoniales de los particulares, pero también lo es que, por lo que se refiere a los
recursos hidráulicos, la Ley de aguas no impone tal sacrificio excesivo, si se tiene en
cuenta, por un lado, que la mayor parte de dichos recursos son ya del dominio publico,
conforme una tradición ininterrumpida de nuestro derecho histórico, y por otro, que la
propia Ley 29/1985 permite, aunque con ciertas limitaciones dirigidas en su conjunto a la
realización de los objetivos que los recurrentes parecen compartir o al menos no
combaten, que los titulares de derechos sobre aguas privadas mantengan su titularidad
<en la misma forma que hasta ahora>. Si a ello se añade que a todos los
aprovechamientos de aguas, sean publicas o privadas, han de aplicarse en el futuro las
normas relativas a las limitaciones del uso del Dominio Público Hidráulico (apartado 4
de las disposiciones transitorias segunda y tercera), no es posible aceptar que la opción
del legislador favorable a la demanialización de las aguas continentales, pero respetuoso
al tiempo de la voluntaria conservación de los derechos privados preexistentes, haya de
entenderse inconstitucional por desproporcionada. En resumidas cuentas, sin entrar en la
valoración política que ello pueda merecer a los recurrentes (acerca de la cual ningún
pronunciamiento puede hacer este tribunal), el legislador ha elegido una de las distintas
alternativas posibles, explícitamente amparada por el art. 132.2 de la Constitución, sin
infringir por ello el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes
públicos consagrado en el art. 9.3 del mismo texto constitucional.
8. La alegación subsidiaría de arbitrariedad, a la que se acompaña la de infracción
del principio de buena fe por el legislador y del principio de objetividad de la
administración (art. 103.1 de la Constitución), constituye, en realidad, un reproche de
discriminación contraria al art. 14 de la Constitución, pues lo que se imputa en tal
sentido a la Ley de aguas, en concreto al apartado segundo de las disposiciones
transitorias segunda y tercera, es la ilegitimidad del trato desigual que se dispensa a
quienes opten por mantener la titularidad de sus derechos de naturaleza privada, al
negarles la protección administrativa que depara la inscripción en el registro de aguas.
Sin embargo, según reiterada doctrina de este tribunal, no toda desigualdad de trato
legal es discriminatoria, sino solo aquella que, afectando a situaciones sustancialmente
iguales desde el punto de vista de la finalidad de la norma cuestionada, carezca de una
justificación objetiva y razonable. En el presente caso no concurren estas
circunstancias, ya que no es igual, por referencia a la protección administrativa del
registro de aguas, la situación en que se encuentran aquellos propietarios que la de
quienes hayan optado, previa acreditación de sus derechos, por transformarlos en los
derechos que Ley denomina de <aprovechamiento temporal de aguas privadas>. En
efecto, la inscripción en el registro de aguas es, de acuerdo con lo dispuesto en la
propia Ley impugnada (art. 72), un instrumento de prueba de las concesiones
administrativas sobre el dominio publico hidráulico, que legitima a sus titulares para
interesar la intervención administrativa en defensa de sus derechos, en la medida en que
tales derechos son de naturaleza publica y otorgados por la administración. Pero al
margen de esta singular protección administrativa, que se explica por los motivos antes
dichos, los titulares de cualquier derecho sobre los bienes a que la Ley se refiere e
incluso sobre otros a los que pueda afectar pueden sin duda recabar su tutela de los
jueces y tribunales, ya que las concesiones se entienden hechas sin perjuicio de tercero
(art. 59.1 de la Ley). Es, sin embargo, enteramente razonable que la administración no
tenga la carga de suministrar una protección especifica a derechos que ella misma no ha
otorgado, que no han sido previamente acreditados ante la misma y que, en ultima
instancia, afectan a bienes ajenos a su titularidad.
Pues bien, las disposiciones transitorias segunda y tercera equiparan a las concesiones
los <derechos de aprovechamiento temporal de aguas privadas> que regulan, en lo que
se refiere a la protección administrativa registral. Ello se explica tanto porque tales
aguas, cualquiera que sea su calificación en el periodo transitorio, están abocadas a
convertirse en aguas de dominio publico por el mero transcurso del tiempo, como por la
circunstancia de que los derechos privados preexistentes han tenido que ser debidamente
acreditados ante la administración a los fines de su transformación e inscripción en el
registro de aguas. Muy distinta es, a tales efectos, la situación de quienes optan por
mantener la titularidad de sus derechos privados en la misma forma que hasta ahora, pues,
al recaer tales derechos sobre aguas que ni son de titularidad publica ni están llamadas
a serlo por ministerio de la Ley al final de un periodo de transición, no es una
situación jurídica que, por esencia y menos por aplicación del principio de igualdad,
corresponda necesariamente defender a la administración. Por otra parte, a estos
titulares no se les exige acreditar sus derechos ante aquella, por lo que mal podría la
administración intervenir para la protección de derechos que ni tiene ni esta obligada a
tener por acreditados. Por lo tanto, no hay infracción alguna del principio de igualdad
ante la Ley, ya que se comparan situaciones que no son iguales ni requieren un mismo trato
jurídico. Lo que no impide, como queda dicho, que todo titular de derechos e intereses
legítimos pueda impetrar la tutela judicial de los mismos, reconocida por igual en la
propia constitución (art. 24.1), así como acceder, en su caso, a la protección
reforzada que dispensan otros instrumentos registrales.
9. En relación con el problema de la demanialización ope legis de las aguas
continentales, consideran asímismo los senadores recurrentes que se ha vulnerado el
principio de irretroactividad de las disposiciones no favorables o restrictivas de
derechos individuales.
Pero esta objeción debe ser rechazada a limine, dado que los preceptos de la Ley
impugnados por este motivo no tienen carácter retroactivo. En efecto, no hay
retroactividad cuando una Ley regula de manera diferente y pro futuro situaciones
jurídicas creadas con anterioridad a su entrada en vigor y cuyos efectos no se han
consumado, pues, como este tribunal ha declarado en anteriores ocasiones (SSTC 42/1986, de
10 de abril y 99/1987, de 11 de junio), una norma es retroactiva, a los efectos del art.
9.3 de la Constitución, cuando incide sobre <relaciones consagradas> y <afecta a
situaciones agotadas> y <lo que se prohibe en el art. 9.3 es la retroactividad
entendida como incidencia de la nueva Ley en los efectos jurídicos ya producidos de
situaciones anteriores, de suerte que la incidencia en los derechos, en cuanto a su
proyección hacia el futuro, no pertenece al campo estricto de la irretroactividad>. La
Ley 29/1985 procede a dar una nueva regulación de los derechos individuales sobre las
aguas continentales, pero no altera los efectos jurídicos de los derechos que la
legislación anterior reconocía mientras estuvo en vigor. Cosa distinta es que el nuevo
régimen legal no reconozca ya, en adelante, algunos de aquellos derechos o que los regule
de manera mas restrictiva.
Sucede aquí que los recurrentes parecen confundir el principio de irretroactividad
establecido en el art.
9.3 de la constitución con el respeto a los derechos que han sido adquiridos al amparo de
la legislación que la Ley recurrida viene a derogar. Pero también hemos señalado en
anteriores ocasiones que la constitución no emplea la expresión derechos adquiridos, que
no es posible equiparar el concepto de derecho individual que utiliza el art. 9.3 con el
Ius Quaesitum (STC 27/1981, de 20 de julio) y, en definitiva, que <la invocación del
principio de irretroactividad no puede presentarse como una defensa de una inadmisible
petrificación del ordenamiento jurídico> (STC 27/1981, 6/1983, de 4 de febrero y
99/1987, de 11 de junio, entre otras). Sin quebrantar el principio de irretroactividad
sancionado en el art. 9.3 del texto constitucional, el legislador puede variar, en sentido
restrictivo y con eficacia ex nunc, el régimen jurídico preexistente de los derechos
individuales, siempre que se ajuste a las restantes exigencias de la Constitución.
10. Junto a las alegaciones examinadas invocan los recurrentes la infracción del
principio de seguridad jurídica (art. 9.3 de la Constitución). Pero de la misma
jurisprudencia de este tribunal, que acaba de recordarse, se deduce la falta de fundamento
de este supuesto vicio de inconstitucionalidad de la Ley de aguas. Señalábamos en las
mencionadas SSTC 27/1981 y 99/1987 que la seguridad jurídica es <suma de certeza y
legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable e
interdicción de la arbitrariedad>, sin perjuicio del valor que por si mismo tiene
aquel principio. En el caso que ahora nos ocupa, es obvio que las normas a las que se
imputa la inseguridad no son normas inciertas o faltas de la indispensable claridad, no
obstante la inevitable exégesis que de las mismas haya de hacerse; tampoco contradicen la
jerarquía normativa y han sido formalmente publicadas; no inciden en irretroactividad
desfavorable a los derechos individuales, aunque dispongan un nuevo régimen mas
restrictivo aplicable en lo porvenir a situaciones jurídicas preexistentes, cuyo respeto
no puede producir una congelación del ordenamiento jurídico o impedir toda modificación
del mismo, como ya se ha expuesto, y, por ultimo, no incurren en arbitrariedad ni carecen
de razonabilidad por relación a los lícitos propósitos con que el legislador pretende
dar respuesta a la cambiante realidad social. De todo ello se sigue que la Ley no conculca
el principio de seguridad jurídica, el cual, debe insistirse, no ampara la necesidad de
preservar indefinidamente el régimen jurídico que se establece en un momento histórico
dado en relación con derechos o situaciones determinadas.
11. Cuestión distinta, aunque no completamente ajena a la seguridad jurídica, dada la
relación reciproca que medía entre numerosos principios y preceptos constitucionales, es
saber y decidir ahora si las disposiciones transitorias primera, segunda y tercera de la
Ley impugnada vulneran o no las garantías del derecho de propiedad privada y de los
derechos patrimoniales contemplados en el art. 33 de la Constitución.
Los recurrentes atribuyen la vulneración de la garantía indemnizatoria, reconocida en el
apartado 3 de aquel precepto constitucional, en caso de privación forzosa de los bienes y
derechos, a lo que prescribe, en primer termino, la disposición transitoria primera de la
Ley, en virtud de la cual se fija un plazo máximo de setenta y cinco años para el
disfrute de los derechos preexistentes de aprovechamiento de aguas publicas, derechos que
en algunos casos se han ganado por plazo superior o a perpetuidad con arreglo a la
legislación anterior. Además, las concesiones anteriores se sujetan al régimen
jurídico establecido por la nueva Ley, lo que, al implicar la aplicación a las mismas de
las nuevas limitaciones legales (arts. 59.3, 63 y 106), puede significar una alteración
del equilibrio económico de la concesión.
Todo ello se impone, en opinión de los recurrentes, sin causa justificada de utilidad
publica o interés social y sin prever la indemnización correspondiente.
Es claro que la garantía expropiatoria del art. 33.3 de la constitución alcanza, tanto a
las medidas ablatorias del derecho de propiedad privada en sentido estricto como a la
privación de los <bienes y derechos> individuales, es decir, de cualquier derecho
subjetivo e incluso interés legitimo de contenido patrimonial, entre los que se incluyen,
sin duda, los derechos de aprovechamiento privativo o especial de bienes de dominio
publico. Resulta imprescindible determinar por ello si, en el supuesto que ahora
examinamos, nos hallamos ante una verdadera expropiación o privación indemnizable o ante
otro tipo de intervención limitativa de derechos que no comporta compensaciones
económicas. Este tribunal se ha referido ya en mas de una ocasión (SSTC 108/1986, de 29
de julio, 37/1987, de 26 de marzo, y 99/1987, de 11 de junio, entre otras) al concepto de
expropiación o privación forzosa que se halla implícito en el art. 33.3 de la
Constitución, declarando en sustancia, y por lo que aquí interesa, que debe entenderse
por tal la privación singular de la propiedad privada o de derechos o intereses
patrimoniales legítimos acordada imperativamente por los poderes públicos, por causa
justificada de utilidad publica o interés social. De ahí que sea necesario, para que se
aplique la garantía del art.
33.3 de la Constitución, que concurra el dato de la privación singular característica
de toda expropiación, es decir, la sustracción o ablación de un derecho o interés
legitimo impuesto a uno o varios sujetos.
Distintas son las medidas legales de delimitación o regulación general del contenido de
un derecho que, sin privar singularmente del mismo a sus titulares, constituyen una
configuración ex novo modificativa de la situación normativa anterior. Estas medidas
legales, aunque impliquen una reforma restrictiva de aquellos derechos individuales o la
limitación de algunas de sus facultades, no están prohibidas por la constitución ni dan
lugar por si solas a una compensación indemnizatoria. Muy al contrario, al establecer con
carácter general una nueva configuración legal de los derechos patrimoniales, el
legislador no solo puede, sino que debe tener en cuenta las exigencias del interés
general. Así resulta con toda evidencia por lo que se refiere al régimen jurídico de la
propiedad privada, pues por imperativo constitucional, la Ley debe delimitar el contenido
de ese derecho en atención a su función social (art. 33.2 de la Constitución). Y lo
mismo puede decirse de los derechos individuales de aprovechamiento sobre bienes de
dominio publico, ya que su regulación general no solo puede tener
en cuenta el interés individual de los usuarios o titulares de aquellos derechos, sino
que debe también tomar en consideración el interés general inherente al carácter
publico del bien sobre el que recaen.
Es obvio, por otra parte, que la delimitación del contenido de los derechos patrimoniales
o la introducción de nuevas limitaciones no pueden desconocer su contenido esencial, pues
en tal caso no cabria hablar de una regulación general del derecho, sino de una
privación o supresión del mismo que, aunque predicada por la norma de manera
generalizada, se traduciría en un despojo de situaciones jurídicas individualizadas, no
tolerado por la norma constitucional, salvo que medie la indemnización correspondiente.
Pero no puede olvidarse que, de manera semejante a lo que ya dijéramos en la STC 37/1987
sobre el derecho de propiedad, la fijación del contenido esencial <no puede hacerse
desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses
individuales> que en cada derecho patrimonial subyace, sino que debe incluir igualmente
la dimensión supraindividual o social integrante del derecho mismo.
En el supuesto que regula la disposición transitoria primera de la Ley de aguas y, en
concreto, por lo que atañe a la fijación con carácter general del plazo máximo de
setenta y cinco años, a partir de su entrada en vigor, como limite temporal de los
derechos de aprovechamiento de aguas publicas ganados con anterioridad, no puede decirse
que se produzca una ablación de los mismos, ni siquiera parcial, a la que convenga el
calificativo de expropiatoria, sino que se trata de una nueva regulación del contenido de
aquellos derechos, que afecta, sin duda, a un elemento importante de los mismos, pero que
no restringe o desvirtúa su contenido esencial. En efecto, a diferencia del derecho de
propiedad privada, no sujeto por esencia a limite temporal alguno conforme a su
configuración jurídica general, es ajeno al contenido esencial de los derechos
individuales sobre bienes de dominio publico, garantizado indirectamente por la
constitución a través de la garantía expropiatoria, su condición de derechos a
perpetuidad o por plazo superior al máximo que determine la Ley. Antes bien, debe
entenderse que los derechos de aprovechamiento privativo a perpetuidad no son compatibles,
en el plano de la efectividad no puramente formal de las normas jurídicas, con los
principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad de los bienes de dominio publico que
el art.
132.1 de la constitución consagra, pues el significado y el alcance de estos principios
no puede quedar reducido a la finalidad de preservar en manos de los poderes públicos la
nuda titularidad sobre los bienes demaniales, sino que se extienden en sentido sustantivo
a asegurar una ordenación racional y socialmente aceptable de su uso y disfrute, cuya
incongruencia con la cesión ilimitada en el tiempo del dominio útil o aprovechamiento
privativo resulta patente. Por ello, la limitación temporal de tales aprovechamientos
privativos no es una privación de derechos, sino nueva regulación de los mismos que no
incide en su contenido esencial.
Finalmente, de acuerdo con lo declarado en anteriores fundamentos, la fijación de la
duración máxima de estos aprovechamientos en setenta y cinco años no es tampoco
arbitraria ni engendra inseguridad jurídica, ya que, aun cuando pueda suponer una
disminución de las expectativas de rentabilidad patrimonial originadas por situaciones
creadas al amparo de la legislación anterior, este nuevo limite temporal es razonable y
suficiente, a efectos de la amortización de las obras necesarias para la normal
utilización de la concesión, mas aun si se tiene en cuenta la posibilidad de prorroga
que el art. 57.6 de la propia Ley impugnada previene.
Sentado lo anterior, no se alcanza a comprender la razón por la que la regulación
general de los arts. 59.3, 63 y 106 de la Ley, también impugnados con una argumentación
semejante a la utilizada frente a la disposición transitoria primera, pueda infringir los
arts. 9.3 y 33.3 de la Constitución, si se tiene en cuenta que el art.
63 prevé la indemnización, de conformidad con lo dispuesto en la legislación general de
expropiación forzosa, en el caso de que se revisen las concesiones por causa imputable a
la voluntad de la administración, mientras que los otros preceptos no arrojan sobre los
concesionarios carga alguna que no sea estrictamente compensada (art. 59.3), o que no
provenga de los beneficios que les reporten las obras realizadas a cargo del estado (art.
106).
12. Los senadores recurrentes y los representantes de la junta de Galicia, del gobierno
balear y del gobierno cántabro imputan también al apartado tercero de las disposiciones
transitorias segunda y tercera de la Ley la vulneración del art. 33.3 de la
Constitución, porque, de una parte, según alegan, se establece en ellos una limitación
permanente de la facultad de aprovechamiento de recursos hidráulicos ya apropiados por
los particulares, dado que estos no podrán aumentar el caudal de agua propio del mismo,
salvo por concesión administrativa discrecional; y, de otra, porque se expropian las
facultades de libre disposición del propietario, ya que, según estos preceptos, toda
modificación de las condiciones o régimen del aprovechamiento de las aguas requiere la
oportuna concesión que ampare no ya solo el incremento del caudal, sino la totalidad de
la explotación.
El enjuiciamiento de esta pretensión requiere algunas precisiones previas. En primer
lugar, como ya se ha señalado, la Ley 29/1985 no produce efecto expropiatorio alguno
sobre los caudales de aguas continentales ya apropiados por particulares en el momento de
su entrada en vigor, pues de lo contrario debería haber previsto la correspondiente
indemnización al ser tales aguas de la propiedad de los dueños de los predios donde se
hallan los manantiales de los que brotan, en el caso de las superficiales, o de quienes
las hayan alumbrado, en el caso de las subterráneas, todo ello dentro de los limites que
imponía la legislación derogada. Por el contrario, esta legislación no disponía la
propiedad de aquellos sobre las aguas aun no alumbradas, que habían de considerarse, por
tanto, según la opinión dominante en la doctrina de los autores, como res nullius . De
ahí que no exista obstáculo jurídico alguno para que la nueva Ley califique en general
a estas ultimas como bienes de dominio publico.
El nuevo régimen legal afecta solo, por lo que ahora interesa, a los derechos que sobre
las aguas superficiales y subterráneas reconocía la legislación anterior en tanto que
accesorios al derecho de propiedad privada sobre los terrenos en donde surgen o se extraen
a la superficie, derechos que no eran de aprovechamiento, extracción o disposición
ilimitada, sino estrictamente condicionados en su alcance por razones de interés general
y en atención a los derechos preferentes de terceros, como ya dijimos anteriormente. En
este sentido, si la Ley hubiera dispuesto imperativamente la privación de la facultad de
los propietarios de aprovechar las aguas que nazcan en sus predios mientras discurran por
ellos, con exclusión de las sobrantes, o si hubiera establecido de igual manera la
supresión del derecho a alumbrar aguas subterráneas que fluyen o se hallan en el
subsuelo de terrenos de propiedad privada, en la forma y volumen material determinantes
del contenido de los derechos preexistentes, podría haberse discutido en que medida
aquella privación comportaba un despojo expropiatorio indemnizable o, por el contrario,
como ha estimado el tribunal constitucional federal alemán ante un supuesto sumejante al
que ahora nos ocupa (sentencia de 15 de julio de 1981), introducía solo una mera
limitación general del contenido y alcance del derecho de propiedad sobre inmuebles o una
transformación de situaciones jurídicas individuales por exigencias del bien común, que
no confiere derecho a indemnización. Sin embargo, en nuestro caso, una discusión
semejante es del todo superflua, puesto que las disposiciones transitorias segunda y
tercera de la Ley 29/1985 permiten a los interesados mantener la titularidad de sus
derechos <en la misma forma que hasta ahora>, lo que, a la luz del apartado 3 de
ambas disposiciones, significa que se respetan íntegramente, con el mismo grado de
utilidad o aprovechamiento material con que hasta la fecha de su entrada en vigor se han
venido disfrutando, aquellos derechos o facultades anejas a la propiedad fundiaria, es
decir, en la medida en que forman parte del patrimonio de su titular.
Cosa distinta es que, de acuerdo con el apartado 4 de dichas disposiciones transitorias,
tales derechos deban ejercerse en adelante con respeto a <las normas que regulan la
sobreexplotación de acuíferos, los usos del agua en caso de sequía grave o de urgente
necesidad y, en general, las relativas a las limitaciones del uso del dominio publico
hidráulico>, limites estos que los recurrentes no combaten y que, evidentemente,
carecen de virtualidad expropiatoria, por tratarse de prescripciones generales que
delimitan el contenido del derecho de propiedad privada (art. 33.2 de la Constitución),
de acuerdo con la función social que los bienes sobre los que recae, en este caso los
recursos hidráulicos, están llamados a cumplir (STC 37/1987, de 26 de marzo).
La Ley respeta los derechos preexistentes en función del contenido efectivo o utilidad
real de los mismos o, como aducen los recurrentes, <congelándolos> en su alcance
material actual, es decir, limitándolos a los caudales totales utilizados, de suerte que
cualquier incremento de los mismos requerirá la oportuna concesión. Pero esta
congelación del sustrato material de los derechos consolidados con anterioridad no
implica en modo alguno una expropiación parcial de los mismos, pues con ello solo quedan
eliminadas las simples expectativas de aprovechamientos de caudales superiores que
eventualmente podían obtenerse en razón, por un lado, de la titularidad del derecho de
propiedad inmobiliaria, pero también, y en necesaria concurrencia con ello, del carácter
de res nullius que las aguas no afloradas o alumbradas tenían según la legislación
anterior y de la inexistencia o preferencia de derechos de terceros.
En definitiva, lo que se excluye en adelante es la posibilidad de apropiación patrimonial
de incrementos eventuales de los caudales utilizados sin que medie un Título concesional.
Ahora bien, desde el momento en que todas las aguas superficiales y subterráneas
renovables se transforman ex lege en aguas de dominio publico, es licito que, aun
partiendo del estricto respeto a los derechos ya existentes, los incrementos sobre los
caudales apropiados solo puedan obtenerse mediante concesión administrativa.
Por ultimo, es claro que tampoco existe expropiación forzosa por el hecho de que la
concesión que haya de obtenerse en caso de incremento de los caudales totales utilizados
o de modificación de las condiciones o régimen de aprovechamiento se extienda
obligatoriamente a la totalidad de la explotación, incluyendo así los caudales
aprovechados en virtud de la titularidad privada del predio donde las aguas nacen o se
alumbran. En este supuesto, la decisión de incrementar el aprovechamiento o de modificar
las condiciones corresponde libremente al interesado, lo que por si sola excluye su
carácter expropiatorio. En realidad se trata aquí de una nueva transformación
voluntaria del derecho originario, habida cuenta de que este alcanza únicamente a la
obtención, uso privativo y eventual disposición de caudales determinados. Que el
legislador preserve los derechos privados preexistentes solo en los estrictos términos en
que venían disfrutándose y que no permita su modificación o ampliación sin una
simultanea novación de su naturaleza y previa intervención de la administración, podrá
ser objeto de discrepancia o de critica en términos de valoración política, pero no
supone una transferencia coactiva de facultades integradas en el patrimonio del
propietario o titular de la explotación.
13. En las alegaciones que versan sobre el sistema de distribución de competencias entre
el estado y las comunidades autónomas en materia de aguas, los recurrentes imputan a la
mayor parte de los preceptos legales impugnados la vulneración de las reglas
constitucionales y estatutarias que configuran dicho sistema.
Ello nos obliga, con carácter previo al enjuiciamiento de cada uno de los preceptos
impugnados, que son muy numerosos, a formular algunas consideraciones generales sobre el
esquema de distribución competencial que en materia hídrica se infiere de la
constitución y de los estatutos de autonomía.
Esta operación previa, como vienen a reconocer todas las partes, se revela especialmente
ardua. Para llevarla íntegramente a cabo, es necesario partir, ante todo, de las
especificas referencias constitucionales a la materia <aguas> que se contienen en
los arts. 148.1.10. Y 149.1.22. De la Constitución. Según el primero de estos preceptos,
las comunidades autónomas pueden asumir competencias sobre <los proyectos,
construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de
interés de la Comunidad Autónoma> respectiva; de conformidad con el segundo, el
estado tiene competencia exclusiva sobre <la legislación, ordenación y concesión de
recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por mas de una
Comunidad Autónoma>. Ambos preceptos no son coincidentes, ni desde el punto de vista
de la materia que definen, ni en atención al criterio que utilizan para deslindar las
competencias estatales y autonómicas sobre la misma, que, en el primer caso, es el
interés de la Comunidad Autónoma, y en el segundo, el territorio por el que las aguas
discurren.
A esta inicial dificultad viene a sumarse la que comporta desentrañar el significado
preciso de la expresión <legislación, ordenación y concesión de recursos y
aprovechamientos hidráulicos>, que se contiene en el citado art. 149.1.22. De la
Constitución. En cualquier caso, son los estatutos de autonomía los que, de acuerdo con
aquellas previsiones constitucionales, determinan las competencias asumidas por cada
Comunidad Autónoma. Será preciso, por tanto, acudir a las normas estatutarias para
conocer el concreto sistema de delimitación competencial que se ha producido en cada
caso, pues no todos los estatutos utilizan las mismas formulas conceptuales para definir
las competencias de la Comunidad Autónoma respectiva en materia de aguas.
En relación con la aludida diversidad de formulaciones estatutarias, debe señalarse
también, como observación preliminar, que las comunidades autónomas que se han
constituido por el procedimiento del articulo 143 de la constitución (salvo en el caso de
que se haya ampliado su ámbito competencial por la vía del art. 150 de la Constitución)
no pueden haber asumido competencias sino en el marco de lo dispuesto en el art. 148.1, en
tanto que las comunidades que han accedido a la autonomía por el procedimiento previsto
en el art. 151 o disposición transitoria segunda de la constitución han podido incluir
en sus estatutos cualesquiera competencias no reservadas al estado por el art. 149.1 (art.
149.3 de la Constitución). Dicho esta con ello que, en materia de aguas terrestres, las
competencias de las primeras, cualesquiera que sean las expresiones con que se plasmen en
los estatutos, no pueden exceder del ámbito material acotado por el art. 148.1.10. De la
Constitución, a cuya luz deben ser interpretadas y aplicadas; en tanto que el limite
material de las competencias asumidas por las segundas viene constituido por las que el
art. 149.1.22. Reserva en exclusiva al estado, siendo preciso determinar, dentro de este
limite, cuales han asumido efectivamente y cuales no.
A este respecto, es necesario rechazar la tesis, defendida por el gobierno de las islas
baleares y por el de la diputación regional de Cantabria, de que sus respectivas
comunidades autónomas pueden haber asumido, y han asumido en sus estatutos, competencias
que, aun sobrepasando los limites establecidos en el art. 148.1 de la Constitución, no
desborden, sin embargo, el marco de las reservadas al estado en el art. 149.1. Semejante
asunción de competencias no es posible sino mediante el procedimiento de reforma
estatutaria previsto en el art. 148.2 o por transferencia del estado ex art. 150 de la
Constitución, circunstancias ambas que, como es notorio, no concurren en ninguna de las
dos comunidades autónomas. Y aunque sus estatutos de autonomía prevean expresamente una
futura asunción de competencias complementarias en esa materia cuando se actúen los
procedimientos constitucionales que lo permiten, no puede extraerse de ello la conclusión
de que las mismas han sido entre tanto negadas al estado. Esta conclusión carece de todo
fundamento en las normas constitucionales aplicables al caso, que no permiten reconocer en
este momento la titularidad autonómica de competencias que todavía no se han podido
asumir efectivamente, ni menos aun llevar a la absurda conclusión de que tampoco el
estado puede ejercerlas. Es mas cierto, por el contrario, que el estado tiene todas las
competencias que, de acuerdo con la Constitución, no han sido o no han podido ser
asumidas por las comunidades autónomas en sus respectivos estatutos, y mientras no las
asuman o les sean transferidas, puesto que las previsiones estatutarias sobre una futura
aplicación del ámbito competencial autonómico no constituyen en si mismas sino meras
expectativas, como reconoce la representación del gobierno cántabro, que, en cuanto
tales, no se ven coartadas porque el estado continúe ejerciendo aquellas competencias
como titular actual de las mismas.
Hecha esta salvedad, y dirigiendo de nuevo la atención al modelo constitucional de
distribución competencial en materia de aguas terrestres, debe tenerse en cuenta
también, en la completa definición de dicho modelo, que los recursos hídricos no solo
son un bien respecto del que es preciso establecer el régimen jurídico de dominio,
gestión y aprovechamiento en sentido estricto, sino que constituyen además el soporte
físico de una pluralidad de actividades, publicas o privadas, en relación con las cuales
la constitución y los estatutos de autonomía atribuyen competencias tanto al estado como
a las comunidades autónomas: concesiones administrativas, protección del medio ambiente,
vertidos industriales o contaminantes, ordenación del territorio, obras publicas,
régimen energético, pesca fluvial, entre otros. Como admiten las partes, la incidencia
de estos y otros artículos competenciales debe ser tenida asímismo en cuenta para la
resolución de los presentes recursos de inconstitucionalidad.
En todo caso, parece claro que del conjunto de las normas del bloque de la
Constitucionalidad aplicables en materia de aguas puede extraerse mas de una
interpretación, sin forzar los conceptos empleados por tales normas y dentro siempre de
los limites constitucionales. La misión de este tribunal no consiste en señalar en
abstracto cual de entre las constitucionalmente posibles resulta la mas oportuna, adecuada
o conveniente, sino que debe ceñirse a enjuiciar en concreto si las normas legales ahora
cuestionadas infringen o no la constitución o los estatutos de autonomía. A tal efecto,
sin que ello suponga una descalificación de otras opciones desde la perspectiva estricta
de su legitimidad constitucional, debemos determinar si dichas normas son o no ajustadas a
una interpretación de las reglas constitucionales y estatutarias que pueda considerarse
licita. Tal interpretación no puede desconocer la necesidad de analizar el sentido de
aquellas reglas de manera sistemática y armónica, a la luz de los principios de unidad,
autonomía y solidaridad que se establecen en el art. 2 de la Constitución, de manera que
ninguno de ellos padezca. Pero además, en el desempeño de la tarea interpretativa de las
normas competenciales establecidas en la constitución y en los estatutos de autonomía, y
por imperativo del criterio de unidad de la Constitución, que exige dotar de la mayor
fuerza normativa a cada uno de sus preceptos, este tribunal ha de tener en cuenta también
el conjunto de los principios constitucionales de orden material que atañen, directa o
indirectamente, a la ordenación y gestión de recursos naturales de tanta importancia
como son los recursos hidráulicos, principios que, a modo de síntesis, se condensan en
el mandato constitucional que obliga a todos los poderes públicos a velar por la
<utilización racional de todos los recursos naturales> (art. 45.2 de la
Constitución). Por ello, entre las diversas interpretaciones posibles de las reglas de
distribución de competencias, este tribunal solo puede respaldar aquellas que
razonablemente permitan cumplir dicho mandato y alcanzar los objetivos de protección y
mejora de la calidad de vida y defensa y restauración del medio ambiente a los que aquel
esta inseparablemente vinculado.
14. Objeto primero y principal de impugnación en todos los recursos dirigidos contra la
Ley de aguas es el art. 1.2 de la misma en cuanto dispone que las aguas continentales
superficiales y las subterráneas renovables <forman parte del dominio publico
estatal>. Se rechaza esta declaración inicial porque, a juicio de los recurrentes,
desconoce las competencias que han asumido diversas comunidades autónomas sobre las aguas
que discurran íntegramente por su territorio, lo que impediría al estado, por un lado,
declarar la demanialidad de recursos hidráulicos sobre los que carece de competencias, y,
por otro, atribuirse la titularidad de esas aguas intracomunitarias.
Como con mayor detalle ha quedado expuesto en los antecedentes, la junta de Galicia y los
senadores recurrentes, así como, de manera menos contundente, el gobierno balear, alegan
que cuando las aguas discurren íntegramente por una Comunidad Autónoma corresponde a
esta la potestad de declararlas o no desmaniales, tanto porque ese criterio territorial es
el que se utiliza en el art. 149.1.22. De la constitución como eje de la distribución de
competencias en materia de aguas, como porque algunos estatutos de autonomía (por
ejemplo, el de Galicia en el art. 28.4) atribuyen a las comunidades autónomas potestades
de reserva demanial o de reserva al sector publico de recursos esenciales, que el art. 128
de la constitución no confiere solo al estado. Por otra parte, en todos los recursos
interpuestos contra la Ley de aguas se razona también que, aun aceptando la potestad del
legislador estatal para declarar la demanialidad de todas las aguas continentales, el
estado no puede atribuirse, sin embargo, la titularidad de aquellas aguas que discurran
íntegramente por el territorio de una Comunidad Autónoma, pues el criterio territorial
establecido en el art. 149.1.22. De la constitución es valido, así para diferencias las
competencias sobre el aprovechamiento de las aguas, como para determinar a quien
corresponde la titularidad de las mismas, cuando son publicas. Según los recurrentes,
separar titularidad dominical y competencias sobre aprovechamientos seria artificioso,
pues aquella es instrumental a las potestades publicas de gestión de los recursos
hidráulicos, de manera que, aunque la constitución y los estatutos de autonomía no
atribuyan expresamente a las comunidades autónomas la titularidad demanial de las aguas
que discurran por su territorio, dicha titularidad seria una potestad inherente a las
competencias asumidas por aquellas sobre los aprovechamientos. Se dice también que,
aunque los estatutos de autonomía, salvo el de Andalucía (y los de Aragón y
Extremadura, debe añadirse), no utilizan el concepto de <recursos hidráulicos>,
sino solo el de aprovechamientos, para delimitar las competencias autonómicas, al
contrario de lo que hace el art. 149.1.22. Para definir las competencias reservadas al
estado, esta diferencia terminología carece de todos significado, pues la expresión
<recursos hidráulicos> no es equiparable a dominio de las aguas, ni tiene un valor
preciso en el derecho positivo, en la doctrina jurídica o en el lenguaje común.
A estos argumentos responde el letrado del estado afirmando que las aguas continentales
forman un ciclo único, independiente y cerrado, sometido, como recurso natural, a las
exigencias del interés general, lo que, en la línea trazada por los arts. 128.1 y 132.2
de la Constitución, permite al estado declararlas por entero como bienes del dominio
publico estatal. Esta potestad del estado no altera, a su juicio, el esquema del art.
149.1.22. De la Constitución, pues una cosa es la titularidad de los recursos
hidráulicos y otra las potestades administrativas que entran en juego con la técnica del
dominio publico, a las que se refiere aquel precepto y los demás concordantes de la
constitución y los estatutos de autonomía. La pretensión de las comunidades autónomas
de declarar como bienes de <su> dominio publico las aguas que discurran
íntegramente por sus respectivos territorios respondería mas bien a una concepción
patrimonialista del dominio publico que para el letrado del estado no es aceptable, pues
ello significaría que podrían legislar también sobre aspectos relativos a la propiedad
del agua, en colisión con lo prevenido en los arts. 132.2 y 149.1.1. , 3. , 8. Y 18 de la
Constitución.
A ese conjunto de alegaciones de las partes cabe formular las siguientes observaciones:
en primer lugar, del art.
149.1.22. De la constitución no se infiere expresamente que el legislador pueda incluir
en el dominio publico del estado únicamente las aguas que discurran por mas de una
Comunidad Autónoma, y tampoco se establece en ese precepto y en ningún otro de la
constitución y de los estatutos de autonomía que a las comunidades autónomas
corresponda la potestad de demanializar o, en su caso, de ser titulares de las aguas
continentales que discurran íntegramente por su territorio. A esta primera constatación,
fundada en el tenor literal del art. 149.1.22. Y de los que con el mismo concuerdan, hay
que añadir que tampoco es manifiesto que la potestad de demanializar y la titularidad de
los bienes de dominio publico constituyan una atribución implícita o inherente a las
competencias que las comunidades autónomas han asumido sobre los aprovechamientos
hidráulicos, según el indicado criterio territorial. Muy al contrario, en un plano de
reflexión mas general, puede afirmarse que, con base en el texto de la constitución y de
los estatutos de autonomía, las normas que distribuyen competencias entre el estado y las
comunidades autónomas sobre bienes de dominio publico no prejuzgan necesariamente que la
titularidad de los mismos corresponda a este o a aquellas. Así lo demuestra el hecho de
que varios estatutos de autonomía, entre ellos el del País Vasco (art. 10.31), el de
Galicia (art. 27.3) y el de las islas baleares (art. 10.3), hayan asumido competencias
sobre la ordenación del litoral, siendo así que el art. 132.2 de la constitución
considera inequívocamente como de dominio publico estatal la zona marítimo-terrestre y
las playas. Otros preceptos estatutarios atribuyen también competencias a las comunidades
autónomas para ser ejercidas sobre bienes de dominio publico de titularidad estatal.
Así, por ejemplo, el art. 12, apartados 9 y 10, del estatuto vasco, relativos a la
ordenación del transporte, aunque discurra sobre las infraestructuras de titularidad
estatal, y al salvamento marítimo y vertidos en aguas territoriales del estado. De donde
se sigue que son, en principio, separables la propiedad publica de un bien y el ejercicio
de competencias publicas que lo utilizan como soporte natural. En otros términos, no
puede compartirse sin mas la afirmación de que, en todo caso, la potestad de afectar un
bien al dominio publico y la titularidad del mismo sean anejas a las competencias, incluso
legislativas, que atañen a la utilización del mismo.
En segundo termino, es cierto que el art. 128.2 de la constitución no atribuye en
exclusiva al estado la facultad de reservar al sector publico, mediante Ley, recursos
esenciales, como también lo es que algunas normas estatutarias (entre ellas, el art. 28.3
del estatuto de Galicia) permiten a las respectivas comunidades autónomas efectuar
reservas semejantes a su propio sector publico.
Pero, aparte de que <reserva de recursos al sector publico> y
<demanialización> no son conceptos jurídicamente equivalentes, pues cabe la
reserva sin incorporación al demanio y, viceversa, dominio publico sin reserva de uso del
bien demanial, de ello tampoco se sigue en que supuestos específicos y con respecto a que
tipo de bienes o recursos en concreto pueden actuar el estado y las comunidades autónomas
aquellas potestades publicas.
En definitiva, la cuestión planteada no puede resolverse induciendo libremente de las
reglas competenciales sobre la ordenación, gestión, aprovechamiento o reserva al sector
publico de determinados recursos lo que esas mismas reglas no dicen sobre la titularidad
demanial de los mismos. Por eso parece conveniente partir del análisis de los preceptos
constitucionales que regulan específicamente el dominio publico.
La constitución se refiere expresamente a los bienes de dominio publico en los dos
primeros apartados del art. 132. Este precepto reserva a la Ley la regulación de su
régimen jurídico, sobre la base de algunos principios que ella misma establece (apartado
1), y dispone que <son bienes de dominio publico estatal los que determine la Ley y, en
todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos
naturales de la zona económica y la plataforma continental> (apartado 2). Ciertamente,
este art.
132.2 no es en si mismo una norma de distribución de competencias, ni traza nítidamente
la frontera entre un dominio publico estatal y otro autonómico.
Lo que establece, junto a la asignación directa y expresa de algunas categorías
genéricas de bienes al dominio publico estatal, es una reserva de Ley obviamente de Ley
del estado para determinar que otros bienes han de formar parte de ese mismo dominio
publico adscrito a la titularidad estatal.
Pero eso no significa, como es evidente, que corresponda en exclusiva al estado la
incorporación de cualquier bien al dominio publico, ni que todo bien que se integre en el
demanio deba considerarse, por esta misma razon, de la titularidad del estado.
Ello no obstante, el art. 132.2 de la constitución ofrece una clara pauta interpretativa
para determinar los tipos de bienes que al legislador estatal corresponde en todo caso
demanializar, si así lo estima oportuno en atención a los intereses generales,
incluyéndolos en el dominio publico estatal. Dicha pauta se deduce de una lectura
sistemática del conjunto del precepto, y se confirma, en la línea de la interpretación
unitaria de la constitución a que hemos hecho referencia con anterioridad, si se tienen
en cuenta, por un lado, el significado y alcance de la institución del dominio publico y,
por otro, los preceptos constitucionales relativos a la distribución de competencias
entre el estado y las comunidades autónomas que guardan directa relación con el régimen
jurídico de la titularidad de los bienes.
En efecto, no es casual, como lo demuestran también los antecedentes parlamentarios, que
la constitución haya incorporado directamente al dominio publico estatal en el art.
132.2 determinados tipos de bienes que, como la zona marítimo-terrestre, las playas, el
mar territorial, etc., Constituyen categorías o géneros enteros definidos por sus
características físicas o naturales homogéneas. La constitución ha dispuesto así que
algunos de los tipos de bienes que doctrinalmente se han definido como pertenencientes al
demanio <natural> formen parte del dominio publico del estado. Sin embargo, con un
criterio flexible, no ha pretendido agotar la lista o enumeración de los géneros de
bienes que, asimismo, en virtud de sus caracteres naturales, pueden integrarse en el
demanio estatal (<en todo caso>, reza el art. 132.2), pero si ha querido
explícitamente reservar a la Ley, y precisamente a la Ley estatal, la potestad de
completar esa enumeración. Así se desprende, por lo demás, del inciso inicial de este
art. 132.2: <son de dominio publico estatal los que determine la Ley ...>. Tanto el
verbo utilizado <son>, en vez de la expresión <pueden ser> , como la misma
reserva absoluta de Ley indican a las claras que la constitución se esta refiriendo no a
bienes específicos o singularmente identificados, que pueden ser o no de dominio publico
en virtud de una afectación singular, sino a tipos o categorías genéricas de bienes
definidos según sus características naturales homogéneas. En caso contrario,
resultaría difícilmente explicable la reserva absoluta a la voluntad del legislador
estatal que el precepto establece, pues no es imaginable que la afectación de un bien
singular al dominio publico requiera en todo caso la aprobación de una Ley, asimismo
singular, sino que normalmente deberá bastar el correspondiente acto administrativo
adoptado en virtud de una genérica habilitación legal. En cambio, cuando se trata de
categorías completas de bienes formados por la naturaleza, a semejanza de los que en el
propio precepto constitucional se declaran de dominio publico, el art. 132.2 exige la
demanialización por Ley y solo por Ley del
estado. Al tiempo, y por lo que aquí interesa, viene a señalar que, en tales supuestos,
los bienes demanializados se integran necesariamente en el dominio publico estatal.
El significado de la institución jurídica del dominio publico refuerza esta
interpretación. En efecto, la incorporación de un bien al dominio publico supone no
tanto una forma especifica de apropiación por parte de los poderes públicos, sino una
técnica dirigida primordialmente a excluir el bien afectado del trafico jurídico
privado, protegiéndolo de esta exclusión mediante una serie de reglas exorbitantes de
las que son comunes en dicho trafico iure privato . El bien de dominio publico es así
ante todo res extra commercium , y su afectación, que tiene esa eficacia esencial, puede
perseguir distintos fines: típicamente, asegurar el uso publico y su distribución
publica mediante concesión de los aprovechamientos privativos, permitir la prestación de
un servicio publico, fomentar la riqueza nacional (art. 339 del código civil), garantizar
la gestión y utilización controlada o equilibrada de un recurso esencial, u otros
similares. Dentro de esta amplia categoría de los bienes demaniales es preciso distinguir
entre los singularmente afectados a un servicio publico o a la producción de bienes o
servicios determinados en régimen de titularidad publica y aquellos otros que, en cuanto
géneros, se declaran no susceptibles de apropiación privada en atención a sus
características naturales unitarias. En los primeros, la afectación se halla
íntimamente vinculada a la gestión de cada servicio o actividad publica especifica, de
la que constituyen mero soporte material. En cambio, a la inclusión genérica de
categorías enteras de bienes en el demanio, es decir, en la determinación del llamado
dominio publico natural, subyacen prioritariamente otros fines constitucionalmente
legítimos, vinculados en ultima instancia a la satisfacción de necesidades colectivas
primarias, como, por ejemplo, la que garantiza el art. 45 de la Constitución, o bien a la
defensa y utilización racional de la <riqueza del país>, en cuanto que subordinada
al interés general (art. 128.1 de la Constitución). Por ello, en el supuesto de la
afectación en régimen demanial de un bien singular a un servicio publico estricto sensu
, resulta claro que la titularidad del bien es accesoria a la de la competencia para la
gestión del servicio, salvo prescripción expresa en contrario, a lo que no se opone el
art. 132.2 de la Constitución. En tales casos tanto el estado como las comunidades
autónomas pueden ejercer las potestades que les confieren la constitución (art. 128.2) y
los estatutos de autonomía, cuando ello implique una fectación de bienes al dominio
publico, y de acuerdo con las Leyes que regulen el régimen jurídico de este ultimo (art.
132.1 de la Constitución). Por el contrario, tratándose del <demanio natural>, es
lógico que la potestad de demanializar se reserve al estado en exclusiva y que los
géneros naturales de bienes que unitariamente lo integran se incluyan, asimismo, como
unidad indivisible en el dominio publico estatal. Esta afirmación resulta mas evidente
aun por referencia a un recurso esencial como el agua, dado el carácter de recurso
unitario e integrante de un mismo ciclo (hidrológico) que indudablemente tiene y que la
propia Ley de aguas impugnada le reconoce. Todo ello sin perjuicio de las competencias
atribuidas a las comunidades autónomas sobre la gestión y aprovechamiento de los
recursos hidráulicos, en virtud de la constitución y de sus respectivos estatutos de
autonomía, competencias a las que, por los motivos señalados, no es inherente la
potestad de afectación y la titularidad del bien sobre el que recaen.
Pero es que, además, las normas constitucionales relativas a la distribución de
competencias entre el estado y las comunidades autónomas que inciden directamente sobre
el régimen jurídico de la titularidad de los bienes conducen a la misma conclusión. Si
la técnica jurídica del dominio publico supone ante todo la segregación de determinados
bienes del trafico jurídico privado, es obvio que la inclusión en el mismo de
categorías enteras de bienes, definidas por sus elementos naturales, constituye una
línea divisoria, de alcance general, respecto de la clasificación de los bienes en
susceptibles o no de ser objeto del derecho de propiedad privada. Las normas jurídicas
establecen así una summa divisio que, sin perjuicio de la afectación singular de otros
bienes que pueden ser indistintamente objeto de apropiación privada, repercute de manera
directa en el régimen jurídico del derecho que reconoce el art. 33.1 de la
Constitución, al que fijan un limite objetivo esencial. En consecuencia, aquella forma de
afectación general al dominio publico mediante Ley de todo un genero de bienes definidos
por sus características naturales compete en exclusiva al estado, y ello tanto porque se
debe entender incluida en el concepto material de legislación civil, a que se refiere el
art. 149.1.8. De la Constitución, como porque atañe a las condiciones básicas o
posiciones jurídicas fundamentales de todos los españoles en el ejercicio de los
derechos constitucionales, respecto de los que el estado debe garantizar la igualdad
sustancial, mediante su propia regulación, de acuerdo con el art. 149.1.1. De la
Constitución. Por estricto que sea el alcance de este ultimo precepto, es fácil advertir
que la igualdad sustancial de todos los españoles en el ejercicio del derecho
constitucional de propiedad quedaría quebrantada si la zona marítimo-terrestre, las
playas, las aguas continentales u otros tipos de bienes naturales semejantes pudieran ser
o no objeto de apropiación privada en las distintas zonas del territorio del estado. De
ahí que solo el legislador estatal pueda disponer, como condición básica que garantice
la igualdad sustancial, la determinación de las categorías de bienes naturales que
quedan excluidas del trafico privado. Por otra parte, a la luz de los antecedentes
históricos, no cabe duda de que la regulación de la clasificación primaria de los
bienes en susceptibles o no de dominio privado constituye parte de la legislación civil,
sin perjuicio del carácter publico de la legislación que fije el régimen exorbitante de
protección y uso de los bienes públicos.
El conjunto de razones expuestas permite concluir que corresponde al legislador estatal en
exclusiva la potestad para excluir genéricamente del trafico jurídico privado las aguas
continentales, consideradas como un genero de bienes naturales o un recurso natural
unitario, y para integrarlas en el dominio publico del estado. Por tanto, no es
inconstitucional el art. 1.2 de la Ley de aguas, 29/1985, de 2 de agosto, como tampoco lo
son los preceptos que se impugnan por estricta conexión con aquel.
15. La titularidad estatal del Dominio Público Hidráulico no predetermina, como se ha
dicho, las competencias que el estado y las comunidades autónomas tienen atribuidas en
relación con el mismo. Si es cierto, como alega el letrado del estado, que del art.
149.1.22. De la constitución no se deriva la titularidad dominical autonómica sobre las
aguas que, en virtud de ese precepto, los recurrentes califican de intracomunitarias, pues
ello responde a una concepción patrimonialista del dominio publico que no se desprende
del texto constitucional ni de los estatutos de autonomía, también lo es que no cabe
servirse de esa misma concepción para sostener, sin mas, que al estado corresponden una
serie de potestades exclusivas sobre las aguas publicas en concepto de dueño de las
mismas. Por ello, lo que importa es analizar los preceptos constitucionales y estatutarios
que regulan la distribución de competencias en esta materia. Entre ellos merece atención
preferente el art. 149.1.22. De la Constitución, que reserva en exclusiva al estado la
<legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos
cuando las aguas discurran por mas de una Comunidad Autónoma>.
El primer problema que plantea la interpretación de este precepto constitucional es el
que concierne al significado de la expresión <aguas que discurran por mas de una
Comunidad Autónoma>, ya que la Ley de aguas parte del principio de unidad de gestión
de cada cuenca hidrográfica, entendida como <territorio en la que las aguas fluyen al
mar a través de una red de cauces secundarios que convergen en un cauce principal
único> (arts. 13.2 y 14 de la Ley). Desarrollando el criterio territorial de
delimitación de las competencias del estado, enunciado en la norma constitucional antes
citada, la Ley impugnada utiliza el de la cuenca hidrográfica, distinguiendo así entre
funciones que corresponden al estado en las cuencas <que excedan del ámbito
territorial de una sola Comunidad Autónoma> (art. 15) y las que pueden ejercer las
comunidades autónomas, en virtud de sus estatutos de autonomía, sobre el Dominio
Público Hidráulico <en cuencas hidrográficas comprendidas íntegramente dentro de su
territorio> (art. 16).
El gobierno vasco considera que, con arreglo a la constitución y a los estatutos de
autonomía, el criterio de la cuenca hidrográfica no es valido para deslindar el ámbito
territorial de competencias del estado y de las comunidades autónomas sobre las aguas
continentales, ya que tal criterio territorial, así entendido, implica en la practica un
desapoderamiento de las competencias autonómicas. Considera por ello que el criterio mas
respetuoso con las normas del bloque de la Constitucionalidad es el del <curso fluvial
concreto>, según el cual corresponden a cada comunidad las competencias que su
estatuto de autonomía le atribuye sobre los cursos fluviales o corrientes de agua que
discurran íntegramente por su territorio, ya desemboquen íntegramente en otro curso
fluvial, en un lago o en el mar. Mas aun, entiende el gobierno vasco que ese criterio
principal puede matizarse por referencia a los cursos fluviales que discurran por mas de
una Comunidad Autónoma, en el sentido de que aquella donde muera cada curso tendría
competencia sobre el tramo final, desde que entra en su territorio, pues en tal caso la
utilización que se haga del caudal afecta solo a los intereses de esa Comunidad
Autónoma.
Sin embargo, no puede entenderse que el criterio de delimitación territorial utilizado
por el legislador sea contrario a lo dispuesto en el art. 149.1.22. De la constitución y
preceptos concordantes de los estatutos de autonomía. La expresión <aguas que
discurran por mas de una Comunidad Autónoma> es un concepto Constitucional cuyo
significado debe desentrañarse atendiendo a criterios lógicos, técnicos y de
experiencia. Desde el punto de vista de la lógica de la gestión administrativa, no
parece lo mas razonable compartimentar el régimen jurídico y la administración de las
aguas de cada curso fluvial y sus afluentes en atención a los confines geográficos de
cada Comunidad Autónoma, pues es evidente que los usos y aprovechamientos que se realicen
en el territorio de una de ellas condicionan las posibilidades de utilización de los
caudales de los mismos cauces, principales y accesorios, cuando atraviesan el de otras
comunidades o surten a los cursos fluviales intercomunitarios. Este condicionamiento, por
lo demás, no solo se produce aguas arriba en perjuicio de los territorios por los que una
corriente desemboca en el mar, sino también aguas abajo, en posible perjuicio de los
territorios donde nace o por donde transcurre, ya que la concesión de caudales implica en
todo caso el respeto a los derechos preexistentes, de manera que los aprovechamientos
concedidos en el tramo inferior o final de un curso pueden impedir o menoscabar las
facultades de utilización de las aguas en tramos superiores. Por el contrario, el
criterio de la cuenca hidrográfica como unidad de gestión permite una administración
equilibrada de los recursos hidráulicos que la integran, en atención al conjunto de
intereses afectados que, cuando la cuenca se extiende al territorio de mas de una
Comunidad Autónoma, son manifiestamente supracomunitarios. Desde un punto de vista
técnico, es claro también que las aguas de una misma cuenca forman un conjunto integrado
que debe ser gestionado de forma homogénea, como pone de relieve el letrado del estado,
sin que a ello oponga objeción alguna la representación del gobierno vasco. Así lo pone
de manifiesto la experiencia internacional sobre la materia. No es ocioso recordar a este
respecto los principios que se incluyen en la carta europea del agua, aprobada en 1967 por
los países miembros del consejo de Europa, en la que se declara que <el agua no tiene
fronteras> (punto 12) y, en concreto, que <la administración de los recursos
hidráulicos debiera encuadrarse mas bien en el marco de las cuencas naturales que en el
de las fronteras administrativas y políticas> (punto 11). La experiencia de gestión
de estos recursos en nuestro país, articulada en torno a la unidad de cada cuenca, desde
que se adopto una concepción global de la política hidráulica, conduce a la misma
conclusión.
De todo ello cabe deducir que, cuando la constitución utiliza la expresión <aguas que
discurran>, no toma en consideración necesariamente las corrientes o cursos aislados,
ni menos aun obliga a compartimentar las competencias sobre los diferentes tramos de un
mismo curso fluvial. Antes bien, es licito y razonable entender, como así lo hace la Ley
impugnada, que, para delimitar las competencias exclusivas del estado, la norma
constitucional permite referirse al conjunto integrado de las aguas de cada cuenca que, a
través de corrientes principales y subalternas, trasvasan los confines del territorio de
una Comunidad Autónoma. A ello no se opone el hecho de que la constitución y los
estatutos de autonomía no hayan sancionado explícitamente el concepto estructural de la
cuenca hidrográfica, pues en ningún caso podría atribuirse a esta omisión el sentido
de que sus redactores lo han querido excluir implícitamente, lo que no se desprende,
antes al contrario, de los antecedentes parlamentarios. Aun mas, la virtual totalidad de
los estatutos de autonomía, y entre ellos el del País Vasco (art. 10.11), atribuyen a
las comunidades autónomas competencias sobre las aguas que discurran
<íntegramente> por su territorio, lo que indica que se ha adoptado también una
concepción integral de la gestión del recurso como la que proporciona el criterio de la
cuenca hidrográfica, pues en otro caso el adverbio resultaría superfluo.
No es, por tanto, inconstitucional que la Ley de aguas utilice como criterio territorial
para el ejercicio de las competencias del estado en materia de aguas continentales el de
la cuenca hidrográfica que exceda de una Comunidad Autónoma. Ello no obstante, es claro
también que no es este criterio territorial el único que debe tenerse en cuenta, pues,
aparte el alcance jurídico de las competencias que corresponden al estado y a las
comunidades autónomas de acuerdo con el art. 149.1.22. De la constitución y concordantes
de los estatutos, estas pueden asumir también competencias sobre <los proyectos,
construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de
interés de la Comunidad Autónoma>, conforme al art. 148.1.10. De la constitución y a
sus respectivos estatutos de autonomía, criterio este, el del interés comunitario, que
no es necesariamente coincidente con el criterio territorial de la cuenca hidrográfica, y
que debe ser concretado en cada caso.
16. Alega también el gobierno vasco que en el art. 10.11 del estatuto vasco la asunción
de competencias autonómicas sobre las aguas subterráneas no esta condicionada al
criterio de la territorialidad, en el sentido que se acaba de exponer, lo que, a su
entender, significa que, aun cuando se aceptara la Constitucionalidad del principio de
unidad de gestión de la cuenca hidrográfica, aquel criterio distributivo de competencias
no seria aplicable a las aguas subterráneas, en relación con las cuales la Comunidad
Autónoma vasca tiene competencia exclusiva con el único limite general del alcance
territorial de sus potestades ex art. 20.6 del estatuto. La junta de Galicia se refiere
también a esta cuestión de forma mas matizada, si bien el art.
27.14 del estatuto de Galicia limita las competencias autonómicas sobre aguas
subterráneas a lo dispuesto en el art. 149.1.22. De la Constitución.
A este respecto, es preciso tener en cuenta ante todo que la Ley de aguas solo regula el
régimen de las aguas subterráneas renovables (art. 1.1, en conexión con los arts. 1.2 y
2 a)), es decir, de las aguas corrientes o fluyentes, y, por lo tanto, no prejuzga la
titularidad de las competencias sobre las aguas subterráneas no corrientes, fósiles o
estancadas.
Por lo que se refiere a las primeras única cuestión que cabe abordar ahora , no es
posible ignorar que las aguas subterráneas renovables tienen una relación directa de
conexión o comunicación reciproca con los cursos de aguas superficiales y que, en el
caso de las llamadas aguas subalveas o en el de algunas corrientes que en ciertos tramos
desaparecen de la superficie, forman parte inescindible de esos mismos cursos. En
consecuencia, tales flujos o corrientes de aguas subterráneas, en la medida en que
convergen en la red de cauces de una cuenca hidrográfica, según el concepto que
proporciona el art. 14 de la Ley de aguas, pertenecen a dicha cuenca y se integran así, a
través de la misma, en el ciclo hidrológico.
Ahora bien, una vez admitida la Constitucionalidad del criterio de la cuenca
hidrográfica, de conformidad con lo dispuesto en el art. 149.1.22. De la Constitución,
no es dudoso que el mismo criterio territorial de delimitación de competencias puede
aplicarse a las aguas subterráneas, siempre que se trate de aguas renovables integradas
en la red de cauces confluyentes en una misma cuenca, y en tal sentido deben interpretarse
las referencias a las aguas subterráneas que se contienen en los estatutos de autonomía,
lo que viene a significar que las competencias de las comunidades autónomas, y en
concreto las del País Vasco, no están condicionadas por el limite territorial especifico
que impone el art. 149.1.22. De la constitución solo en relación con los acuíferos o
masas de aguas subterráneas no renovables que carecen de relación con el conjunto de la
cuenca intercomunitaria.
17. En conexión con este mismo problema advierten los senadores recurrentes que en los
archipiélagos balear y canario no existen aguas intercomunitarias o continentales y que,
en consecuencia, no es de aplicación en estas comunidades ni la reserva al estado sobre
este tipo de aguas contenida en el art. 149.1.22. De la Constitución, ni la cláusula
residual del art. 149.3.
El gobierno de las islas baleares señala también que al estado no corresponde en su
territorio ninguna competencia derivada del mencionado precepto constitucional, al no
existir en el mismo aguas que discurran por mas de una Comunidad Autónoma, al tiempo que
considera que se discrimina a las islas baleares respecto de la Comunidad Autónoma de
canarias, ya que la disposición adicional tercera de la Ley respeta la vigencia de la
legislación especial de aguas de canarias, con algunas excepciones.
La resolución de esta cuestión requiere, ante todo, despejar un equivoco que en parte
anida en el razonamiento de los senadores recurrentes. No es aceptable utilizar un
concepto estricto y unívoco de <aguas continentales> con la pretensión de que la
Ley de aguas solo puede aplicarse en el territorio continental y no en los archipiélagos.
Ni la constitución ni los estatutos emplean ese concepto, mientras que no hay duda de que
la Ley de aguas (art.
1.2 y 2 a)) lo utiliza como equivalente al de <aguas terrestres>, por
contraposición a las <aguas marítimas>, y no como equivalente al de aguas
<peninsulares>, por oposición a las aguas <insulares>, términos estos
últimos que carecen de toda significación en nuestra tradición jurídica, positiva y
doctrinal. Dicho lo cual, es manifiesto que en las comunidades balear y canaria no existen
aguas terrestres intercomunitarias, lo que ciertamente priva de operatividad en tales
comunidades autónomas al criterio territorial especifico que el art. 149.1.22.
De la constitución utiliza a efectos de la distribución de competencias. Pero ello no
significa que el estado carezca de toda potestad o de cualquier competencia en materia de
aguas en canarias y baleares. Por de pronto, si la tiene para regular el régimen de la
propiedad de las aguas y para declararlas del dominio publico estatal, pues esa potestad
deriva, como se ha expuesto, del art. 132.2, en conexión con el art. 149.1.1. Y 8. De la
Constitución. Por ello no es inconstitucional la disposición adicional tercera de la Ley
de aguas, al disponer que serán de aplicación en canarias los artículos de la misma
<que definen el dominio hidráulico estatal y aquellos que supongan una modificación o
derogación de las disposiciones contenidas en el código civil>, debiendo recordarse a
este propósito que la Ley orgánica 11/1982, de 10 de agosto, ha transferido, en efecto,
a la Comunidad Autónoma de canarias la potestad legislativa en materia de aguas
superficiales y subterráneas (art. 34 a), 2, del estatuto de canarias), pero solo <en
cuanto no se encuentre reservada al estado por la Constitución> (art. 2 de la citada
Ley orgánica). Además, corresponden al estado en ambas comunidades, en virtud de lo
dispuesto en el art. 149.3 de la Constitución, todas aquellas competencias que no hayan
asumido efectivamente en sus estatutos de autonomía, conforme al art. 148.1.10. De la
Constitución, o que no les hayan sido transferidas de acuerdo con el art. 150 de la
Constitución, así como las que, en conexión con los recursos hidráulicos, deriven en
su favor de otros Títulos competenciales enunciados en la Constitución.
A este respecto, la Constitucionalidad de la Ley de aguas, en relación con las
competencias asumidas por la Comunidad Autónoma de canarias no plantea problema alguno,
aparte la demanialización de las aguas, ya justificada, dado que la referida disposición
adicional tercera establece que la Ley no tiene efectos derogatorios sobre la legislación
especial aplicable en el territorio de dicha Comunidad Autónoma, a la que remite la
potestad de derogar o modificar esa legislación especial preexistente, si bien, desde la
entrada en vigor de la nueva legislación autonómica, se aplican en canarias los
artículos de la Ley 29/1985, <que definen el Dominio Público Hidráulico estatal y
aquellos que supongan una modificación o derogación de las disposiciones contenidas en
el código civil>. En lo que atañe a las islas baleares, sus competencias propias se
ciñen hoy en día a lo que dispone el art. 10.6 de su estatuto de autonomía, que debe
ser interpretado de acuerdo con el 148.1.10. de la Constitución. De otro lado, el hecho
de que no se establezca para la comunidad de las islas baleares una regla semejante a la
que se contiene en la disposición adicional tercera de la Ley de aguas respecto de la de
canarias no supone discriminación alguna para aquella. La alegación que al efecto
formula el gobierno balear, sin apoyo expreso en precepto constitucional alguno, carece de
fundamento, pues no es discriminatoria la diversidad entre las comunidades autónomas en
razón de las competencias asumidas en sus respectivos estatutos, ya que la constitución
no impone que todas ellas tengan el mismo ámbito o nivel competencial, sino que remite a
cada estatuto y, en su caso, a las Leyes de transferencias la determinación de dicho
ámbito, que puede ser y es naturalmente diferente, en el marco de lo que la propia
constitución dispone. Así ocurre en materia de aguas entre las dos comunidades
autónomas insulares, según lo dispuesto en el art. 10.6 del estatuto balear y en los
arts. 29.6 y 34 a).2 del estatuto canario, teniendo en cuenta en relación con este ultimo
la Ley orgánica 11/1982, de 10 de agosto, de transferencias complementarias para
canarias. Por lo demás, debe recordarse aquí que, a diferencia de las islas baleares, el
archipielago canario contaba, antes de la entrada en vigor de la Constitución, con una
legislación especial sobre el régimen de las aguas terrestres. En esta circunstancia, y
no el hecho insular en si, la que explica y justifica, junto con las competencias asumidas
y transferidas a esa Comunidad Autónoma, la singularidad de la disposición adicional
tercera de la Ley de aguas.
18.
Aun cuando el criterio del territorio por el que discurren las aguas es esencial dentro
del sistema distribución de competencias que rige en esta materia, no es, sin embargo, el
único aplicable al caso. Por ello, una vez admitida la Constitucionalidad del criterio de
la cuenca hidrográfica utilizado por la Ley, la respuesta que haya de darse a las
pretensiones de los recurrentes exige determinar las competencias que corresponden al
estado y a las comunidades autónomas (singularmente a las que actúan como partes en este
proceso) sobre las aguas que integran cuencas hidrográficas intracomunitarias, así como,
en su caso, en relación con otros recursos o aprovechamientos hidráulicos.
La respuesta a esta cuestión no puede ser la misma para todas las comunidades autónomas,
pues depende de lo que, en cada caso, dispongan los estatutos de autonomía y las Leyes
orgánicas de transferencias aprobadas conforme a las previsiones del art. 150.2 de la
Constitución.
Por lo que se refiere a las comunidades autónomas de las islas baleares y Cantabria, la
cuestión no ofrece especiales dificultades, ya que, como queda dicho, sus competencias
actuales están condicionadas por lo dispuesto en el art. 148.1.10. Del texto
Constitucional, en cuya virtud han podido asumir competencias sobre <los proyectos,
construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de
interés de la Comunidad Autónoma>. El estatuto de autonomía de Cantabria, en su art.
22.8, reproduce el contenido de aquel precepto Constitucional, añadiendo como limite
adicional de las competencias de la Comunidad Autónoma el de que las aguas discurran
íntegramente por Cantabria. El estatuto de las islas baleares (art.
10.6) utiliza una formula mas genérica, pero que en la actualidad es forzoso entenderla
como referida estrictamente a los <proyectos, construcción y explotación de
aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos> de interés autonómico. En razón
del carácter insular de esta Comunidad Autónoma, es evidente que su interés en esta
materia no puede incidir en aguas ajenas a su territorio, pero por la misma razón debe
entenderse, en sentido contrario, que la regla general ha de ser la de que todos aquellos
aprovechamientos no exceden del propio interés de la Comunidad Autónoma balear, salvo
excepción justificada.
Distinto es el caso de Galicia y el País Vasco, cuyas competencias no tienen el limite
del art. 148.1.10. De la Constitución, sino el del art. 149.1.22. Sin embargo, las
competencias asumidas por ambas comunidades en sus estatutos y, en relación con las
cuencas intracomunitarias, se ciñen a los <aprovechamientos hidráulicos, canales y
regadíos> (art. 10.11 del estatuto vasco y art. 27.12 del estatuto gallego), salvo en
el caso de las aguas subterráneas intracomunitarias, no sujetas a este limite (art. 10.11
del estatuto vasco y art. 27.14 del estatuto gallego). Sobre esta materia, las
competencias de ambas comunidades no son solo ejecutivas, sino también legislativas, como
se desprende de sus respectivos estatutos y no discute el letrado del estado. Resulta por
ello indispensable que analicemos ahora el alcance de la expresión <aprovechamientos
hidráulicos> utilizada por ambos estatutos, pues los conceptos de canales y regadíos
no plantean, en lo que ahora importa, problemas de interpretación.
Tanto las partes recurrentes como el letrado del estado hacen notar que el art. 149.1.22.
De la constitución utiliza los conceptos de <recursos> y de
<aprovechamientos> hidráulicos, en tanto que los estatutos de autonomía de Galicia
y del País Vasco aluden solo a este ultimo.
Pero la coincidencia termina aquí, puesto que aquellas privan de todo significado a esta
diferencia terminología y, en concreto, al concepto de <recursos hidráulicos>, al
paso que el letrado del estado insiste en que las comunidades autónomas de primer grado o
techo competencial mas elevado, como es el caso de Galicia y del País Vasco, no han
asumido mas competencias que las relativas a los aprovechamientos. Así planteada la
controversia, puede convenirse en que, aun aceptando que la competencia de las comunidades
autónomas ex art. 149.1.22. Puede alcanzar también a los recursos hídricos y no solo a
los aprovechamientos, sin perjuicio de la reserva de Ley estatal para incorporar las aguas
continentales al dominio publico del estado, lo que importa en este proceso es determinar,
como se acaba de indicar, la extensión que haya de darse a la materia de aprovechamientos
hidráulicos, en relación con la cual han asumido competencias estatutarias las
comunidades antes citadas de Galicia y País Vasco, según lo permitido por el citado art.
149.1.22. De la Constitución.
El concepto de <aprovechamientos hidráulicos> admite una definición
suficientemente precisa, a la luz de la concepción del dominio publico que esta latente
en las nociones que la Constitución, los estatutos y la Ley de aguas utilizan en esta
materia. El régimen demanial comporta la titularidad publica de los bienes sobre los que
recae, pero sobre todo supone que tales bienes quedan sujetos a reglas exorbitantes del
derecho privado. Estas reglas pueden clasificarse en dos grupos: las que se refieren a la
protección del demanio, de un lado, y las que regulan su utilización o aprovechamiento,
incluida la denominada policía de aguas o regulación y vigilancia del buen orden en el
uso y aprovechamiento, de otro. Los estatutos de Galicia y el País Vasco aluden
concretamente a este ultimo grupo de materias. En cambio, no atribuyen a las respectivas
comunidades autónomas las competencias sobre la protección del dominio publico
hidráulico, concepto este que no es posible encuadrar estrictamente en el de
aprovechamientos. Por lo demás, si el estado ha asumido la titularidad de las aguas
continentales publicas, es lógico que haya de corresponderle también la potestad de
protección del demanio hídrico, con el fin de asegurar la integridad de aquella
titularidad sobre todos los bienes que lo componen, en aplicación y desarrollo de los
principios establecidos en el art. 132.1 de la Constitución.
En consecuencia, por lo que se refiere a las aguas publicas superficiales y subterráneas
renovables que discurran por cuencas hidrográficas comprendidas íntegramente en sus
respectivos territorios, las comunidades de Galicia y el País Vasco tienen atribuida la
competencia general sobre el régimen de utilización y aprovechamiento. De acuerdo con lo
dispuesto en sus estatutos de autonomía, y como admite el letrado del estado, para el
ejercicio de esta competencia no solo les corresponden funciones de caracter ejecutivo o
administrativo, sino también funciones legislativas. Ahora bien, dicha competencia
autonómica general sobre el régimen de aprovechamiento de los citados recursos
hidráulicos no puede enervar el ejercicio de las que, sobre esos mismos bienes,
corresponden al estado en virtud de especificas habilitaciones Constitucionales. De modo
singular, aquella genérica competencia autonómica sobre el aprovechamiento de los
recursos hidráulicos no puede desconocer la competencia especifica que el citado art.
149.1.18. De la constitución atribuye al estado sobre la legislación básica en materia
de contratos y concesiones administrativas.
De tales premisas se desprende lógicamente que, en principio, no puedan estimarse
inconstitucionales ni invasoras de competencias autonómicas las normas del estado que
determinan el régimen de protección los bienes del Dominio Público Hidráulico y
establecen las reglas básicas del sistema confesional, aun cuando incidan, como es obvio,
en el régimen de aprovechamiento de las aguas continentales sobre las que las comunidades
autónomas extienden sus competencias en virtud del art. 149.1.22. De la constitución y
preceptos concordantes de los estatutos de autonomía.
Las consideraciones que preceden deben cerrarse con una ultima precisión, ya apuntada en
fundamentos jurídicos anteriores. Consiste esta en que sobre los recursos hidráulicos
convergen diferentes actividades, que responden a finalidades distintas y se enmarcan en
otras tantas políticas sectoriales, respecto de las cuales la constitución y los
estatutos de autonomía atribuyen competencias sea al estado, sea a las comunidades
autónomas. El sistema de distribución competencial en relación con las aguas
continentales no se agota, por tanto, en los enunciados normativos de los arts. 148.1.10.
Y 149.1.22. De la constitución y en los preceptos de los estatutos de autonomía
específicamente referidos a los aprovechamientos hidráulicos, de la misma manera que el
régimen jurídico de las aguas no se reduce a la regulación de su propiedad, a la
protección del demanio y a la utilización de los caudales en sentido estricto. Por ello,
caso por caso, en atención a los distintos preceptos impugnados, será necesario tener en
cuenta la posible concurrencia de otros Títulos competenciales y resolver los problemas
de entrecruzamiento o prevalencia de unos u otros.
19. El art. 1 de la Ley, único precepto del Título preliminar, se recurre en su
totalidad. La impugnación del apartado 1 no puede ser estimada, pues dicho precepto
carece de contenido material propio, limitándose a señalar el objeto de la Ley sin
prejuzgar su regulación.
El apartado 2 declara la pertenencia de las aguas continentales superficiales y
subterráneas renovables al dominio publico estatal. Este apartado no es inconstitucional
por las razones ya expuestas. En conexión con el mismo se impugna también el Título i
de la Ley (arts. 2 a 12), con excepción de los arts. 3, 8 y 11. Este Título define los
bienes que constituyen el Dominio Público Hidráulico del estado, así como los recursos
hídricos y bienes accesorios que tienen naturaleza privada. No es aceptable la tesis de
que es a las comunidades autónomas recurrentes o a algunas de ellas a las que corresponde
efectuar tal declaración sobre las aguas que discurran íntegramente por su territorio,
pues, tratándose de categorías genéricas y unitarias de bienes naturales,
dicha competencia corresponde en exclusiva al estado, de conformidad con lo dispuesto en
el art. 132.2, en conexión con el art. 149.1.1. Y 8. De la Constitución. Por ello, los
preceptos del Título i que se impugnan por dicho motivo no son inconstitucionales.
20. El apartado 3 del citado art.
1 dispone que <corresponde al estado, en todo caso, y en los términos que se
establecen en esta Ley, la planificación hidrológica a la que deberá someterse toda
actuación sobre el dominio publico hidráulico>. Este precepto se desarrolla en los
arts. 15 a), 16.1 c), 18.1 a) y b), 21 a), 33, y en el Título III (arts. 38 a 44). Todos
ellos se impugnan por entender los recurrentes que no respetan las competencias de las
comunidades autónomas y no se acomodan a las prescripciones que, en materia de
planificación estatal, establece el art. 131 de la Constitución.
A) esta ultima alegación no es atendible. Como declara la STC 29/1986, de 20 de febrero,
<el art. 131 de la constitución responde a la previsión de una posible planificación
económica de carácter general como indica su propio tenor literal, y (...) De los
trabajos y deliberaciones parlamentarias para la elaboración de la constitución se
deduce también que se refiere a una planificación conjunta, de carácter global, de la
actividad económica. Por ello, resulta claro que la observancia de tal precepto no es
obligada Constitucionalmente en una planificación de ámbito mas reducido, por importante
que pueda ser>. Ello sin perjuicio de que el legislador pueda <llevar a cabo la
planificación por Ley, previas las consultas que estimara pertinentes en la fase de
elaboración de cada plan, para garantizar su mayor acierto y oportunidad>. De acuerdo
con esta doctrina no cabe aceptar que la planificación sectorial hidrológica regulada en
la Ley de aguas vulnere el art. 131 de la Constitución, puesto que no le es aplicable lo
dispuesto en dicho precepto, sin perjuicio de que el legislador haya ordenado que el plan
hidrológico nacional se apruebe por Ley (art. 43 de la Ley), y haya previsto asimismo la
participación de las comunidades autónomas interesadas en el procedimiento de
elaboración de los planes hidrológicos estatales (art. 17, en conexión con los arts.
18.1 a) y b), 23, 33, 39 y concordantes), participación esta que, como se insistirá mas
adelante, resulta necesaria como instrumento general de colaboración y coordinación de
la planificación hidrológica con otras medidas de planeamiento concurrentes. B) los
recurrentes no consideran inconstitucional la facultad que se atribuye al estado para
elaborar y aprobar la planificación hidrológica en relación con las aguas que discurran
por mas de una Comunidad Autónoma, pero niegan que aquel pueda ejercer competencias de
planificación sobre los recursos hidráulicos que denominan intracomunitarios, ora
regulando esa planificación, ora atribuyendo al gobierno la potestad de aprobar los
planes que elaboren las comunidades autónomas.
No es posible desconocer, sin embargo, que el agua constituye un recurso de vital
importancia, imprescindible además para la realización de múltiples actividades
económicas. Por esta razon, la ordenación de los recursos hidráulicos, donde quiera que
se hallen, no puede sustraerse a las competencias que el estado ha de ejercer para
establecer las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad
económica, en virtud de lo dispuesto en el art. 149.1.13. De la Constitución. Esta
competencia no atrae hacia el estado toda la actividad planificadora, sino solo la de
fijación de las bases y la de coordinación de la planificación que recaiga sobre
objetos o ámbitos ajenos a la competencia estatal, en cuanto que afecte de manera directa
a la ordenación de la actividad económica. Ahora bien, la Ley impugnada no encomienda en
exclusiva al estado la planificación hidrológica. El art. 1.3 asigna al estado dicha
competencia de planificación <en los términos que se establecen en esta Ley>,
reconociendo explícitamente a las comunidades autónomas que ejerzan competencias sobre
el Dominio Público Hidráulico en cuencas hidrográficas comprendidas íntegramente en su
territorio la potestad de elaborar sus propios planes hidrológicos (arts. 16.1 c), 38.6 y
39). Por consiguiente, la competencia del estado en materia de planificación
hidrológica, enunciada en los arts. 1.3 y 15 a) de la Ley, debe entenderse que no
menoscaba las que, según sus estatutos, son propias de las comunidades autónomas para
elaborar y revisar los planes hidrológicos de cuencas intracomunitarias a que la propia
Ley se refiere. Es cierto, no obstante, que, conforme al mandato del art. 38.6, estas
competencias autonómicas deben ejercerse con observancia de las prescripciones
establecidas en los arts. 38 a 44 de la Ley, en comunicación con la administración del
estado (art. 16.1 c)), en coordinación con las diferentes planificaciones que les afecten
(art. 38.4) y con sujeción a la aprobación final de los planes por el gobierno (art.
38.6). Pero tales determinaciones legales no suponen en si mismas una ilegitima
sustracción a las comunidades autónomas de toda competencia sobre la planificación
hidrológica. Por ello, y en respuesta a los razonamientos y pretensiones de las partes,
nuestra atención debe centrarse ahora en la indagación de si aquellas limitaciones
impuestas por la Ley de aguas al ejercicio de las potestades de planificación de las
comunidades autónomas habilitadas para ello exceden o no de la competencia del estado
sobre las bases y coordinación de la planificación económica.
El art.
16.1 c), en lo que atañe a la previsión de comunicación entre el estado y las
administraciones de las comunidades autónomas para la elaboración de los planes
hidrológicos de cuenca, sin entrar ahora en la forma en que dicha comunicación se
instrumenta, no es inconstitucional, pues es la expresión de un principio general de
colaboración inherente al modelo de organización territorial del estado adoptado por la
constitución (SSTC 18/1982, de 4 de mayo; 64/1982, de 4 de noviembre; 80/1985, de 4 de
julio; 96/1986, de 10 de julio, entre otras).
El art. 38, en sus cuatro primeros apartados, establece reglas sobre la finalidad, la
forma y la eficacia jurídica y la necesidad de coordinación de la planificación
hidrológica con otros planes sectoriales. Se trata de preceptos generales, relativos
todos ellos a aspectos esenciales de la planificación de los recursos hidráulicos, que
permiten muy diversas opciones y modalidades de desarrollo y concreción de sus mandatos,
por lo que no es dudoso su carácter de normas básicas. Igual juicio merecen el art. 40,
que prescribe los aspectos que deben contemplar los planes, y el art. 41.1 y 2, que
permite establecer reservas de agua y terrenos y declarar de protección especial
determinadas zonas, cuencas o tramos de cuenca, acuíferos o masas de agua; son preceptos
básicos en la medida en que fijan las especificaciones de los planes, sin perjuicio de lo
que mas adelante se dirá acerca de si alguna de estas determinaciones puede invadir las
competencias que las comunidades autónomas ostenten en virtud de otros Títulos
sectoriales. El art. 42.2 es también básico, puesto que se refiere a un efecto esencial
de la aprobación de los planes, cual es la declaración de utilidad publica de los
trabajos de investigación, proyectos y obras previstos en los mismos. El art. 42.1 debe
interpretarse en el sentido de que la potestad que atribuye al gobierno alcanza solo a los
planes que corresponde elaborar y revisar a la administración del estado o a organismos
que de ella dependan, pues, en materia de su propia competencia, la declaración de
utilidad publica de los trabajos, estudios e investigaciones requeridas corresponde a las
comunidades autónomas, de acuerdo con la doctrina establecida en nuestra STC 37/1987, de
26 de marzo. El art. 43 se refiere a una materia, el plan hidrologico nacional, que es
ajena a la competencia autonomica, y cuya regulacion, como ya se ha dicho, no vulnera el
art. 131 de la Constitución.
C) con vinculación a las normas basícas establecidas en los preceptos mencionados
anteriormente, la Ley reconoce a las comunidades autónomas que hayan asumido competencias
sobre el Dominio Público Hidráulico en cuencas intracomunitarias la facultad de elaborar
y revisar los planes hidrologicos de esas cuencas. Sin embargo, el art. 38.2 remite al
reglamento la determinación del ámbito territorial de cada plan hidrologico, y el art.
39.2 dispone que el procedimiento para la elaboración y revisión de los planes
hidrológicos se regulara por vía reglamentaria. Alegan los recurrentes que el estado no
puede dictar las correspondientes normas reglamentarias en relación con los planes
hidrológicos de competencia autonómica, pues al hacerlo excedería su competencia sobre
las bases de la planificación.
Debe aceptarse, en efecto, que estas remisiones normativas no pueden entenderse realizadas
únicamente en favor del gobierno o de la administración del estado. En relación con las
cuencas intracomunitarias y en aquellas comunidades autonómicas que han asumido
competencias sobre los aprovechamientos hidráulicos lo que incluye su regulación y
ordenación, como el letrado del estado admite , es claro que la determinación del
ámbito territorial de cada plan y del procedimiento para su elaboración y revisión
corresponde fijarlos a la Comunidad Autónoma, pues no cabe calificar como aspectos
básicos de la planificación económica la delimitación del ámbito espacial de cada
plan hidrológico y la regulación en detalle de su procedimiento de elaboración, una vez
que la propia Ley reconoce la competencia autonómica sobre la materia. Por el contrario,
puede considerarse básico y acorde con la necesidad de coordinación el mandato del art.
39.2 de que se establezca en todo caso, por el titular de la potestad reglamentaria, la
participación de los departamentos ministeriales interesados, así como los plazos de
elaboración del plan. Pero la ordenación concreta de tales aspectos corresponde a las
comunidades autónomas que no se hayan limitado a asumir las competencias enunciadas en el
art. 148.1.10. De la Constitución, en lo que se refiere a las cuencas hidrográficas
comprendidas íntegramente en su territorio. Así interpretados, los arts. 38.2, inciso
final, y 39.2 no son inconstitucionales.
D) en lo que atañe a la planificación hidrológica, los recurrentes centran
especialmente su atención en el art. 38.6, que atribuye al gobierno la facultad de
aprobar los planes elaborados o revisados por las comunidades autónomas. Si esta facultad
hubiera de considerarse como un simple mecanismo de control de la actividad planificadora
de las comunidades autónomas con competencia para ello, el citado art. 38.6 debería ser
declarado inconstitucional, por infracción de lo dispuesto en el art. 153 de la
Constitución. Pero no es esa la conclusión a la que debe llegarse en este caso, y ello
porque la aprobación exigida por el precepto legal impugnado no configura un supuesto de
control sobre el ejercicio de una competencia propia y exclusiva de las comunidades
autónomas. Los planes hidrológicos de cuenca, cuyo contenido regula el art. 40 y que
tienen carácter vinculaste según el art. 38.3, comprenden una serie de disposiciones
relativas a la protección y aprovechamiento de los recursos hidráulicos (prioridad y
compatibilidad de usos, medio ambiente, ordenación del territorio, agricultura y montes,
infraestructura, aprovechamientos energéticos, protección civil, etc.), Que inciden en
la actividad de diferentes administraciones publicas la de las comunidades autónomas, en
primer lugar, pero también las del estado y otros entes territoriales e institucionales ,
siendo patente tanto su directa relación con la ordenación general de la actividad
económica como la obligación de respetarlas que a todas ellas incumbe. Por ello, si
hubiera de admitirse que cada administración puede realizar las actividades de su
competencia en régimen de estricta separación, la planificación hidrológica se haría
imposible.
De donde se sigue que en materia de política hidráulica se acentúa la necesidad de una
especifica coordinación entre las diferentes administraciones interesadas; coordinación
que, como hemos declarado en anterior ocasión, <persigue la integración de la
diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones
o reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían,
respectivamente, la realidad misma del sistema> y que, por lo mismo, <debe ser
entendida como la fijación de medios y sistemas de relación que hagan posible la
información reciproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción
conjunta de las autoridades (...) Estatales y comunitarias en el ejercicio de sus
respectivas competencias> (STC 32/1983, de 28 de abril, y en el mismo sentido, SSTC
42/1983, de 20 de mayo; 11/1984, de 2 de febrero; 144/1985, de 25 de octubre, entre
otras). Con arreglo a lo dispuesto en el art. 149.1.13. De la constitución en materia de
planificación de la actividad económica, la coordinación es competencia del estado, lo
que permite entender, siguiendo la doctrina sentada en la STC 144/1985, de 25 de octubre,
que en este caso el acto de aprobación que contempla el art. 38.6 de la Ley de aguas es
materialmente una actividad de coordinación, ya que a través del mismo se integran en un
solo sistema ordenado las acciones emprendidas por diversas entidades u órganos, de
suerte que es la determinación definitiva y unitaria del plan lo que posibilita la
acción homogénea de todos ellos en relación con un mismo recurso. Por lo demás, no es
dudoso que la regulación del precepto impugnado no trata de suplantar la voluntad
planificadora de la Comunidad Autónoma por la del estado, sino que pretende solo integrar
aquella en el conjunto superior de la política hidráulica general, evitando las
disfunciones que pudieran producirse. En definitiva, la coordinación de actividades que
implica la planificación hidrológica de cuenca se realiza, según la Ley, mediante un
doble mecanismo:
la integración de voluntades y actividades afectadas en el procedimiento de elaboración
del plan, que corresponde llevar a cabo a las comunidades autónomas competentes en
relación con las cuencas intracomunitarias, y un acto final de aprobación por el
gobierno mediante el cual se coordina la decisión de aquellas con las peculiares
exigencias de la política hidráulica, a las que antes se ha hecho referencia. Por todo
ello, el art. 38.6 de la Ley de aguas no puede reputarse inconstitucional.
Por el contrario, la previsión final del art. 39.2 de una actuación subsidiaria del
gobierno, en caso de falta de propuesta de planes hidrológicos de cuenca, no puede
alcanzar a las comunidades autónomas que sean competentes para formular dicha propuesta,
ya que se trata de una forma de control sustitutivo que no ha sido previsto por la
constitución en las relaciones ordinarias entre el estado y las comunidades autónomas
(art. 153). Dicha previsión solo puede ser aplicable, por tanto, a los planes cuya
elaboración y revisión corresponda a organismos no dependientes de las comunidades
autónomas, pues en caso contrario seria inconstitucional. Por lo demás, la falta de plan
no impide, como es obvio, la vigencia en las cuencas hidrográficas intracomunitarias de
los preceptos que establecen normas de directa observancia en relación con los
aprovechamientos hidráulicos, ni la aplicación en tales cuencas de las determinaciones
que se contengan en el plan hidrológico nacional, ni es obstáculo, en fin, al ejercicio
efectivo de las demás competencias que al estado y a las comunidades autónomas
corresponden en materia hídrica.
E) como ya se ha expuesto, el art.
40 de la Ley preceptúa el contenido necesario de los planes hidrológicos de cuenca y,
desde dicha perspectiva, no es inconstitucional, pues debe entenderse incluido entre las
bases de la planificación económica.
Ahora bien, desde otro ángulo, se objeta a algunos de los apartados del citado art. 40
que constituyen o permiten una invasión estatal de competencias de las comunidades
autónomas en materia de medio ambiente o de ordenación del territorio. Este efecto puede
producirse cuando corresponde al estado la elaboración del plan hidrológico de cuenca;
es decir, en relación con las cuencas intercomunitarias, vinculando con ello el ejercicio
de otras competencias estatutarias que las autoridades autonómicas ostentan sobre la
ordenación del medio físico en su propio territorio, tal y como se establece
expresamente en el art. 41.3 de la Ley impugnada, aparte el efecto general vinculante de
los planes hidrológicos (art. 38.3). Es cierto que algunas de aquellas previsiones,
singularmente las que se contienen en los apartados f), g), h) y j) del art. 40 y en el
art. 41.2, pueden concurrir o coincidir con el ejercicio de competencias autonómicas
fundadas en otros Títulos ajenos a la materia de aprovechamientos hidráulicos; como
también lo es, en sentido inverso, que la ordenación del territorio, los planes de
conservación de suelos o las obras de infraestructura que competen a las comunidades
autónomas o a otras administraciones publicas pueden tener una incidencia mas o menos
directa sobre la protección y el aprovechamiento de los recursos hidráulicos, que
corresponde planificar y administrar al estado en las cuencas hidrográficas que no sean
intracomunitarias.
La proyección sobre un mismo medio físico o recurso natural de Títulos competenciales
distintos en favor del estado o de las comunidades autónomas impone la colaboración
entre ambas administraciones; colaboración que <resulta imprescindible para el buen
funcionamiento del estado de las autonomías>, como ha señalado este tribunal, por
relación genérica a supuestos como el que ahora se plantea, en la STC 76/1983, de 5 de
agosto. Mas aun, este entrecruzamiento de competencias obliga, como queda dicho, a la
coordinación entre las administraciones implicadas, según se declara también en aquella
sentencia; coordinación que corresponde al estado en la medida en que resulten afectados
los objetivos de la planificación economica. Sentado esto, procede afirmar también que
ni la competencia en materia de coordinación ni la competencia sobre las bases de la
planificación autorizan al estado para atraer hacia su orbita de actividad cualquier
competencia de las comunidades autónomas por el mero hecho de que su ejercicio pueda
incidir en el desarrollo de las competencias estatales sobre determinadas materias. La
coordinación no supone <una sustración o menoscabo de las competencias de las
entidades sometidas a la misma: antes bien, presupone, logicamente, la titularidad de las
competencias en favor de la entidad coordinada> (STC 27/1987, de 27 de febrero); por lo
que no puede servir de instrumento para asumir competencias autonómicas, ni siquiera
respecto de una parte del objeto material sobre el que recaen.
La coordinación de los planes hidrológicos de cuenca que corresponde elaborar a la
administración del estado o a organismos de ella dependientes con las diferentes
planificaciones que les afecten ha de realizarse primordialmente a través del
procedimiento de elaboración de aquellos, como dispone el art. 38.4 de la propia Ley de
aguas; a cuyo efecto, resulta necesaria la participación de las comunidades autónomas
que la Ley regula. Pero, sin perjuicio de esta participación, la administración del
estado no puede establecer unilateralmente en los planes hidrológicos cualesquiera
prescripciones vinculantes para la planificación urbanística u otras actuaciones
publicas de competencia autonómica en virtud de una genérica potestad de coordinación,
sino tan solo en la medida en que cuente con un Título competencial especifico para ello.
De acuerdo con el razonamiento anterior, puede afirmarse que los apartados a), b), c), d),
e) e i) del art. 40 de la Ley de aguas no invaden ni autorizan invasión alguna de
competencias autonómicas sobre otros sectores o materias, ya que afectan estrictamente al
régimen de protección y aprovechamiento de los recursos hidráulicos. El apartado f)
dispone la inclusión en los planes hidrológicos de las <normas básicas sobre mejoras
y transformaciones en regadío que aseguren el mejor aprovechamiento del conjunto de
recursos hidráulicos y terrenos disponibles>. En cuanto que se trata de una
disposición básica, esta previsión encuentra su justificación en el art. 149.1.13. De
la constitución y concordantes de los estatutos de autonomía, siempre que las normas a
que alude el precepto legal se propongan estrictamente el logro de un mejor o mas racional
aprovechamiento de las aguas continentales, como recurso económico esencial, y no se
extiendan a otras prescripciones sobre la política agrícola.
El apartado g) establece que los planes regularan <los perímetros de protección y las
medidas para la recuperación del recurso y entorno afectados>. La inclusión en los
planes hidrológicos de los denominados <perímetros de protección>, entendiendo
por tales la delimitación de zonas dentro de las que no es posible el otorgamiento de
nuevas concesiones de aguas subterráneas (art. 54.2 de la Ley de aguas) o en las que se
limiten ciertas actividades que puedan constituir un peligro de contaminación o
degradación del dominio hídrico (art. 54.3), no plantea ningún problema competencial,
ya que se trata de medidas relativas a la protección y aprovechamiento de los recursos
hidráulicos que corresponde adoptar al estado en las cuencas intercomunitarias. Lo mismo
puede decirse, en principio, de la referencia a las <medidas para la conservación del
recurso y el entorno afectados>, previstas en el mismo apartado g). Conviene, sin
embargo, precisar que, por lo que se refiere a la conservación y protección del
<entorno>, las medidas que el estado puede incluir en los planes hidrológicos
están limitadas por las competencias que, en relación con la ordenación del territorio
y la protección del medio ambiente, corresponden a las comunidades autónomas. El alcance
efectivo de dichas medidas de conservación y protección mencionadas en el citado
articulo 40 g) deben ponerse en conexión con lo dispuesto en el art. 6 b) de la misma
Ley, que sujeta las márgenes de los cauces públicos a <una zona de policía de 100
metros de anchura en la que se condicionara el uso del suelo y las actividades que se
desarrollen>. La Constitucionalidad de este precepto resulta de la competencia estatal
para aprobar la legislación básica sobre protección del medio ambiente (art. 149.1.23.
De la Constitución), correspondiendo a los planes hidrológicos la creación en cada caso
de las medidas que sean necesarias para limitar los usos del suelo, a efectos de
conservación y recuperación medioambiental, sin perjuicio de la competencia de las
comunidades autónomas que la tengan atribuida para establecer normas complementarias y
adoptar las medidas precisas para la protección del medio ambiente.
De manera semejante, los planes hidrológico-forestales que deben formar parte de la
planificación hidrológica de cuenca, según el apartado h) del articulo 40 de la Ley,
solo pueden incluir normas básicas que tengan por objeto la protección del medio
ambiente, sin perjuicio también de las competencias que correspondan a las comunidades
autónomas en virtud de sus respectivos estatutos de autonomía. En cuanto a las
<infraestructuras básicas requeridas por el plan>, a que alude el apartado j) con
independencia de las obras publicas de interés general (art. 44 de la Ley de aguas), la
administración del estado puede prevenir en los planes hidrológicos las que sean
indispensables o accesorias al ejercicio de las competencias de protección y
aprovechamiento de los recursos hidráulicos que le corresponde ordenar en las cuencas
hidrográficas de su competencia, ya que en tales términos la previsión de
infraestructuras resulta inherente al ejercicio de dichas competencias sobre el demanio
hidráulico en tales cuencas, sin menoscabo de la colaboración y coordinación con las
comunidades autónomas para disponer y ordenar otras infraestructuras no básicas, en el
sentido expuesto, a través de las correspondientes medidas de planificación territorial
o de actuaciones especificas.
Por ultimo, el apartado 1, que obliga a recoger en los planes hidrológicos <los
criterios sobre estudios, actuaciones y obras para prevenir y evitar daños debidos a
inundaciones, avenidas y otros fenómenos hidráulicos>, es susceptible de ser
reconocido la materia de <protección civil>, y en tal sentido, si se entiende que
tales criterios son simples prescripciones genéricas de coordinación y no suponen la
previsión de actuaciones y obras concretas, no puede estimarse que invada competencias
autonómicas, pues constituyen una manifestación de la competencia general sobre
seguridad publica que al estado reserva el art.
149.1.29. De la Constitución, de acuerdo con lo ya declarado en nuestra STC 123/1984, de
18 de diciembre.
El art. 41.1 dispone, por ultimo, que <en los planes hidrológicos de cuenca se podrán
establecer reservas de agua y de terrenos, necesarios para las actuaciones y obras
previstas>.
Nada hay que objetar a las reservas de aguas, en cuanto que afectan al aprovechamiento de
las mismas, que puede ordenar el estado en las cuencas intercomunitarias. En cambio, las
reservas de terrenos afectan directamente a la planificación territorial, de competencia
autonómica. Es cierto que la disposición adicional séptima de la Ley señala que las
limitaciones en el uso del suelo y reservas de terrenos previstas en dicho precepto (y en
otros que ahora no vienen al caso) <se aplicaran sin menoscabo de las competencias que
las comunidades autónomas puedan ejercer en materia de ordenación del territorio>.
Pero esta cláusula general de salvaguarda de las competencias de las comunidades
autónomas en tal materia no resuelve definitivamente el problema, ya que será preciso
dilucidar en su momento si una reserva de terrenos prevista en un plan hidrológico
estatal menoscaba o no las competencias autonómicas, o bien en que circunstancias puede
producirse dicho menoscabo. En ultima instancia es preciso insistir, particularmente en
este punto, en la necesidad de cooperación y coordinación entre las distintas
planificaciones que afectan al territorio y a la ordenación de los recursos hidráulicos.
Pero, en caso de conflicto, no puede considerarse legitima una reserva de terrenos
prevista en un plan hidrológico estatal que afecte a un ámbito territorial superior al
estrictamente necesario para realizar las infraestructuras básicas requeridas por el
plan. Si, como antes se ha dicho, la programación de tales infraestructuras es una
facultad inherente a las competencias sobre protección y aprovechamiento del dominio
publico hidráulico, también debe serlo la reserva de terrenos imprescindible para
realizarlas; pero solo en este supuesto la reserva de terrenos contenida en los planes
hidrológicos estatales puede vincular el ejercicio de las competencias de las comunidades
autónomas sobre ordenación del territorio. Así interpretado, el art. 41.1 de la Ley de
aguas, en conexión con el art. 41.3, no es inconstitucional.
El art.
41.2 prevé un supuesto en el que convergen actuaciones encaminadas a la protección de
los recursos hidráulicos con otras que pueden encuadrarse en la ordenación del
territorio y en la protección del medio ambiente. Sin embargo, el precepto deja intacta
la determinación de las autoridades que sean competentes, de acuerdo con la legislación
ambiental, para declarar de protección especial determinadas zonas, cuencas o tramos de
cuencas, acuíferos o masas de agua y, en concreto, por lo que ahora importa, no atribuye
tal competencia a la administración que elabora el correspondiente plan hidrológico,
puesto que se limita a señalar que estos planes <recogerán> la clasificación de
dichas zonas y las condiciones especificas para su protección. Lo que la Ley impugnada
ordena en este punto es que, cualquiera que sea la entidad administrativa competente para
realizar la referida declaración de protección especial, cuestión sobre la que no es
preciso añadir nada ahora, dicha declaración vincula el contenido de los planes
hidrológicos y debe, por tanto, <recogerse> o incluirse en los mismos, con la
obligada consecuencia de que tales reglas tuitivas del demanio hídrico deben ser
respetadas a su vez por los diferentes instrumentos de ordenación del territorio (art.
41.3). Por consiguiente, en la medida en que no prejuzga la distribución de competencias
sobre la declaración de zonas, cuencas o tramos de protección especial, el art. 41.2 de
la Ley tampoco puede ser tachado de inconstitucional.
En suma, de cuanto antecede se deduce que las prescripciones de los planes hidrológicos
que, de acuerdo con su contenido necesario (art. 40) o facultativo (art. 41.1 y 2), se
adopten en los términos referidos, no suponen invasión de las competencias de las
comunidades autónomas en materia de ordenación del territorio o en otras materias
conexas. Por ello, en la medida en que la planificación hidrológica estatal se ajuste a
esos estrictos términos, es licita la opción del legislador que obliga a respetar
aquellas prescripciones en los diferentes instrumentos de ordenación del territorio (art.
41.3 de la Ley).
F) el Título iii de la Ley, relativo a la planificación hidrológica, se cierra con el
art. 44, según el cual <las obras publicas de carácter hidráulico que sean de
interés general o cuya realización afecte a mas de una Comunidad Autónoma habrán de
ser aprobadas por Ley e incorporadas al plan hidrológico nacional>. El gobierno vasco
impugna este precepto porque se refiere a las obras hidráulicas de interés general con
independencia de que afecten a aguas que caen bajo la competencia autonómica, pues, a su
juicio, en estas ultimas las obras hidráulicas que se realicen no pueden ser de interés
general. Pero esta impugnación no puede ser estimada. El art. 44 de la Ley se limita a
reiterar, por relación al supuesto especifico de las obras hidráulicas, lo dispuesto con
carácter general en el art. 149.1.24.
De la Constitución. Este precepto, al reservar al estado la competencia sobre las obras
publicas de interés general no utiliza un criterio territorial de distribución de
competencias semejante al que se establece en la regla 22. Del mismo art. 149.1, por lo
que no puede excluirse a priori , como el gobierno vasco pretende, que puedan existir
obras de interés general que afecten a las aguas que discurren íntegramente por el
territorio del País Vasco. Por lo demás, el mencionado art. 44 de la Ley no prejuzga que
deba entenderse por obras hidráulicas de interés general ni cuales sean estas, lo que
excluye que en este proceso Constitucional el tribunal deba pronunciarse sobre dicha
cuestión. En consecuencia, el art. 44 de la Ley no incurre en inconstitucionalidad por
invasión de competencias autonómicas.
21. El gobierno vasco discute la Constitucionalidad de la casi totalidad de los preceptos
del Título ii de la Ley de aguas, relativo a la <administración publica del agua>,
porque parten del concepto de cuenca hidrográfica como delimitador de competencias entre
el estado y las comunidades autónomas. Pero, una vez admitido que la utilización de ese
criterio territorial de delimitación no es inconstitucional, tal como razonado queda en
anterior fundamento jurídico, no puede estimarse la impugnación que por este motivo se
hace de los arts. 13.2, 14, 15 c) y d) y 19 a 37 de la Ley. De otro lado, hemos señalado
también que las referencias a la planificación hidrológica contenidas en los artículos
15 a), 17 y 18 no invaden competencias autonómicas ni infringen el art. 131.2 de la
Constitución. Al margen de estas dos precisiones iniciales, que reiteran lo ya declarado
mas arriba, es necesario que procedamos a examinar los alegatos de las partes sobre los
demás preceptos recurridos del mencionado Título ii.
A) entre los principios que rigen el ejercicio de las funciones del estado en materia de
aguas, el art. 13.3 de la Ley menciona la <compatibilidad de la gestión publica del
agua con la ordenación del territorio, la conservación y protección del medio ambiente
y la restauración de la naturaleza>. A ello se objeta por los senadores recurrentes y
el gobierno vasco que una disposición de esta naturaleza es prácticamente ilimitada en
su alcance y, por lo mismo, permite que se produzcan interferencias en el ejercicio de las
competencias autonómicas sobre aquellas otras materias <compatibles> con la
gestión del agua. No obstante la relativa imprecisión del concepto utilizado, dicha
<compatibilidad> no puede ser entendida como lo hacen los recurrentes. Por el
contrario, como señala el letrado del estado, el precepto impugnado debe ser interpretado
en el sentido de que las competencias estatales de gestión en materia de aguas dejan
expresamente a salvo el ejercicio de las competencias autonómicas sobre ordenación del
territorio y protección ambiental, y que, en ese sentido precisamente, son compatibles
con las mismas, en los términos que la propia Ley de aguas, de conformidad con la
constitución y los estatutos de autonomía, establece.
B) el art. 15 b) atribuye al estado la función de adoptar <las medidas precisas para
el cumplimiento de los acuerdos y convenios internacionales en
materia de aguas>. Para el representante de la junta de Galicia, a menos que se
interprete como habilitante de una mera facultad de supervisión o fiscalización,
conforme al art. 93 de la Constitución, dicha norma supone una infracción de los
preceptos de algunos estatutos de autonomía que atribuyen explícitamente a las
correspondientes comunidades la potestad de ejecución de los tratados y acuerdos
internacionales en materias de su competencia, así como del resto de los estatutos que
implícitamente reconocen también dicha facultad a las comunidades autónomas. Pero el
tenor literal del precepto desmiente esta tesis, pues es evidente que el art. 15 b) no
autoriza al estado para ejecutar, en todo caso, los convenios y acuerdos internacionales
en materia de aguas, por lo que es susceptible de una interpretación conforme con las
prescripciones Constitucionales y estatutarias. Baste decir a este propósito que, cuando
así lo disponen los estatutos de autonomía, corresponde a las comunidades autónomas la
ejecución de los tratados y convenios internacionales en materia de su competencia, sin
perjuicio de la obligación del estado de garantizar su cumplimiento, y dentro de este
esquema competencial encuentra legitimo encaje el citado art. 15 b) de la Ley, cuyo
alcance en cada caso dependerá de los supuestos concretos que se planteen.
C) al art.
16.1 se reprocha, en primer lugar, que alimenta la equivocada idea de que las comunidades
autónomas solo tienen competencias ejecutivas en materia de aguas, ya que en su inciso
inicial utiliza la expresión <ejerza competencia> al referirse a las potestades
autonómicas sobre el dominio publico hidráulico. Pero esta alegación es del todo
inconsistente, pues no cabe confundir el ejercicio de una competencia con el carácter
meramente ejecutivo o administrativo de la misma, ni del citado inciso puede deducirse
restricción alguna de las competencias autonómicas de cualquier naturaleza que, en cada
caso, según sus estatutos, ostenten las comunidades autónomas.
Resulta, en cambio, enteramente atendible la impugnación del apartado c) de ese mismo
art. 16.1, que crea la figura de un delegado del gobierno en la administración
hidráulica de las comunidades autónomas con la misión de asegurar la comunicación
entre esta ultima y los organismos correspondientes de la administración del estado. De
este modo, la Ley impone una prescripción orgánica especifica a la administración
autonómica, que vulnera directamente la competencia asumida por todas las comunidades
autónomas para organizar su propia administración. Pues, no habiendo duda de que esta
potestad de autoorganización administrativa se halla limitada por la competencia del
estado sobre las bases del régimen jurídico de las administraciones publicas (art.
149.1.18. De la Constitución), es también evidente que este Título competencial del
estado no es bastante en ningún caso para legitimar la inserción forzosa en el seno de
la administración autonómica de un órgano jerárquicamente dependiente de la
administración del estado, pues a ello se opone de raiz el derecho de todas las
nacionalidades y regiones a la autonomía (arts. 2 y 117 de la Constitución), cuya mas
genuina expresión es la capacidad de autoorganizarse libremente, con respeto a los
mandatos Constitucionales. El letrado del estado aduce, en defensa del precepto de que
ahora se trata, que el delegado del gobierno en la administración hidráulica autonómica
no limita ni condiciona las atribuciones de las comunidades autónomas, ya que sus
funciones se circunscriben al ámbito de la coordinación y la colaboración. Pero, con
independencia de si son esas u otras sus funciones, y de la incidencia que puedan tener en
el ejercicio de las competencias autonómicas en materia de aguas, la mera previsión
legal de dicha figura organizativa conculca las competencias que las comunidades
autónomas tienen para organizar libremente sus propias instituciones. Por lo demás, como
indican todos los recurrentes, la constitución ha previsto otro órgano especifico de
coordinación entre la administración del estado en el territorio de la Comunidad
Autónoma y la administración de esta ultima, que es el delegado del gobierno (art.
154), ajeno a la organización autonómica. La previsión del art. 16.1 c) de la Ley de
aguas resulta también incompatible con dicha prescripción Constitucional, que establece
el cauce orgánico ordinario de coordinación entre ambas administraciones. Dicho sea todo
ello sin perjuicio de que, al amparo del art. 149.1.18. , el estado pueda establecer
normas básicas que aseguren la comunicación e información inmediata entre dichas
administraciones en materia hídrica. Por estas razones, el art. 16.1 c) de la Ley de
aguas debe declararse inconstitucional.
Por conexión con el mismo, también es inconstitucional el apartado 2 del art. 16, en lo
que se refiere a la facultad de impugnación de los actos y acuerdos de las comunidades
autónomas que se asignan al delegado del gobierno en la administración hidráulica.
Dicho sea sin daño de la legitimación de la administración del estado para recurrir
ante la jurisdicción contencioso-administrativa los actos y acuerdos de las comunidades
autónomas, conforme a las Leyes generales.
Las demás prescripciones del art. 16 (apartados 1 a) y b)) pueden ser calificadas de un
modo natural como normas básicas del régimen jurídico de las administraciones publicas
en materia hidráulica, cuya legitimidad deriva de lo dispuesto en el art. 149.1.18. De la
Constitución. Tienen, en efecto, ese carácter los principios del art. 13 a los que se
remite el apartado 1 a) del art. 16, tanto por su mismo contenido principal, como porque
se refieren a aspectos esenciales de la administración hidráulica la unidad de gestión,
el tratamiento integral, la economía del agua, el respeto a la unidad de la cuenca
hidrográfica, de los sistemas hidráulicos y del ciclo hidrológico, la compatibilidad de
la gestión publica del agua con la ordenación del territorio, la conservación y
protección del medio ambiente y la restauración de la naturaleza o porque reiteran
algunos principios organizativos que han sido consagrados en el propio texto
Constitucional desconcentración, descentralización, coordinación, eficacia y
participación de los usuarios (arts. 103.1 y 129.1 de la Constitución). Para el
desarrollo de estas normas básicas, las comunidades autónomas disponen de un amplio
margen de libertad de decisión, que les permite sin duda expresar sus propias opciones
políticas sobre la organización administrativa que de ellas depende. Otro tanto puede
decirse del apartado 1 b) de este mismo art. 16, que se limita a fijar un porcentaje
mínimo de participación de los usuarios en los órganos colegiados de la administración
hidráulica, con el fin de garantizar el carácter representativo de dichos órganos
colegiados, a través de los cuales se plasma el principio de participación establecido
en el art. 13 de la Ley, cuyo carácter básico ha quedado ya justificado. Tratándose en
este caso de una garantía mínima, esta regla debe considerarse asimismo básica, ya que,
como declaramos en un supuesto análogo, no contiene una regulación tan precisa que
vacíe de contenido la competencia de las comunidades autónomas e impida su adaptación a
las características especificas de cada una de ellas (SSTC 48 y 49/1988, de 22 de marzo).
D) el gobierno vasco impugna específicamente los apartados b) y e) del art. 18.1, porque,
en su criterio, no cabe imponer a la Comunidad Autónoma en materias de su competencia la
intervención de un órgano consultivo estatal, como es el consejo nacional del agua. El
apartado b) del citado precepto demanda, en efecto, que, antes de su aprobación por el
gobierno, el consejo emita informe sobre los planes hidrológicos de cuenca, sin excluir
de aquella exigencia los elaborados por las comunidades autónomas. Pero, frente a este
alegato, debemos declarar que, si al gobierno compete aprobar también estos planes (art.
38.6 de la Ley), el informe preceptivo del consejo nacional del agua, dirigido
precisamente al gobierno, no invade competencia autonómica alguna, siempre que tal
informe se ciña a aquellos aspectos que condicionan su aprobación gubernativa, según el
citado art. 38.6.
El apartado e) del art. 18.1 prevé asimismo el informe preceptivo del consejo nacional
del agua sobre las cuestiones comunes a dos o mas organismos de cuenca. Por las razones
que esgrime el gobierno vasco, esta intervención necesaria del consejo podría
considerarse inconstitucional, si el citado informe hubiera de emitirse en relación con
las cuestiones comunes a dos cuencas hidrográficas localizadas en una misma Comunidad
Autónoma, supuesto este en el que el estado carecería de competencias, incluso
consultivas, por tratarse de problemas internos a una sola administración hidráulica
autonómica. Sin embargo, la Ley de aguas no contempla expresamente este tipo de
supuestos, rigurosamente excepcionales en la practica, pues el concepto de <organismo
de cuenca> que utiliza el art. 18.1 e) se refiere inequívocamente en la propia Ley a
la organización administrativa especifica de las <cuencas hidrográficas que excedan
el ámbito territorial de una Comunidad Autónoma> (art. 19). En consecuencia, el
informe exigido por el precepto que ahora nos ocupa debe entenderse referido solo a las
cuestiones comunes que se planteen entre dos o mas organismos dependientes de la propia
administración del estado en cuencas hidrográficas de su competencia, por lo que, así
interpretado, no afecta al ejercicio de las competencias de las comunidades autónomas.
Por su parte, la junta de Galicia recurre el apartado c) del art. 18.1, por entender que,
al admitir este precepto la posibilidad de que se aprueben <disposiciones de carácter
general de aplicación en todo el territorio nacional relativas a la ordenación del
dominio publico hidráulico>, entraña una invasión de la potestad reglamentaria de
aquella Comunidad Autónoma en relación con las aguas continentales de su competencia. El
alegato carece de fundamento, pues el precepto en cuestión se limita a exigir el informe
preceptivo del consejo nacional del agua sobre los proyectos de reglamentos de aplicación
general elaborados por el gobierno u otros órganos de la administración del estado, pero
no prejuzga cuales sean las disposiciones a informar que, obviamente, al tratarse de
normas de aplicación en todo el territorio nacional, deberán referirse a aquellos
aspectos de la ordenación de los recursos hidráulicos sobre los que el estado tiene
competencias exclusivas ni excluye el ejercicio de la potestad reglamentaria de la
administración gallega dentro de su propio ámbito de competencias en la materia.
El precepto impugnado no supone, por tanto, una alteración inconstitucional del régimen
de distribución de competencias sobre las aguas continentales.
22. El gobierno vasco impugna por entero el capitulo primero del Título iv de la Ley de
aguas, relativo a las <servidumbres legales> (arts. 45 a 47), y la junta de Galicia
y el gobierno balear combaten algunos de estos artículos, por entender que se refieren
sea a la utilización del dominio publico hidráulico, sea a su protección o a la
policía demanial, aspectos sobre los que el estado carece de competencia en aquellas
comunidades cuando se trata de aguas intracomunitarias. Pero estas alegaciones deben ser
rechazadas. Como se deduce del contenido de los arts. 45 a 47, así como de la remisión
al código civil prevista en el art. 46, estos preceptos regulan determinados extremos de
las servidumbres legales en materia de aguas, servidumbres que recaen no sobre el dominio
publico hidráulico, sino sobre predios sirvientes, normalmente ribereños o próximos a
los cauces o lechos de las aguas continentales, respecto de los que se imponen
determinadas limitaciones de las facultades del propietario con el fin de garantizar el
uso de los recursos hidráulicos por terceras personas o por la colectividad. Esta
regulación no puede considerarse propiamente como disciplina del uso o protección del
demanio hídrico, sino que se encuadra en el concepto material de legislación civil, que
al estado corresponde establecer en exclusiva, en virtud del art. 149.1.8. De la
Constitución, en cuyo enunciado halla también encaje la servidumbre legal de uso publico
prevista en el art. 6 a) de la Ley. A cuanto antecede debemos añadir que la propia Ley de
aguas habilita a los organismos de cuenca para imponer las servidumbres legales
mencionadas en el art. 46, y que, de acuerdo con la disposición adicional cuarta, esta
función corresponde a las comunidades autónomas que ejerzan competencias sobre el
Dominio Público Hidráulico en virtud de sus estatutos de autonomía, cuando se trate de
cuencas intracomunitarias. Sentado lo cual, ningún obstáculo existe en la Ley impugnada
para que, conforme a lo dispuesto en el art. 10.7 de su estatuto de autonomía, el País
Vasco pueda establecer y regular las servidumbres publicas que, en materias de su
competencia, sean necesarias en beneficio de los bienes de dominio publico y patrimoniales
cuya titularidad corresponda a dicha Comunidad Autónoma.
23. El régimen de uso o aprovechamiento del Dominio Público Hidráulico tiene su
regulación especifica en los capítulos segundo y tercero del Título iv de la Ley (arts.
48 a 72), que se refieren, respectivamente, a los usos comunes y privativos y a las
autorizaciones y concesiones. Casi todos estos preceptos han sido impugnados, con mas
detalle y mayor énfasis en el recurso del gobierno vasco, por supuesta invasión de las
competencias que las comunidades autónomas ostentan sobre el aprovechamiento de las aguas
que discurren íntegramente por su territorio y en materia de medio ambiente y ordenación
del territorio.
De acuerdo con nuestras consideraciones anteriores, es necesario recordar aquí la
distinción entre las comunidades autónomas que han asumido la competencia genérica
sobre el régimen de los aprovechamientos hidráulicos en las aguas que discurran
íntegramente por su territorio y aquellas otras que ostentan competencias en materia de
aguas dentro de los limites establecidos por el art. 148.1.10. De la Constitución. En el
primer caso, la regla general es que corresponde a las comunidades autónomas legislar
sobre los aprovechamientos de las aguas publicas en las cuencas intracomunitarias, con las
únicas salvedades que deriven de otros Títulos competenciales del estado, como son los
referidos a la legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y sobre
el medio ambiente o a las bases del régimen minero y energético (art. 149.1.18. , 23. Y
25. De la Constitución), entre otros. Con estas excepciones, procede declarar que, en
estas comunidades autónomas y en relación con las cuencas intracomunitarias, la
legislación del estado sobre el aprovechamiento de las aguas publicas solo puede tener
carácter supletorio del derecho propio de las mismas. Por el contrario, en los demás
casos, el estado puede regular el uso y aprovechamiento de las aguas continentales,
siempre que se salvaguarden las competencias asumidas por las comunidades autónomas en
materia de proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos,
canales y regadíos de su interés, así como las demás que ostenten sobre materias
conexas, cuando haya de darse prioridad a otros Títulos competenciales, con arreglo a
estos criterios generales procede analizar ahora los preceptos impugnados de los
capítulos segundo y tercero del Título IV de la Ley.
A) el gobierno vasco impugna los apartados 1 y 2 del art. 48 de la Ley, relativos al uso
común general del dominio publico hidráulico, porque considera que invaden las
competencias del País Vasco sobre los aprovechamientos hidráulicos en las aguas que
discurren íntegramente por su territorio. De acuerdo con lo ya declarado en otro momento
de esta sentencia, es cierto que a esa Comunidad Autónoma le corresponde la regulación
del uso común en dichas aguas.
Pero es preciso advertir que el art. 48, en sus apartados 1 y 2, no establece la
regulación de este tipo de utilización del demanio hídrico, sino que se remite a <lo
que dispongan las Leyes y reglamentos>, sin prejuzgar el carácter estatal o
autonómico de unas y otros. Por el contrario, se ciñe a determinar los supuestos en que
el uso de las aguas, por ser común, no requiere autorización ni concesión
administrativa, especificando los limites que circundan el ejercicio de este derecho que
todos tienen a usar de las aguas superficiales. De ahí que deba entenderse que este
precepto guarda una relación directa e inmediata, como alega el letrado del estado, con
el sistema general o básico de concesiones administrativas de aguas publicas, por lo
mismo que, a través de dicho precepto legal, se viene a impedir, conforme a una
ininterrumpida tradición legislativa, la extensión de aquel sistema concesional a
determinadas formas de utilización de tales aguas publicas. En consecuencia, los
apartados 1 y 2 del art. 48 no invaden competencias autonómicas, pues se reconducción a
la competencia que al estado reserva el art. 149.1.18. De la Constitución. Los senadores
recurrentes y los gobiernos de Galicia, baleares y Cantabria impugnan el apartado 3 del
art. 48, por invasión de las competencias de aquellas comunidades autónomas sobre
protección del medio ambiente y pesca fluvial. No cabe estimar la impugnación, ya que
este precepto no establece ninguna regulación sustantiva, sino que se remite a la
legislación general del medio ambiente o a otras legislaciones especificas, sin prejuzgar
la titularidad de la competencia para dictarlas.
B) por idéntico motivo al de la impugnación del articulo anterior, el gobierno vasco
combate también el art. 49, relativo a los usos comunes especiales de las aguas, a lo que
se opone el letrado del estado con igual razonamiento, fundado en la competencia estatal
para aprobar la legislación básica de las concesiones administrativas. Las mismas
razones arriba invocadas sirven para declarar que este precepto tampoco puede considerarse
inconstitucional, puesto que solo delimita los supuestos de uso común especial que no
excluyen la utilización de las aguas publicas superficiales por terceros, en los que no
cabe emplear la técnica concesional, sino solo la autorización administrativa previa.
Dicho sea sin perjuicio de la competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco para
regular en concreto cada tipo de uso especial y para otorgar las correspondientes
autorizaciones.
C) el mismo debate se reproduce por el gobierno vasco y el letrado del estado en relación
con el art. 50.2 de la Ley, que impide adquirir por prescripción el derecho al uso
privativo del dominio publico hidráulico. A semejanza de lo declarado en los supuestos
anteriores, en este caso nos encontramos ante un precepto que regula una de las bases de
las concesiones administrativas de aguas publicas, que corresponde aprobar al estado, pues
en realidad viene a reiterar de otro modo la regla general contenida en el apartado 1 del
mismo art.
50, según la cual el uso privativo de aguas publicas se obtiene solo por concesión
administrativa, a salvo los específicos supuestos de adquisición ex lege. Bien puede
entenderse que si las comunidades autónomas con competencia sobre los aprovechamientos
hidráulicos pudieran establecer otros modos de adquisición del uso privativo de las
aguas en las cuencas intracomunitarias, se daría al traste con el principio general de la
adquisición por concesión, es decir, previa intervención administrativa constitutiva de
aquel derecho, principio que, sin lugar a dudas, figura entre las bases del sistema
concesional en materia de aguas, de acuerdo con la Ley impugnada.
D) el art. 51 regula la extinción del derecho al uso privativo de las aguas. Pero, si se
excluye la mención a la expropiación forzosa, que especifica para un supuesto concreto
lo que establece el art. 33.3 de la Constitución, la norma impugnada se limita a
determinar el régimen de extinción de las concesiones sobre el dominio publico
hidráulico, sus causas, requisitos esenciales del procedimiento y efectos. Constituye,
por tanto, la regulación aplicable a un elemento esencial de la relación concesional,
susceptible de incluirse entre las bases de las concesiones administrativas, que
corresponde al estado regular en exclusiva, en virtud de lo dispuesto en el art. 149.1.18.
De la Constitución. En consecuencia, el art. 51 de la Ley no modifica el sistema de
distribución de competencias entre el estado y las comunidades autónomas y es de directa
aplicación en todo el territorio, con la sola excepción prevista en la disposición
adicional tercera de la Ley de aguas, respecto de la Comunidad Autónoma de canarias.
La junta de Galicia, los senadores recurrentes y los gobiernos de baleares y Cantabria
impugnan específicamente el apartado 4 del art. 51, por entender que la reversión de las
obras que regula debe operar en favor de las comunidades autónomas cuando sean titulares
del demanio hidráulico concedido. En sentido contrario, el letrado del estado considera
que las obras construidas deben revertir al estado, como el precepto establece, por ser
este el titular único de todo el dominio publico hidráulico. Ambos razonamientos se
apoyan en una concesión patrimonialista del dominio publico que el propio letrado del
estado dice rechazar y que ya hemos descartado con anterioridad. Sin necesidad de
compartir la tesis en la que los recurrentes se apoyan para sostener la impugnación de
este precepto, tesis que ya ha sido rechazada en otro lugar de esta sentencia, puede
admitirse, no obstante, que el art. 51.4 de la Ley da respuesta a una cuestión que se
inserta directamente en el régimen de aprovechamiento de las aguas, y, en tal sentido,
debe afirmarse que la reversión de las obras construidas para la explotación de las
mismas ha de producirse en favor de la entidad que en cada caso sea competente en materia
de aprovechamientos hidráulicos. Por ello, en la medida en que la norma recurrida
extiende imperativamente la reversión en favor del estado a las obras realizadas en los
aprovechamientos concedidos por las administraciones hidráulicas autonómicas en aguas
intracomunitarias, procede declararla parcialmente inconstitucional por invasión de las
competencias estatutarias asumidas en esta materia por las comunidades autónomas.
E) el art. 52 es impugnado en su totalidad por el gobierno vasco y, en su apartado 2, por
la junta de Galicia y el gobierno balear, porque consideran que contempla dos modalidades
de aprovechamiento de los recursos hidráulicos cuya regulación concierne a sus
respectivas comunidades autónomas en aguas intracomunitarias. El letrado del estado
alega, en sentido contrario, que aquella regulación estatal forma también parte de las
bases de las concesiones administrativas, conforme a lo ordenado en el tantas veces citado
art. 149.1.18. De la Constitución.
El art. 52 establece y delimita los derechos al uso privativo de ciertos recursos
hidráulicos por ministerio de la Ley, distinguiendo dos supuestos. El primero se refiere
a la utilización de aguas que no son de dominio publico, según la propia Ley, lo que
supone una delimitación general ex lege de las facultades del propietario de las fincas
por las que discurran aguas pluviales o en las que se encuentren aguas estancadas
(apartado 1). Se trata por ello de la regulación de un aspecto especifico del régimen de
la propiedad privada fundiaria, cuya determinación corresponde al estado en virtud de lo
dispuesto en el art. 149.1.8. De la Constitución.
El apartado 2 crea un derecho de aprovechamiento privativo de aguas de dominio publico que
no requiere concesión administrativa. Ahora bien, en el contexto de la Ley de aguas, se
trata de una excepción a la regla general establecida en el art. 57, según la cual el
uso privativo de las aguas exige la previa concesión administrativa, precepto este ultimo
que debe considerarse básico por la evidente razón de que consagra la regla general de
sometimiento de los usos privativos al sistema concesional. Por lo mismo, la excepción a
dicha regla general ha de entenderse también básica, ya que, como es fácil entender, si
las comunidades autónomas pudieran regular libremente los supuestos de adquisición del
derecho al uso privativo de las aguas publicas por disposición legal, la norma general
que impone el otorgamiento concesional en cada caso podría quedar vacía de contenido y
virtualmente anulada por una legislación autonómica contraria a aquella opción básica
del legislador estatal.
F) los arts. 53 y 54 han sido impugnados por el gobierno vasco y la junta de Galicia, así
como el primero de ellos por los senadores recurrentes, por entender que invaden las
competencias autonómicas sobre los aprovechamientos hidráulicos, a lo que el letrado del
estado responde una vez mas que forman parte de las bases del régimen de las concesiones
administrativas. Pero sin perjuicio de la relación que estos preceptos tienen con el
sistema de concesiones administrativas para aprovechamientos hidráulicos, lo cierto es
que se ciñen a prever algunas potestades administrativas de ordenación y limitación de
la explotación de los recursos hidráulicos en circunstancias excepcionales o para
garantizar la utilización racional de los mismos. Por su carácter potestativo y su
indirecta incidencia en el régimen de las concesiones no pueden considerarse amparados
por el Título competencial que reconoce al estado el art. 149.1.18. De la Constitución.
No obstante, es necesario advertir que el art. 53.3 se refiere a un supuesto concreto de
otorgamiento de concesiones en precario, sobre caudales reservados o comprendidos en
algún plan del estado, es decir, sobre aguas respecto de cuyo aprovechamiento ostenta la
competencia exclusiva el propio estado. Por consiguiente, este apartado 3 del art. 53 no
invade competencia autonómica alguna ni puede reputarse inconstitucional, mientras que,
conforme a lo arriba expuesto, los apartados 1 y 2 de este mismo art. 53 y el art. 54 de
la Ley tienen solo valor supletorio del derecho que puedan establecer las comunidades
autónomas con competencia general sobre los aprovechamientos hidráulicos en las cuencas
intracomunitarias.
G) el art. 55, impugnado por el gobierno vasco por el mismo motivo que los artículos
precedentes, regula un supuesto especifico de utilización de las aguas que se capten con
ocasión de las explotaciones mineras y cuyo destino exclusivo ha de ser el de los propios
aprovechamientos de minas. No obstante su inserción en el texto de la Ley de aguas, este
precepto viene a regular en realidad un aspecto importante del régimen de explotación de
los recursos mineros y, por lo mismo, debe considerarse incluido entre las bases del
régimen minero que corresponde establecer al estado según lo dispuesto en el art.
149.1.25. De la Constitución, ya que, dado el contenido del precepto impugnado, ese
ultimo Título competencial es preferente sobre el mas general relativo a los
aprovechamientos hidráulicos.
H) el art. 56, que ha sido impugnado también por el gobierno vasco, prevé la adopción
de medidas urgentes y extraordinarias, en casos de estado de necesidad, relativas a la
utilización del dominio publico hidráulico. Se disciplina así un aspecto del régimen
general de los aprovechamientos hidráulicos que incide directamente en el sistema de
concesiones administrativas, pues expresamente se prevé que aquellas medidas de
emergencia pueden adoptarse aun cuando la utilización del Dominio Público Hidráulico
<hubiera sido objeto de concesión>.
Es claro, por tanto, que la determinación legal de los supuestos de hecho excepcionales y
de las medidas que hayan de adoptarse en tales casos debe considerarse básica y aplicable
directamente en todo el territorio del estado.
Sin embargo, junto a la regulación sustantiva de los supuestos de hecho y de los efectos
de las medidas consideradas, el art. 56 habilita también al gobierno para adoptar tales
medidas por decreto, iodo el organismo de cuenca. Este apoderamiento al gobierno no puede
tener alcance incondicional, pues si así fuera, podría privarse a la Comunidad Autónoma
del País Vasco de sus competencias sobre los aprovechamientos de las aguas que discurren
íntegramente por su territorio. Por eso debe entenderse, y así lo permite el precepto al
imponer la audiencia del organismo de cuenca, que al gobierno corresponde aprobar las
referidas medidas cuando afecte la situación de emergencia a cuencas intercomunitarias,
así como en los casos en que la citada situación excepcional y las medidas que hayan de
adoptarse para combatirla afecten de manera conjunta o interdependiente a esas cuencas
hidrográficas y a las aguas continentales que discurran íntegramente por el territorio
del País Vasco. En cambio, si la situación de necesidad o de emergencia no excediera de
los limites de las aguas intracomunitarias, la competencia para adoptar las medidas
tendentes a superarlas corresponde a los órganos de la Comunidad Autónoma del País
Vasco. Así interpretado, el art. 56 de la Ley de aguas no es inconstitucional.
I) los arts. 57 a 64 de la Ley establecen el régimen general de las concesiones de aguas.
De entre ellos, el gobierno vasco impugna los arts. 57.1, 2, 3, 5 y 6; 58; 59.2, 3 y 4;
60; 61; 63 c), ultimo párrafo, y 64.2, por considerar que no tienen carácter básico. El
tribunal no puede compartir esta tesis, pues un análisis detenido de tales preceptos
muestra que todos ellos se refieren a aspectos imprescindibles del régimen concesional en
materia de aguas, como sostiene con razón el letrado del estado. Así, el art. 57, tras
establecer el principio general de que el uso privativo de las aguas se adquiere solo por
concesión (con las excepciones previstas en la propia Ley), que es, como ya se ha dicho,
una opción fundamental de la nueva legislación en materia hídrica, regula otros tantos
elementos esenciales del sistema concesional, como son: a) la necesidad de tener en cuenta
la explotación racional del conjunto de los recursos hidráulicos y la no garantía de la
disponibilidad de los caudales concedidos (apartado 2); b) la posibilidad de modificación
de las concesiones preexistentes cuando así lo exija la realización de obras de una
nueva concesión (apartado 3); c) la facultad que se reconoce a las administraciones
estatal y autonómica de acceder a la utilización de aguas, previa autorización
especial, como excepción al régimen concesional general (apartado 5), y d) la
posibilidad de prorrogar excepcionalmente y por causa justificada el plazo de la
concesión (apartado 6), plazo que el propio gobierno vasco considera básico.
Tanto por el carácter esencial de los aspectos regulados como por su contenido principal,
estos preceptos deben considerarse básicos. Lo mismo puede decirse de la regulación del
sistema de preferencia de las concesiones que se contiene en el art. 58, cuyo orden
concreto puede ser parcialmente modificado, por lo demás, en cada plan hidrológico de
cuenca, lo que equivale, por tanto, a reconocer esta potestad a las comunidades autónomas
en relación con los planes de su competencia.
El art. 59 delimita, en sus apartados 2, 3 y 4 el alcance del principio general de
especialidad o predeterminación del destino de la concesión, con singular referencia a
las concesiones de aguas para riegos, en relación con las cuales el art. 60 establece
algunas prescripciones básicas que han de respetarse en los casos en que los
peticionarios sean empresas o particulares interpuestos no titulares de las tierras
beneficiarias del riego. El art. 61 recoge el principio básico de la transmisibilidad de
los aprovechamientos y constitución de gravámenes sobre los mismos, con la exigencia,
que debe entenderse asimismo básica en cuanto garantía del destino concesional, de
autorización administrativa previa en ciertos casos. Del mismo modo, merece la
calificación de básico el art. 63 en su conjunto, ya que contempla y regula en lo
esencial otro aspecto indispensable del régimen concesional, cual es el de la revisión
de las concesiones otorgadas y los efectos económicos que comporta. Este mismo
razonamiento puede ser aplicado al art. 64.2, también impugnado por el gobierno vasco,
pero solo en lo que se refiere a la caducidad de los aprovechamientos privativos
adquiridos por concesión, no en cambio a la de los demás usos privativos ganados por
otro Título, cuyo régimen de caducidad tiene solo carácter supletorio de la
legislación que sobre este punto pueda dictar la Comunidad Autónoma del País Vasco para
los aprovechamientos de aguas intracomunitarias.
J) en particular, la junta de Galicia y los senadores recurrentes atacan el art. 57.5, en
conexión con el 41.1 y con el 53.3, porque, a su entender, anula la potestad autonómica
de reserva de recursos esenciales que confieren a las comunidades autónomas sus estatutos
de autonomía y, entre ellos, el art. 28.4 del estatuto de Galicia. Pero este reproche
carece de valor impugnatorio, pues, aun cuando pudiera entenderse que esta en juego ese
Título competencial autonómico, lo cierto es que los preceptos que ahora se cuestionan
no impiden el ejercicio de las potestades que las comunidades autónomas tienen atribuidas
al respecto. Antes bien, el art.
57.5 se limita a facilitar al estado y a las comunidades autónomas el acceso al uso de
las aguas en general sin necesidad de concesión previa, mientras que los arts. 41.1 y
53.3 se refieren a reservas de aguas o a caudales reservados por los planes hidrológicos
o por los planes del estado, pero sin predeterminar en el primer caso la autoridad
competente para crear la reserva, que lógicamente debe ser la que elabore y apruebe, en
los términos señalados, el plan
hidrológico, ni excluir en el segundo que puedan existir caudales reservados en planes
elaborados por las comunidades autónomas.
K) la junta de Galicia y el gobierno vasco impugnan también los arts. 65 a 68, que
regulan el alumbramiento y utilización de las aguas subterráneas. Pero las razones que
invocan pierden toda trascendencia, ya que, una vez declaradas de dominio publico las
aguas de esta naturaleza, el régimen de su utilización previsto por la Ley responde,
como regla general, a la técnica concesional, quedando así reducida la cuestión a
determinar si los preceptos impugnados se ciñen o no a establecer las bases del sistema
concesional en materia de aguas subterráneas. La respuesta ha de ser positiva, pues las
normas impugnadas determinan solo las líneas maestras de ese especifico sistema
concesional, como son, de un lado, el requisito imprescindible del otorgamiento previo de
autorizaciones de investigación y la prioridad para conseguirlas (arts. 65 y 66), y, de
otro, algunas condiciones fundamentales de las concesiones mismas (arts. 67 y 68),
remitiéndose a la legislación sobre expropiación forzosa al objeto de determinar las
indemnizaciones que procedan en favor de los propietarios de los terrenos donde las aguas
se investiguen o alumbren o en favor de los titulares de aprovechamientos preexistentes
afectados por la nueva concesión.
L) dentro del Título IV de la Ley, el gobierno vasco recurre finalmente contra los arts.
69.1, 70, 71.1 y 3 y 72.1, 2 y 3. Por lo que se refiere a este ultimo precepto art.
72 admite que puede ser básico que exista un registro de aguas, y así debemos, en
efecto, declararlo aquí, por ser este un elemento esencial del sistema de concesiones
administrativas sobre las aguas, en cuanto instrumento indispensable de garantía de las
mismas. Lo que el gobierno vasco rechaza es la referencia a los organismos de cuenca
contenida en los tres primeros apartados del art. 72 y la remisión al reglamento de la
regulación de la organización y funcionamiento del registro. Pero tales especificaciones
no invaden competencia alguna de la Comunidad Autónoma vasca. Y no lo hacen porque, de un
lado, a tenor de lo dispuesto en la disposición adicional cuarta de la Ley, las funciones
atribuidas a los organismos de cuenca corresponden a la administración hidráulica del
País Vasco en las cuencas intracomunitarias; y, de otro, porque la remisión al
reglamento debe entenderse que opera solo en relación con las cuencas hidrográficas a
las que se extiende la competencia exclusiva del estado, ya que en relación con las
demás corresponde a las comunidades autónomas regular su propia administración
hidráulica, incluido el necesario registro de aguas, sin otro limite que el de la
legislación basíca del estado sobre el régimen de las administraciones publicas (art.
149.1.18. ), que, por lo que aquí interesa, se contiene ya en el art. 72 de la Ley.
Análoga consideración merecen las remisiones reglamentarias que efectúa el art. 71.1 y
3 en materias sustantivas y de procedimiento, pues, aunque al estado compete regular el
procedimiento administrativo común (art. 149.1.18. De la Constitución), ello no obsta a
las especialidades derivadas de la organización propia de las comunidades autónomas, que
pueden adaptar por ello las reglas comunes a sus necesidades e intereses peculiares
respecto de los procedimientos especiales que aprueben en materia de su competencia. Así
interpretado, el art. 71, en sus apartados 1 y 3, no es inconstitucional.
Por lo que se refiere a los arts. 69.1 y 70, debe entenderse que son de aplicación
meramente supletoria en las comunidades autónomas con competencia general sobre los
aprovechamientos hidráulicos de las aguas que discurran íntegramente por su territorio,
ya que, al referirse a determinados usos especiales o privativos de bienes del demanio
hidráulico, no establecen reglas imperativas básicas de las concesiones administrativas,
al margen de la alusión a los principios de protección del medio ambiente y de la
calidad de las aguas, que en todo caso vinculan a las comunidades autónomas, por
imperativo de los arts. 13.3 y 84 de la Ley de aguas, que si tienen carácter básico.
24. El recurso presentado por el gobierno vasco se dirige también contra la totalidad de
los preceptos del capitulo cuarto del Título IV de la Ley (arts. 73 a 83) que regula las
comunidades de usuarios. Alega el órgano recurrente, de un lado, que esas normas no son
aplicables a la utilización de las aguas que discurran íntegramente dentro del País
Vasco, y, de otro, que desconocen las potestades exclusivas de autoorganizacion que
corresponden a la Comunidad Autónoma según su estatuto. El alegato no es convincente,
porque no cabe identificar la determinación del régimen de utilización del dominio
publico hidráulico, que corresponde al estado o a la Comunidad Autónoma del País Vasco
en los términos señalados en el fundamento jurídico anterior, con la regulación de la
organización administrativa que sea necesaria para la gestión de los recursos
hidráulicos.
No es dudoso que la Comunidad Autónoma del País Vasco tiene una potestad de
autoorganización que se manifiesta, por lo que ahora interesa, en la configuración de su
propia administración hidráulica y en la de los organismos, corporaciones o entidades
administrativas de ella dependientes y en la determinación de su régimen jurídico de
organización y funcionamiento. Pero esta potestad organizatoria se halla limitada por la
competencia del estado sobre las bases del régimen jurídico de las administraciones
publicas (art. 149.1.18. De la Constitución), que alcanza también a las corporaciones de
derecho publico representativas de intereses económicos o profesionales (SSTC 76/1983, de
5 de agosto, y 20/1988, de 18 de febrero). Las comunidades de usuarios que regula la Ley
son, como se indica expresamente en el art. 74.1 de la misma, corporaciones de derecho
publico, adscritas al organismo de cuenca (o a la administración hidráulica autonómica
correspondiente, de acuerdo con la disposición adicional cuarta), por lo que el estado es
competente para regular las bases de su régimen jurídico, pudiendo corresponder a las
comunidades autónomas, según sus estatutos y en el ámbito de su competencia
organizativa en materia de administración hidráulica, las demás funciones normativas o
ejecutivas sobre tales corporaciones. Nada alega el gobierno vasco sobre el eventual
carácter no básico de las prescripciones contenidas en los arts. 73 a 83 de la Ley de
aguas, o de algunas de ellas. Pero ello no nos exime de analizar si las mismas se hallan
amparadas por lo dispuesto en el art. 149.1.18. De la Constitución.
A este respecto debe tenerse en cuenta que, como declaramos en las recientes SSTC 48 y
49/1988, de 22 de marzo, reiterando una doctrina constante de este tribunal, <la
finalidad perseguida por la constitución al conferir a los órganos generales del estado
la competencia exclusiva para establecer las bases de una materia es asegurar, en aras de
intereses generales superiores a los de las respectivas comunidades autónomas, un común
denominador normativo, a partir del cual pueda cada comunidad, en defensa de su propio
interés, introducir las peculiaridades que estime convenientes dentro del marco
competencial que en la materia en cuestión le ha sido asignado por la constitución y su
propio estatuto>. Tratándose de corporaciones de derecho publico, como es el caso de
las comunidades de usuarios de aguas publicas, cuya finalidad no es otra que la gestión
autónoma de los bienes hidráulicos necesarios para los aprovechamientos colectivos de
los mismos, en régimen de participación por los interesados, las bases del régimen
jurídico de este especifico sistema de administración pueden contemplar los siguientes
aspectos esenciales o de común aplicación: a) constitución y modalidades de las
comunidades de usuarios; b) régimen general de potestades administrativas que se les
atribuyen; c) relaciones básicas con la administración publica de que dependan, y d)
configuración de sus órganos de administración, entendiendo por básica en este punto,
según el criterio sostenido en las sSTC 48 y 49/1988 citadas con relación a un supuesto
análogo, <la normación que prevea, en sus líneas fundamentales, la creación de
órganos unipersonales y colegiados, así como el modo de integración de estos últimos
(su composición y los mínimos de participación de los diferentes componentes de la
comunidad) y sus atribuciones esenciales>. Esta regulación básica debe respetar un
margen de desarrollo normativo lo suficientemente amplio como para permitir a las
comunidades autónomas competentes en la materia adoptar las opciones organizativas que
mejor se acomodan a sus necesidades e intereses, sin olvidar tampoco en este punto,
conforme a la doctrina sentada en las citadas sentencias Constitucionales, que <no
pueden considerarse incluidas en el marco estatal básico aquellas normas que no resultan
justificadas por el objetivo de garantizar los principios básicos que informan el modelo
organizativo diseñado por el legislador estatal>.
A la luz de las observaciones generales que preceden, el examen de los preceptos
impugnados conduce a las siguientes conclusiones. En primer lugar, deben considerarse
básicos aquellos preceptos que se refieren a la constitución de las comunidades de
usuarios, en su modalidad general o en las variantes de comunidad general y junta central
de usuarios, ya sea obligatoria por disposición legal (art. 73.1, inciso inicial) o por
decisión del organismo de cuenca, lo que equivale a decir de la administración
hidráulica del País Vasco en lo que concierne a las aguas a que se extiende su
competencia (arts. 73, 79, 80, 82 y 83), ya sea facultativa para los usuarios (arts. 73.2
y 3, 82 y 83). También es básica por la misma razón la excepción contemplada en el
art. 73.5 a la constitución de las corporaciones de derecho publico que en los apartados
anteriores se regulan. Ninguna de estas normas sobrepasa los limites materiales de la
normación básica, pues se ciñe a establecer los supuestos de constitución de las
entidades corporativas en cuestión.
En segundo lugar son básicos aquellos preceptos que anuncian, en términos generales, las
potestades administrativas que se confieren a dichas entidades para el cumplimiento de sus
fines, tales como la ejecutividad de sus acuerdos en el ámbito corporativo y su
ejecución forzosa por la vía de apremio (arts. 75.1 y 4 y 76.5 y 6, ultimo párrafo), el
carácter de beneficiarias de la expropiación forzosa y de la imposición de servidumbres
(art. 75.2) y la potestad sancionadora (art. 76.6, primer párrafo), puesto que todos
ellos establecen otros tantos elementos esenciales del régimen jurídico de estas
corporaciones publicas.
En tercer lugar, también deben considerarse básicos los preceptos que definen en sus
líneas maestras la relaciones de estas corporaciones con la administración de que
dependen o que ostenta la potestad de tutela sobre las mismas. Así, tienen tal carácter
los párrafos segundo, in fine, y cuarto del art. 73.1, que prescriben la aprobación de
los estatutos u ordenanzas de las comunidades de usuarios por el organismo de cuenca (o la
administración hidráulica autonómica, en su caso) y la naturaleza y alcance de dicha
potestad de aprobación. Lo mismo puede decirse del art. 73.5, referido a la aprobación
por el organismo de cuenca de los convenios específicos que sustituyan el régimen de
comunidad; del art. 74.1, que establece el principio general de la tutela de las
comunidades de usuarios por el organismo de cuenca; del art. 74.3, en cuanto prescribe la
aprobación por el organismo de cuenca de las ordenanzas y reglamentos de las comunidades
generales y de las juntas centrales de usuarios; del art. 74.4, que preve un control
sustitutivo de la administración hidraulica para el caso de que las comunidades de
usuarios no aprueben sus ordenanzas; del art. 75.3, que establece la obligación de las
comunidades de realizar las obras e instalaciones que la administración les ordene a fin
de evitar el mal uso del agua o el deterioro del demanio hidráulico, así como la
sanción administrativa del incumplimiento de dicha obligación, y, por ultimo, del art.
76.5, que permite recurrir en alzada ante el organismo de cuenca contra los acuerdos de la
junta general y de la junta de gobierno de las comunidades de usuarios.
En cuanto a los preceptos que regulan la organización interna de las comunidades de
usuarios, solo pueden considerarse básicos, según el criterio expuesto con anterioridad,
aquellos que prevén la creación de los órganos fundamentales y sus atribuciones
esenciales, así como los que fijan las reglas generales de articulación de la
participación de los usuarios en tales órganos. De acuerdo con ello, son básicos el
art. 73.1, párrafo segundo, que prescribe la elaboración y aprobación de los estatutos
y ordenanzas de la comunidad por los propios usuarios, sin perjuicio de la aprobación
definitiva por la administración de tutela; el art. 74.2, que establece el principio de
participación y representación obligatoria de los titulares de bienes y servicios y de
los participantes en el uso del agua, en relación a sus respectivos intereses; el art.
76.1, 2, 3, 4 y 6, que regula el esquema general de los órganos fundamentales de las
comunidades de usuarios, los principios de su integración o composición, en atención al
principio de participación, y sus atribuciones esenciales; y, por conexión, es también
básico el art. 77, que respeta la organización tradicional de los aprovechamientos
colectivos de las aguas y, en especial, de los jurados o tribunales de riego. Todos los
preceptos de la Ley de aguas mencionados constituyen el armazón legislativo básico de
las corporaciones de usuarios, en cuyo desarrollo la Comunidad Autónoma del País Vasco
dispone de un amplio margen de libertad de decisión para la configuración normativa de
los organismos correspondientes que dependan de su propia administración hidráulica.
Por el contrario, no tienen carácter básico, porque establecen reglas de detalle ajenas
a los aspectos fundamentales del régimen de las comunidades de usuarios, los siguientes
preceptos: el inciso final del párrafo primero del art. 73.1, relativo a las
denominaciones especificas de las comunidades; el art. 74.2, que prescribe el contenido de
los estatutos u ordenanzas, excepción hecha del principio de participación y
representación que sanciona; el art. 78, que regula un aspecto concreto del modo de
definición de la titularidad de las obras que integran los aprovechamientos colectivos.
Tampoco es básico el art. 81, que no regula un nuevo tipo de comunidad de usuarios, sino
que condiciona el otorgamiento de concesiones para abastecimiento de aguas a varias
poblaciones a la constitución de mancomunidades, consorcios u otras entidades semejantes.
El régimen jurídico básico de estas entidades se establece en la legislación de
régimen local, que a la Comunidad Autónoma del País Vasco corresponde desarrollar y, en
su caso, ejecutar, en el ámbito de sus competencias. Por otra parte, el condicionamiento
de las concesiones que prevé el art. 81 de la Ley no puede considerarse como una norma
básica sobre concesiones administrativas, habida cuenta de que regula un supuesto
especifico y no contiene una norma general del propio sistema concesional. En
consecuencia, el citado precepto, al igual que los referidos arts. 73.1, párrafo primero,
inciso final, 74.2, con excepción del principio de participación que establece, y 78 son
de aplicación meramente supletoria en el País Vasco.
25. El Título v de la Ley 29/1985, bajo la rubrica <de la protección del Dominio
Público Hidráulico y de la calidad de las aguas continentales>, incluye una serie de
disposiciones de diferente alcance y finalidad. Alguna se refiere a la protección del
dominio publico estricto sensu, en concreto el art. 87, que atribuye al estado el apeo y
deslinde de los cauces demaniales. Esta reserva estatal de competencia no es
inconstitucional, ya que, como hemos declarado en un fundamento jurídico anterior, las
competencias sobre la protección del demanio hidráulico corresponden al estado para el
cumplimiento de los mandatos establecidos en el art. 132.1 de la Constitución. Dicho sea
lo anterior sin perjuicio de que aquellas competencias estatales de apeo y deslinde puedan
ejercerse, por delegación, a través de los organismos de cuenca, como señala el propio
art. 87 o, en su caso, por medio de la administración hidráulica autonómica en las
cuencas intracomunitarias, con arreglo a lo previsto en la disposición adicional cuarta
de la propia Ley.
La casi totalidad de los preceptos de este Título v regulan la denominada policía
demanial.
En lo que concierne a las aguas que discurran íntegramente por su territorio, las
competencias sobre esta materia corresponden, sin duda, a las comunidades autónomas que
hayan asumido en general las relativas a los aprovechamientos hidráulicos. Así lo hemos
indicado ya en anterior fundamento jurídico y procede reiterarlo ahora, pues la policía
de aguas debe entenderse comprendida en el concepto de aprovechamientos hidráulicos.
Como admite el letrado del estado, la propia Ley de aguas viene a reconocerlo expresamente
cuando en el art. 86 previene que <la policía de las aguas superficiales y
subterráneas y de sus cauces y depósitos naturales, zonas de servidumbre y perímetros
de protección se ejercería por la administración hidráulica competente>. A este
respecto, la Ley se limita, en términos generales, a establecer algunas prescripciones de
principio, con el fin de garantizar la calidad de las aguas continentales y de su entorno,
sin merma de la competencia de las comunidades autónomas para desarrollar o complementar
aquellas normas generales y para ejecutarlas en el ámbito de sus competencias
administrativas sobre el dominio publico hidráulico. Tales prescripciones encuentran
fácil encaje en la legislación básica sobre protección del medio ambiente, que al
estado corresponde dictar ex art.
149.1.23. De la Constitución, por lo que no pueden reputarse inconstitucionales los arts.
85, 89, d), y 91.
Dentro de este repertorio de medidas protectoras de la calidad de las aguas, destaca la
facultad que el art. 88.1 atribuye al gobierno para establecer alrededor de los lechos de
lagos, embalses y lagunas un área de protección en la que se condicionara el uso del
suelo y las actividades que se desarrollen. Es esta una competencia de ejecución que no
encuentra respaldo en el art. 149.1.23. De la Constitución, ni tampoco en el art.
149.1.22. Cuando se trate de aguas que discurran íntegramente por una Comunidad
Autónoma. De ahí que esta atribución no pueda corresponder al gobierno en relación con
las aguas o lechos intracomunitarios. Por otra parte, cuando se ejerza respecto de lagos,
lagunas o embalses en cuencas intercomunitarias, la decisión gubernativa puede incidir en
el ejercicio de las competencias autonómicas sobre ordenación del territorio. La
competencia del estado sobre la ordenación de recursos y aprovechamientos hidráulicos en
estas aguas no justifica una interferencia semejante en la esfera competencial de las
comunidades autónomas, máxime con el grado de indefinición que, en cuanto al
condicionamiento del uso del suelo y de las actividades en aquellas áreas, se deriva del
art.
88.1. En fundamento jurídico anterior ya se ha señalado que no es inconstitucional el
art. 6 de la Ley de aguas, que sujeta las márgenes de los cauces públicos a una zona de
policía de 100 metros, dado que puede considerarse como una norma general básica de
protección del medio ambiente. El art.
88.3 extiende esta zona de policía a las márgenes de lagos, lagunas y embalses, por lo
que merece la misma calificación. También se ha expuesto que, respecto de tales zonas,
los planes hidrológicos de cuenca podrían establecer una regulación, asimismo, básica
de protección medioambiental. Ahora bien, atribuir, además, al gobierno la potestad, de
imprecisos limites, que le confiere el art. 88.1 supone una extralimitación competencial,
en detrimento de las potestades que todas las comunidades autónomas han asumido sobre la
ordenación del territorio y la gestión del medio ambiente. Por ello, el art. 88.1 de la
Ley de aguas debe ser declarado inconstitucional.
No puede decirse lo mismo del art. 88.2, que permite a los organismos de cuenca prever en
sus proyectos zonas de servicio para la explotación de los embalses. En la medida en que
tales zonas de servicio sean estrictamente indispensables para los aprovechamientos
hidráulicos de competencia estatal, aquella facultad resulta inherente al ejercicio de
las competencias que atribuye al estado el art. 149.1.22. De la Constitución, bien
entendido que debe ser ejercida en coordinación con la planificación y ordenación del
territorio. Por lo demás, las extralimitaciones en que pudiera incurrir la
administración hidráulica del estado, respecto de las estrictas condiciones que
legitiman dicha facultad, podrían ser impugnadas ante los órganos judiciales
competentes.
26. El capitulo segundo del Título v (arts. 92 a 100) incluye determinadas normas sobre
los vertidos en aguas continentales que afectan a la policía demanial, pero que tienen el
carácter de normas básicas de protección del medio ambiente, cuya legitimidad deriva de
lo dispuesto en el art. 149.1.23. De la Constitución.
No obstante, algunos de los preceptos impugnados atribuyen potestades de ejecución. Las
que asignan estas potestades a los organismos de cuenca (arts. 96 y 99) no son
inconstitucionales, habida cuenta de que las mismas se entiende conferidas a las
administraciones hidráulicas de las comunidades autónomas con competencia general en
materia de aprovechamientos hidráulicos respecto de las aguas que discurren íntegramente
por su territorio (disposición adicional cuarta de la Ley). En cambio, las competencias
de ejecución que se atribuyen al gobierno (arts. 95, párrafo segundo, 96 in fine y 98)
corresponden a aquellas comunidades autónomas respecto de las aguas intracomunitarias, y
solo podrán ser ejercidas por el estado, como expresamente dispone el art. 98, cuando
puedan considerarse incluidas en el ámbito de las competencias del ejecutivo estatal, de
acuerdo con lo dispuesto en el art. 149.1.22. De la Constitución.
27. El art. 101 se refiere a un materia la reutilización de aguas depuradas que se
enmarca en el concepto de aprovechamientos hidráulicos, aunque también pueden incidir
sobre la misma otros Títulos competenciales. En principio, corresponde a las comunidades
autónomas con competencia general sobre dichos aprovechamientos, en aguas
intracomunitarias, regular y gestionar la reutilización de aguas depuradas, pero ello sin
perjuicio de la competencia del estado sobre la legislación básica del medio ambiente,
las bases y coordinación de la sanidad u otras competencias reservadas al mismo en la
Constitución. El párrafo primero del art. 101 habilita precisamente al gobierno para
establecer las <condiciones básicas para la reutilización directa de las aguas, en
función de los procesos de depuración, su calidad y los usos previstos>, es decir,
para dictar determinadas normas que, siempre que su contenido sea efectivamente básico,
se inscriben en el Título competencial sobre la sanidad que al estado reserva el art.
149.1.15. De la Constitución. Es cierto que el precepto legal impugnado no fija
directamente las condiciones que hayan de cumplirse para proceder a la reutilización de
las aguas, sino que remite a la potestad normativa del gobierno para que, por vía
reglamentaria, se especifiquen en cada caso tales condiciones básicas.
Pero es este un supuesto en el que concurren razones de orden técnico o coyuntural que,
de acuerdo con la reiterada doctrina de este tribunal permiten exceptuar la exigencia de
rango legal que, como regla general, deben cumplir las normas básicas que rijan en una
determinada materia, pues no es dudoso que los distintos procesos de depuración, la
calidad necesaria en cada caso y los diferentes usos a que se destinen las aguas
reutilizadas hacen virtualmente imposible una determinación ex lege de los requisitos
básicos que hayan de respetarse en las diversas operaciones de reutilización directa de
las aguas. Por todo ello, el párrafo primero del art.
101 no es inconstitucional.
El párrafo segundo del art. 101 contiene una norma sustantiva, que debe considerarse
básica en materia de concesiones administrativas, pues introduce un especifico supuesto
concesional en el caso de que la reutilización de las aguas se lleve a cabo por persona
distinta del primer usuario, considerando a tal efecto que ambos aprovechamientos son
independientes y deben ser objeto de concesiones distintas. Por ello, este precepto no
excede de la competencia que atribuye al estado el art. 149.1.18. De la Constitución.
El art. 102 remite al reglamento la determinación de eventuales ayudas o auxilios del
estado a quienes realicen algunas de las actividades que el precepto legal enuncia. Pero
es claro que este precepto no establece por si mismo regulación alguna de directa
aplicación que limite o menoscabe competencias autonómicas, lo que, sin necesidad de
otras razones, obliga a rechazar la pretensión de inconstitucionalidad dirigida frente al
mismo. Sea ello dicho sin perjuicio de recordar aquí la reiterada doctrina de este
tribunal, según la cual la facultad del estado de otorgar subvenciones o beneficios
económicos con cargo a sus presupuestos no es concepto o Título valido para delimitar
sus competencias respecto de las que son propias de las comunidades autónomas (SSTC
39/1982, de 30 de junio; 144/1985, de 25 de octubre; 179/1985, de 19 de diciembre;
95/1986, de 10 de julio, y 152/1988, de 20 de julio, entre otras).
Por ultimo, el art. 103 recoge algunas prescripciones sobre el régimen jurídico de las
llamadas zonas húmedas. En rigor, no es esta una materia que quepa incluir necesariamente
dentro de la relativa a las aguas o al dominio publico hidráulico, aunque en ocasiones
sea notoria su relación con la ordenación y gestión de los recursos hidráulicos. Pero,
en cualquier caso, el contenido normativo de este precepto legal no excede de la
legislación básica que el estado puede aprobar para proteger el medio ambiente, sin
atribuir a los organismos de cuenca potestades decisorias que pudieran coartar las
atribuciones que corresponden a las administraciones autonómicas en esta misma materia.
28. Del Título VI de la Ley de aguas se impugnan los arts. 104 y 105, que regulan el
canon de utilización de determinados bienes del Dominio Público Hidráulico y el canon
de vertidos en aguas publicas, respectivamente. Consideran los recurrentes que, por lo que
atañe a las aguas intracomunitarias, esos preceptos son inconstitucionales, sea porque
gravan objetos tributarios de competencia autonómica, sea porque el sujeto activo de las
exacciones debe ser la Comunidad Autónoma y no el estado. El letrado del estado sostiene,
por el contrario, que, siendo todas las aguas de titularidad estatal, el estado es el
sujeto activo de la imposición. Ahora bien, como se ha declarado con anterioridad, el
hecho de que el Dominio Público Hidráulico sea en su totalidad de titularidad estatal no
significa que todas las competencias que se ejerzan sobre el mismo hayan de corresponder
también al estado, ya que el dominio publico no es concepto que por si solo delimite
competencias en la constitución o en los estatutos de autonomía. Pero tampoco puede
aceptarse, sin mas, la tesis que los recurrentes no justifican en precepto especifico
alguno en virtud de la cual los arts. 104 y 105 de la Ley gravan objetos tributarios de
competencia autonómica.
Las exacciones que regulan estos artículos tienen como presupuesto o hecho imponible la
utilización del Dominio Público Hidráulico en determinados casos o para determinados
fines. Para deslindar las competencias en relación con ese régimen
económico-financiero, resulta decisivo atender a lo que establecen las normas reguladoras
de la financiación autonómica que se refieren a estos supuestos. El art. 7.1 de la Ley
orgánica de financiación de las comunidades autónomas, a la que se remiten tanto el
art. 157.3 de la constitución como los estatutos de autonomía, dispone a este propósito
que las comunidades autónomas podrán establecer tasas sobre la utilización de su
dominio publico, de donde se sigue a contrario sensu que corresponde al estado establecer
las tasas que graven la utilización del dominio publico estatal. En consecuencia, los
arts.
104 y 105 de la Ley no exceden de la competencia del estado en materia financiera, sin
perjuicio de que, como los mismos preceptos disponen, los tributos que en ellos se crean
hayan de ser gestionados, recaudados o percibidos por los organismos de cuenca, lo que
equivale a decir por la administración hidráulica de las comunidades autónomas en las
cuencas intracomunitarias, que han de destinarlos a la protección y mejora del dominio
publico y de la calidad de las aguas. A mayor abundamiento, en lo que atañe al canon de
vertidos autorizados, a que se refiere el art. 105, hay que entender que la creación de
este tributo responde también a la competencia del estado sobre la legislación básica
en materia de medio ambiente, puesto que se trata de una opción esencial de la acción
administrativa encaminada a la protección y mejora de la calidad de las aguas y demás
recursos naturales integrados en el dominio publico hidráulico. En consecuencia, los
citados arts. 104 y 105 de la Ley no invaden las competencias de las comunidades
autónomas.
El art. 107, también impugnado por su conexión con los anteriores, es susceptible de
idéntico pronunciamiento en lo que atañe al apartado 1; por su parte, el apartado 2
contiene normas comunes de procedimiento, de competencia estatal ex art. 149.1.18 de la
Constitución, y directamente aplicables, por tanto, en todo el territorio nacional.
29. Por lo que concierne a las impugnaciones dirigidas contra los preceptos incluidos en
el Título VII de la Ley de aguas, procede recordar ahora la doctrina de este tribunal
establecida en la STC 87/1985, de 16 de julio, y reiterada en las SSTC 102/1985, de 4 de
octubre; 137/1986, de 6 de noviembre, y 48/1988, de 22 de marzo, entre otras, según la
cual las comunidades autónomas tienen potestad sancionadora en las materias sustantivas
sobre las que ostentan competencias y, en su caso, pueden regular las infracciones y
sanciones ateniéndose a los principios básicos del ordenamiento estatal, pero sin
introducir divergencias irrazonables o desproporcionadas al fin perseguido respecto del
régimen jurídico aplicables en otras partes del territorio, por exigencia derivada del
art. 149.1.1. De la Constitución. Con arreglo a esta doctrina, debe declararse que los
arts.
108 y 109 de la Ley, cuyas prescripciones tienen carácter básico, puesto que establecen
de manera general los tipos de ilícitos administrativos en materias de aguas, los
criterios para la calificación de su gravedad y los limites mínimos y máximos de las
correspondientes sanciones, son de aplicación directa en todo el territorio del estado,
sin perjuicio de la legislación sancionadora que puedan establecer las comunidades
autónomas en relación con los aprovechamientos hidráulicos de su competencia, incluida
la policía demanial o de aguas, llegando, en su caso, a modular tipos y sanciones en el
marco de aquellas normas básicas, en atención a razones de oportunidad, que pueden
variar en los distintos ámbitos territoriales.
Asimismo, la asignación de competencias ejecutivas sancionadoras que dispone el art.
109.2 debe entenderse referida a los órganos ejecutivos de las comunidades autónomas en
materia de su competencia. Por otra parte, los arts. 110 y 111 son también de aplicación
directa en todo el territorio del estado, puesto que se limitan a regular, de un lado, las
indemnizaciones por daños y perjuicios ocasionados en el Dominio Público Hidráulico
(art.
110.1), lo que constituye un supuesto especifico de responsabilidad civil por daños,
materia que forma parte de la legislación civil reservada al estado por el art. 149.1.8.
De la Constitución, o a disponer, de otro, medios de ejecución forzosa de las medidas
sancionadoras, que forman parte del procedimiento administrativo común cuya aprobación
corresponde al estado ex art. 149.1.18. De la Constitución, ya que en este caso el
precepto impugnado no hace otra cosa que especificar la aplicación de tales medios de
ejecución forzosa previstos en la legislación general sobre el procedimiento
administrativo, y fijar un limite máximo a la cuantía de las multas coercitivas, para
garantizar un tratamiento sustancialmente igual de los interesados (arts. 110.2 y 111).
30. Por ultimo, la junta de Galicia impugna la disposición final segunda y, en parte, la
disposición derogatoria primera de la Ley. Aquella autoriza al gobierno para dictar las
disposiciones reglamentarias precisas para el cumplimiento de la Ley, lo que, según la
junta de Galicia, precluye inconstitucionalmente las potestades legislativas y
reglamentarias de las comunidades autónomas en la materia. El alegato no requiere un
examen muy detenido para desecharlo, pues es obvio que semejante remisión genérica a la
potestad reglamentaria del gobierno solo puede ser interpretada, de conformidad con la
Constitución, como habilitación para el ejercicio de aquella potestad normativa en las
materias de competencia estatal a que la propia Ley de aguas se refiere, sin merma alguna
de las que correspondan a las comunidades autónomas.
Frente a la disposición derogatoria primera la recurrente afirma que no puede operar un
efecto derogatorio de la Ley de aguas de 13 de junio de 1879, ni del art. 38.5 de la Ley
de montes de 8 de junio de 1957, sin infringir al tiempo la disposición transitoria
tercera del estatuto de autonomía de
Galicia. Como en el supuesto anterior, el alegato es también inconsistente, ya que es del
todo claro que la citada disposición estatutaria gallega no impide, ni podría impedir, a
las cortes generales legislar en materias de su competencia, pudiendo por lo mismo
modificar por nuevas Leyes las que estuvieran vigentes antes de la entrada en vigor del
estatuto de autonomía de Galicia, las cuales tendrán en dicha Comunidad Autónoma valor
aplicativo directo o supletorio, según las normas distributivas de competencias que se
contienen en la constitución y en el citado estatuto. Lo contrario llevaría a la
consecuencia de que, hasta tanto legisle el parlamento de Galicia sobre las materias de su
competencia, la legislación del estado previa al estatuto quedaría indefinidamente
congelada, singular y paradójico efecto este que, como razonado queda, no se desprende en
modo alguno de aquella norma transitoria, que carece de fuerza para enervar la potestad de
modificar o derogar las Leyes del estado que las cortes generales ostentan y que pueden
ejercer según el modo que en cada momento estimen mas oportuno. Todo ello, claro esta,
sin perjuicio de que el parlamento de Galicia pueda legislar cuando lo considere
necesario, en materias de su competencia, pero sin olvidar que en tal caso, y respecto de
las materias sobre las que ostente competencia exclusiva, será aplicable en Galicia, con
carácter supletorio, la legislación estatal que en su momento se halle en vigor y no la
que lo estaba cuando entro en vigor el estatuto de autonomía.
31. En el conflicto positivo de competencia NUM. 995/1986, acumulado en el presente
proceso Constitucional, el gobierno vasco combate la mayor parte de los preceptos del real
decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el reglamento del dominio publico
hidráulico, en desarrollo de los Títulos preliminar I, IV, V, VI y VII de la Ley
29/1985.
El órgano que plantea el conflicto reproduce en sus alegaciones la argumentación
utilizada en el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley, aplicándola de manera
genérica, con algunas excepciones, a los preceptos reglamentarios impugnados. Por su
parte, el letrado del estado se opone a la estimación del conflicto por las mismas o
análogas razones invocadas en defensa de la Constitucionalidad de los preceptos
impugnados de la Ley, si bien señala que, en el caso de que se reconozca a la Comunidad
Autónoma actora la titularidad de alguna de las competencias controvertidas, ello no
acarrea la nulidad de los correspondientes preceptos, sino tan solo su no aplicabilidad
directa en el País Vasco.
Planteada en estos términos la controversia, procede afirmar que la fundamentación
jurídica general que ha quedado expuesta en relación con los preceptos de la Ley
impugnados por el gobierno vasco con base en motivos competenciales es, en principio,
aplicable a la resolución del presente conflicto positivo de competencia, lo que nos
exime ahora de ociosas repeticiones, mas aun si se tiene en cuenta que muchos de los
preceptos del reglamento de Dominio Público Hidráulico cuestionados por el gobierno
vasco reproducen con exactitud otros tantos preceptos de la Ley de aguas, conviniéndoles,
por tanto, idénticos razonamientos y conclusiones.
No obstante lo cual, la circunstancia de que el reglamento no incluya ninguna cláusula
general de salvaguarda de las competencias autonómicas en materia de aguas, semejante,
por ejemplo, a las que establecen las disposiciones adicionales cuarta y séptima de la
Ley de aguas, así como el carácter infralegal de las normas controvertidas, nos obligan
a formular algunas observaciones preliminares que permitan centrar el alcance del
conflicto y resolverlo en sus justos términos Constitucionales.
32. Al País Vasco corresponde la competencia sobre los aprovechamientos hidráulicos,
canales y regadíos cuando las aguas discurran íntegramente dentro de su territorio, y la
competencia exclusiva sobre las aguas subterráneas no renovables que se hallen en su
territorio, sin perjuicio del dominio publico estatal de los recursos hidráulicos a que
se refiere el Título i de la Ley de aguas, y de las competencias del estado derivadas de
otros Títulos Constitucionales específicos, en el sentido ya expuesto.
Aunque el reglamento del Dominio Público Hidráulico no alude expresamente a aquel
criterio primordial de distribución competencial, en función del carácter
intercomunitario de las aguas, hay que entender, conforme a lo dispuesto en la Ley de
aguas que desarrolla, que las competencias de ejecución que atribuye al gobierno, a la
administración del estado o a los organismos de cuenca corresponden al gobierno y a la
administración hidráulica del País Vasco en relación con las aguas superficiales de
las cuencas intracomunitarias y respecto de las aguas subterráneas no renovables que se
hallen en su territorio, salvo excepción justificada en Títulos competenciales
distintos.
Por otra parte, conviene tener en cuenta que el real decreto 849/1986 desarrolla o
complementa la regulación de la Ley de aguas en relación con materias, aspectos o
cuestiones de distinta naturaleza.
Esta regulación afecta, en primer lugar, a materias de la exclusiva competencia del
estado así el régimen de titularidad del demanio hídrico y sus pertenencias, las
servidumbres legales de carácter civil y el régimen económico-financiero de la
utilización del Dominio Público Hidráulico estatal ; en segundo lugar, tiene por objeto
materias respecto de las cuales la Comunidad Autónoma del País Vasco ostenta competencia
legislativa plena en lo tocante a las aguas que discurren íntegramente por su territorio
los aprovechamientos hidráulicos, en general, incluidos los usos comunes y especiales y
la policía demanial ; en tercer lugar, toma en consideración determinados aspectos sobre
los que el estado tiene solo competencia para establecer las bases o la legislación
básica régimen jurídico de las administraciones publicas, concesiones administrativas,
medio ambiente, entre otras ; o, por ultimo, incluye una regulación pormenorizada de
distintos procedimientos administrativos, que el letrado del estado considera que
corresponde aprobar al estado por tratarse de normas del procedimiento común.
Corolario necesario de la distinción anterior es que la aplicabilidad directa o meramente
supletoria en el País Vasco de los diversos preceptos impugnados del reglamento, respecto
de las aguas que discurren íntegramente por su territorio, depende de la materia a la que
cada uno de tales preceptos se refiera o de la competencia del estado que hayan pretendido
actuar. Así, mientras que los que regulan las pertenencias del demanio hídrico o
cuestiones de índole civil o relativas al régimen económico-financiero de la
utilización de los bienes demaniales del estado son directamente aplicables en todo el
territorio del estado, aquellos otros que disciplinan el régimen de utilización del
Dominio Público Hidráulico resultan, salvo excepción justificada en Títulos
competenciales distintos, de aplicación supletoria en el territorio de la Comunidad
Autónoma vasca.
De otro lado, es necesario advertir que los preceptos reglamentarios que desarrollan las
normas legales básicas sobre el régimen jurídico de la administración hidráulica, las
concesiones administrativas, el medio ambiente u otras materias conexas no pueden por ese
solo hecho considerarse también básicos. Según ha declarado recientemente este tribunal
en la STC 69/1988, de 19 de abril, recogiendo y sintetizando su anterior doctrina sobre el
particular, <la tarea que a este tribunal corresponde para la defensa del sistema de
distribución de competencias (art. 161.1, c), de la constitución y 59 de su Ley
orgánica) cuando entra en juego (...) La competencia estatal para la ordenación de lo
básico, se debe orientar en atención a dos finalidades esenciales, consistente la
primera en procurar que la definición de lo básico no quede, en cada caso, a la libre
disposición del estado pues ello permitiría dejar sin contenido las competencias
autonómicas y cifrada la segunda en la preservación de que el cierre del sistema no se
mantenga en la ambigüedad permanente que supondría reconocer al estado la facultad para
oponer sin advertencia a las comunidades autónomas, como norma básica, cualquier clase
de precepto legal o reglamentario, al margen de cual sea su rango y estructura>. Como
dijimos entonces, a la primera finalidad da satisfacción el concepto material de norma
básica, mientras que a la segunda atiende, como criterio general, la exigencia de Ley
formal para la definición de lo básico, exigencia esta cuya trascendencia se acentúa
<como garantía de la certidumbre jurídica en la articulación de las competencias
estatales y autonómicas>, una vez superada la etapa inicial de vigencia de la
Constitución, en la que el concepto material de norma básica pudo adquirir excepcional
relevancia, ya que <no le era posible al estado desplegar una actividad legislativa tan
intensa que pudiera, de manera inmediata, configurar todas las ordenaciones básicas que
contemplan la constitución y los estatutos>. De ahí que, como resulta del citado
pronunciamiento cuya doctrina se reitera en la STC 80/1988, de 28 de abril y de otros
anteriores (SSTC 32/1983, de 28 de abril, y 42/1983, de 20 de mayo), la operación de
definición de las bases debe llevarse a cabo normalmente por las cortes generales, sea de
manera expresa, sea de forma que, en razón de la estructura de la norma, dicha
definición se pueda <inferir, directa o indirectamente, pero sin especial
dificultad>, siendo excepcional la posibilidad que el gobierno de la nación tiene de
hacer uso de su potestad reglamentaria para regular por decreto los aspectos básicos de
una materia, posibilidad limitada a los supuestos que sean <complemento necesario para
garantizar el fin a que responde la competencia estatal sobre las bases>, y siempre que
el decreto en cuestión muestre <por su identificación expresa o por su estructura>
tal carácter básico, en atención a la exigencia de seguridad jurídica antes
mencionada. En consecuencia, cuando la Ley estatal posconstitucional ha regulado una
materia sobre la que compete al estado establecer las bases, no puede entenderse, como
regla general, que las disposiciones reglamentarias que el gobierno apruebe en desarrollo
o para la ejecución de la Ley tengan también carácter básico, a menos que tales normas
complementarias de rango infralegal indiquen expresamente su pretendida naturaleza básica
o así resulte sin lugar a dudas de su propia estructura normativa en cuanto complemento
indispensable de las normas legales básicas.
Aplicada esta doctrina Constitucional al caso que ahora nos ocupa, es de sencilla
comprobación que el reglamento del Dominio Público Hidráulico no define a alguno o
algunos de sus preceptos como básicos, ni de su propia estructura se deduce claramente
que lo sean, salvo en lo que concierne la art. 272, que desarrolla en sus aspectos
esenciales la habilitación conferida al gobierno por el art. 101, párrafo primero, de la
Ley, por lo que es obligado concluir que los restantes preceptos de dicho reglamento no
contienen normas básicas aplicables en todo el territorio nacional, con excepción
también, claro esta, de las que se limitan a reproducir preceptos básicos de la Ley de
aguas, que lo son en cuanto que sus prescripciones forman parte de dicha Ley. En resumidas
cuentas, hecha la salvedad concerniente al art. 272, procede declarar que todos los demás
preceptos del reglamento que desarrollan o complementan las normas básicas establecidas
en la Ley de aguas tienen valor meramente supletorio de la legislación que corresponde
aprobar a la Comunidad Autónoma del País Vasco, en el marco de aquellas bases, respecto
de los aprovechamientos de las aguas que discurren íntegramente por su territorio.
Por ultimo, es de señalar que una buena parte de los preceptos del real decreto 849/1986
que el gobierno vasco combate tienen por objeto la regulación, con el detalle propio de
una norma reglamentaria, de los aspectos procedimentales de la gestión administrativa en
materia de aguas. Según el criterio del organo que plantea el conflicto, tales preceptos
desbordan con mucho los principios o reglas procedimentales básicas, mientras que el
letrado del estado justifica la Constitucionalidad de todas estas normas procedimentales
en la cláusula del <procedimiento administrativo común> que el art. 149.1.18. De
la constitución reserva a la competencia exclusiva del estado, sin perjuicio de las
especialidades derivadas de la organización propia de las comunidades autónomas.
La resolución de esta controversia exige determinar ante todo lo que debe entenderse por
<procedimiento administrativo común>, a los efectos prevenidos en el citado art.
149.1.18. De la Constitución. El adjetivo <común> que la constitución utiliza
lleva a entender que lo que el precepto Constitucional ha querido reservar en exclusiva al
estado es la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la
estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la
actividad jurídica de la administración y, por otro, prescriben la forma de
elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de
ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías
generales de los particulares en el seno del procedimiento. Ahora bien, sin perjuicio del
obligado respeto a esos principios y reglas del <procedimiento administrativo
común>, que en la actualidad se encuentran en las Leyes generales sobre la materia lo
que garantiza un tratamiento asimismo común de los administrados ante todas las
administraciones publicas, como exige el propio art. 149.1.18. , coexisten numerosas
reglas especiales de procedimiento aplicables a la realización de cada tipo de actividad
administrativa ratione materiae . La constitución no reserva en exclusiva al estado la
regulación de estos procedimientos administrativos especiales. Antes bien, hay que
entender que esta es una competencia conexa a las que, respectivamente, el estado o las
comunidades autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada
actividad o servicio de la administración. Así lo impone la lógica de la acción
administrativa, dado que el procedimiento no es sino la forma de llevarla a cabo conforme
a derecho. De lo contrario, es decir, si las competencias sobre el régimen sustantivo de
la actividad y sobre el correspondiente procedimiento hubieran de quedar separadas, de
modo que al estado correspondieran en todo caso estas ultimas, se llegaría al absurdo
resultado de permitir que el estado pudiera condicionar el ejercicio de la acción
administrativa autonómica mediante la regulación en detalle de cada procedimiento
especial, o paralizar incluso el desempeño de los cometidos propios de las
administraciones autonómicas si no dicta las normas de procedimiento aplicables en cada
caso. En consecuencia, cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido
atribuida a una Comunidad Autónoma, a esta cumple también la aprobación de las normas
de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en
todo caso las reglas del procedimiento establecidas en la legislación del estado dentro
del ámbito de sus competencias.
33. De acuerdo con las consideraciones generales que se acaban de exponer, debemos dar
respuesta a las pretensiones deducidas por el gobierno vasco frente a los numerosos
preceptos impugnados del real decreto 849/1986 en el presente conflicto positivo de
competencia.
Procede declarar, en primer termino, que invaden las competencias de la Comunidad
Autónoma del País Vasco los siguientes preceptos: art. 1.4, inciso final, en cuanto que
exige oír al ministerio de obras publicas en el expediente de calificación de las aguas
minerales y termales, pues el País Vasco ha asumido la competencia exclusiva en esta
materia (art.
10.11 de su estatuto), competencia que el estado no puede interferir mediante el tramite
establecido en aquel precepto del reglamento, aunque sea para la eventual defensa de las
aguas de titularidad estatal que no tienen aquel carácter, ello sin perjuicio de que la
administración del estado puede comparecer como parte interesada en el expediente de
calificación y defender sus derechos y competencias en la vía judicial competente,
conforme a las Leyes generales; el art. 89.4, en la medida en que prevé la reversión de
obras al estado al extinguirse las concesiones de aprovechamiento de los recursos
hidráulicos en aguas que discurren íntegramente por el País Vasco, por las razones
expuestas en relación con el art. 51.4 de la Ley de aguas, cuyos mandatos el precepto
reglamentario reproduce; el inciso final del art. 197.1, que previene la intervención del
<delegado del gobierno en la administración hidráulica correspondiente, a tenor de lo
dispuesto en el art. 16.1 de la Ley de aguas>, puesto que la creación de este órgano
administrativo es contraria a la Constitución, según ha quedado razonado con
anterioridad.
En segundo termino, debe declararse que no invaden las competencias de la Comunidad
Autónoma del País Vasco, dado que regulan materias de la competencia exclusiva del
estado, los siguientes preceptos: el art. 1, apartados 2 y 3, este ultimo en los términos
que establece la Ley de aguas, cuyo art. 1.3 reproduce sustancialmente; los arts. 2, 4, 6,
7, 8, 10, 12, 13 y 15.2, referidos todos ellos a la definición de los bienes que integran
el Dominio Público Hidráulico estatal y a la regulación de las zonas de servidumbre,
siendo básica la determinación de la zona de policía que prevé el art. 6 de la Ley de
aguas; los artículos impugnados del capitulo primero del Título ii, relativos a las
servidumbres legales, con excepción de los arts. 35, 36, 37 y 45, que establecen normas
especiales de procedimiento, que tienen solo carácter supletorio de las que pueda
establecer la Comunidad Autónoma del País Vasco en relación con el ejercicio de las
competencias de su propia administración hidráulica; por referirse también a las
servidumbres legales, no exceden de la competencia del estado ex art. 149.1.8. De la
constitución los arts. 162.3 y 333 del reglamento; tampoco invaden las competencias del
País Vasco el art.
53, que se refiere estrictamente a autorizaciones administrativas de competencia estatal,
según el art. 15 de la Ley de aguas, aunque su tramitación se pueda atribuir a las
comunidades autónomas, así como el art. 117, que se refiere solo a concesiones que
corresponde otorgar al estado; de igual modo no invaden las competencias autonómicas los
arts. 235.2, 240, 241 y 242, que regulan el apeo y deslinde de los cauces de dominio
publico estatal, aunque su ejecución pueda encomendarse a las comunidades autónomas; el
mismo razonamiento es aplicable a los arts. 68, 323, 325 y 326, que regulan materias
propias de la legislación civil, como son las referidas a la obligación de reparar o
indemnizar los daños causados al dominio publico hidráulico, así como a los arts. 327,
ultimo inciso, y 334, por conexión con aquellos; por su parte, el art. 272 contiene
ciertas normas sobre la reutilización de las aguas depuradas que, por su propio contenido
esencial, cabe calificar de básicas, y que desarrollan la habilitación conferida al
gobierno por el art. 101, párrafo primero, de la Ley, que ya hemos declarado conforme a
la Constitución, de donde se deduce que el citado art. 272 no excede de las competencias
del estado; los arts. 54.2, 63.2, 72.5 y 284 a 295 y 313.1, ambos inclusive, son también
de aplicación directa por la Comunidad Autónoma del País Vasco, pues regulan los
cánones de ocupación y vertido, conforme a la competencia del estado, según lo
declarado con anterioridad respecto de los arts. 104 y 105 de la Ley de aguas; por ultimo,
tampoco invaden las competencias de la Comunidad Autónoma del País Vasco los arts.
197.1, excepción hecha de la referencia al delegado del gobierno en la administración
hidráulica autonómica, 260.2, 264.2, párrafo primero, en cuanto a la obligación de
notificación a la autoridad sanitaria, y 283.2, que se limitan a prever supuestos de
colaboración entre las autoridades del estado y de las comunidades autónomas, y son, por
lo mismo, plenamente acordes con la Constitución, según reiterada doctrina de este
tribunal, o bien establecen obligaciones de coordinación con las autoridades sanitarias,
que corresponde regular al estado en virtud de lo dispuesto en el art. 149.1.16. De la
Constitución.
Todas las demás normas del reglamento del Dominio Público Hidráulico impugnadas por el
gobierno vasco no resultan conformes con las competencias que aquella Comunidad Autónoma
ostenta sobre los aprovechamientos de las aguas que discurren íntegramente por su
territorio, según su estatuto de autonomía, bien porque regulan aspectos de la
competencia exclusiva del País Vasco, bien porque desarrollan las normas básicas del
estado establecidas en la Ley de aguas, sin que pueda atribuirse a dichos preceptos
reglamentarios el mismo carácter básico, sin perjuicio de que algunas de ellas
reproduzcan normas básicas de la Ley, de obligado cumplimiento por la Comunidad Autónoma
recurrente, o bien porque contienen reglas sobre los procedimientos administrativos
especiales en materia de utilización de las aguas, policía demanial u otras materias
conexas, que corresponde regular al País Vasco en el ámbito de sus competencias,
respetando las normas del procedimiento administrativo común. Ahora bien, como
acertadamente afirma el letrado del estado, de ello no se sigue, la invalidez de tales
normas reglamentarias, sino tan solo su carácter de normas de aplicación supletoria por
dicha Comunidad Autónoma en defecto de lo que disponga en cada caso su derecho propio, de
acuerdo con lo que establece el art. 149.3 de la Constitución. Por lo demás, debe
entenderse asimismo que las competencias ejecutivas que el reglamento atribuye a la
administración del estado o a los organismos de cuenca corresponden también a la
administración autónoma del País Vasco en lo que concierne a los aprovechamientos
hidráulicos intracomunitarias.
34. El gobierno vasco ha promovido también conflicto positivo de competencia frente a la
orden de 23 de diciembre de 1986 que establece normas complementarias que han de ser
aplicadas por las confederaciones hidrográficas en relación con las autorizaciones de
vertidos de aguas residuales.
Como se desprende del propio texto de la orden impugnada, en conexión con los arts. 19 y
20.1 de la Ley de aguas, tales normas vinculan solamente a los organismos de cuenca
dependientes del ministerio de obras publicas y urbanismo, que reciben la denominación
tradicional de confederaciones hidrográficas. No atañen, en cambio, a la administración
hidráulica propia de la Comunidad Autónoma del País Vasco, en las cuencas
intracomunitarias, y no hay, por tanto, invasión competencial alguna. En consecuencia, el
conflicto debe ser desestimado.
35. Finalmente, el gobierno vasco plantea también conflicto de competencia frente al
estado en relación con los arts. 1.1 y 8; 2.1 c) y 8; 3, guion decimocuarto; y
disposición transitoria primera del real decreto 650/1987, de 8 de mayo, por el que se
definen los ámbitos territoriales de los organismos de cuenca y de los planes
hidrológicos.
El primero de los preceptos objeto del conflicto (art. 1) define el ámbito territorial de
los organismos de cuenca, disponiendo a este propósito que la confederación
hidrográfica del norte <comprende el territorio español de las cuencas hidrográficas
de los ríos que vierten al mar Cantábrico desde la desembocadura del río Eo, incluida
la de este río, y la frontera con Francia. Además el territorio español de las cuencas
de los ríos Miño-Sil, Limia, Nive y Nivelle> (apartado 1), y que la confederación
hidrográfica del Ebro <comprende el territorio español de las cuencas hidrográficas
del río Ebro, del río Garona y de las demás cuencas hidrográficas que vierten al
océano Atlántico a través de la frontera con Francia, excepto las de los ríos Nive y
Nivelle. Además, la cuenca endorréica de la laguna de Gallocanta> (apartado 8). De
conformidad con esta delimitación, el art. 2.1 c) define el ámbito territorial del plan
hidrológico III de la confederación hidrográfica del norte, que comprende las
<cuencas de los ríos que vierten al mar Cantábrico entre el limite de los términos
municipales de castro Urdiales y San Julián de Musques y la frontera con Francia>, y
el art. 2.8 establece que el plan hidrológico de la confederación hidrográfica del Ebro
será único y extendido a la totalidad del ámbito territorial definido en el art. 1.8.
Si se tiene en cuenta, de un lado, que, conforme al art. 14 de la Ley de aguas, se
entiende por cuenca hidrográfica <el territorio en que las aguas fluyen al mar a
través de una red de cauces secundarios que convergen en un cauce principal y único>,
y se repara, por otro, que en las cuencas que discurren íntegramente por el territorio
del País Vasco corresponde a esta Comunidad Autónoma el régimen de los aprovechamientos
hidráulicos, comprendida la planificación hidrológica, en los términos establecidos en
la Ley de aguas conforme a la constitución y el estatuto de autonomía, así como la
organización de su propia administración hidráulica, es del todo claro que la
competencia estatal sobre estos extremos no puede extenderse a las cuencas
intracomunitarias. Por ello, los arts. 1.1 y 2.1 c) del real decreto 650/1987, que no
distinguen entre cuencas intercomunitarias y extracomunitarias, solo pueden entenderse
conformes con el bloque de la Constitucionalidad si se interpretan en el sentido de que
los ámbitos territoriales definidos en los mismos no incluyen en ningún caso las aguas
intracomunitarias del País Vasco. En cambio, no hay indicios de inconstitucionalidad en
los arts. 1.8 y 2.8 del real decreto 650/1987, que no afectan, con toda evidencia, a
cuencas intracomunitarias del País Vasco. Esta misma interpretación debe darse, por lo
que se refiere a la confederación hidrográfica del norte, a la disposición transitoria
primera del citado real decreto.
El art. 3, guión decimocuarto, prevé la posibilidad de incorporación de la Comunidad
Autónoma del País Vasco a la juntas de gobierno de las confederaciones hidrográficas
del norte y del Ebro. Esta previsión, adoptada en desarrollo de la disposición adicional
segunda de la Ley de aguas, no desconoce competencias propias de la Comunidad Autónoma
del País Vasco, ya que solo se refiere a cuencas intercomunitarias. En consecuencia, no
puede considerarse inconstitucional.
Fallo
En atención a todo lo expuesto, el tribunal Constitucional, por la autoridad que le
confiere la constitución de la nación española,
ha decidido
1. Estimar parcialmente los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la Ley
29/1985, de 2 de agosto, de aguas, y en consecuencia,
a) declarar que son inconstitucionales los arts. 16.1 c) y, por conexión con el mismo,
parcialmente, el art. 16.2, así como el art.
88.1 y el art. 51.4 de la Ley, con el alcance, en lo que a este ultimo concierne, que se
expone en el fundamento jurídico 23 de esta sentencia.
B) declarar que los arts. 53.1 y 2, 54, 69.1 y 70, de la Ley de aguas son de aplicación
supletoria en las comunidades autónomas con competencia general sobre los
aprovechamientos de las aguas que discurran íntegramente por sus respectivos territorios.
C) declarar que los arts. 64.2, por lo que se refiere a la caducidad de los derechos de
uso privativo que no se obtengan por concesión, 73.1, párrafo primero, inciso final,
74.2, a excepción del principio de participación y representación que establece, 78 y
81 son de aplicación supletoria por la Comunidad Autónoma del País Vasco en el ámbito
de sus competencias sobre los aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran
íntegramente por su territorio.
D) declarar que los arts.
18.1 b) y e), 38.2, inciso final, 39.2, 40 f), g), h), j) y l), 41.1 y 3, 42.1, 56, 71.1 y
3, 95, párrafo segundo, 96, inciso final, y 98, no son inconstitucionales si se
interpretan en el sentido que se expone en los fundamentos juridicos de esta sentencia.
E) desestimar los recursos de inconstitucionalidad en todo lo demás.
2. Estimar parcialmente el conflicto positivo de competencia interpuesto por el gobierno
vasco contra determinados preceptos del reglamento del dominio publico hidráulico,
aprobado por real decreto 849/1986, de 11 de abril, y en consecuencia:
a) declarar que los arts. 1.4, inciso final, 89.4, en lo que se refiere a la reversión de
obras al estado procedentes de la extinción de concesiones de aprovechamiento de los
recursos hidráulicos en aguas que discurren íntegramente por el territorio del País
Vasco, y 197.1, en cuanto que prevé la intervención del delegado del gobierno en la
administración hidráulica del País Vasco, invaden las competencias de la Comunidad
Autónoma del País Vasco.
B) declarar que los arts. 9, 35, 36, 37, 45, 50.1, 2 y 4, 51, 52, 54.1 y 3, 55, 56, 57,
58, 61, 62, 63.1, 64, 65, 66, 67, 69, 70.1, 71, 72, excepto apartado 5, 73, 74, 75, 76,
77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89.1, 2.3.5 y 6, 90, 91, 92, 93.1, 93.3,
en lo que se refiere a la mención del organismo de cuenca, 94, 95, 96, 97.1, excepto la
expresión <será motivada y adoptada en función del interés publico. Las concesiones
serán susceptibles de revisión con arreglo a lo establecido en el articulo 63 de la Ley
de aguas>, 97.2, 98, 99.2.3 y 4, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110,
111, 112, 113, 114, 115, 116, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129,
130, 131, 132, 133, 134, 135, 136, 137.1 y 2, 138, 139, 140, 141, 142, 144, excepto el
inciso inicial del apartado primero, 145, 146, 147, 148, 149, 150, 151, 152, 153, 154,
155, 156, excepto el apartado 1, letras a) y b), 157, 158, 159, 160, 161.2 y 3, 162.1.2,
excepto inciso inicial, y 4, 163, 164, 165, 166, 167, 168, 169, 170, 171, 172, 173, 174,
175, 176, 177, 178, 179, 180, 181, 182, 183, 184, 185, 186, 187, 188, 189.1 y 3, 190,
191.1, 192, 193, 194, 195, 197.2, 198, 199, 200, 201, 202, 203, 204, 205, 206, 207, 208,
209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226,
227, 228, 229, 230, 231, 233, 237, 238, 244, 245.2, 246.1.2, excepto el párrafo segundo,
y 3, 247, 248, 249, 250.1, excepto el párrafo segundo, y 2, 251 d), e), f), g), h), i),
252, 253, 255, 258, 259.1, párrafo segundo, y 2, 260.1, 261, 262, 263, 264.2, excepto la
expresión <se notificara a la autoridad sanitaria>, y 3, 265, 266, 267, 268, 269,
270, 271, 273, 275.1 y 2, 276.2, 277, 278, 279, 280, 281, 282, 283.1 y 3, 302, 303, 309,
310, 311, 312, 314, 315, 316, 317, 318, 319, 320, 321, 322, 324, 327, inciso inicial, 328,
329, 330, 331, 332, 335, 337, 338, 339 y 340, del reglamento del dominio publico
hidráulico, son de aplicación supletoria por la Comunidad Autónoma del País Vasco en
el ejercicio de sus propias competencias, sin perjuicio de la aplicación directa de los
preceptos de la Ley de aguas que algunos de ellos reproducen y que tienen carácter de
legislación aplicable en todo el territorio del estado.
C) declarar que las competencias atribuidas por los preceptos mencionados en el anterior
apartado al gobierno, a la administración del estado y a los organismos de cuenca, deben
entenderse atribuidas a la Comunidad Autónoma del País Vasco en el ámbito de sus
propias competencias.
D) declarar que los restantes preceptos del reglamento del Dominio Público Hidráulico
impugnados por el gobierno vasco no invaden las competencias de la Comunidad Autónoma del
País Vasco.
3. Declarar que la orden del ministerio de obras publicas, de 23 de diciembre de 1986, por
la que se dictan normas complementarias sobre las autorizaciones de vertido en aguas
residuales, no invade las competencias de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
4. Declarar que el real decreto 650/1987, de 8 de mayo, por el que se definen los ámbitos
territoriales de los organismos de cuenca y de los planes hidrológicos no invade las
competencias de la Comunidad Autónoma del País Vasco, siempre que los arts. 1.1 y 2.1 c)
del citado real decreto se interpreten conforme a lo expuesto en el fundamento jurídico
35 de esta sentencia.
Publíquese esta sentencia en el <Boletín Oficial del Estado>.
Dada en Madrid a veintinueve de noviembre de mil novecientos ochenta y ocho. Firmado:
francisco tomas y valiente. Gloria Begue Canton. Angel Latorre segura.
Francisco Rubio Llorente. Antonio Truyol Serra. Fernando García-Mon y González-Regueral.
Carlos de la vega benayas. Eugenio Díaz Eimil. Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer.
Jesús Leguina Villa. Luis López Guerra. Rubricado.
Referencias posteriores:
Corrección de Errores en suplemento al BOE NUM. 43, de 20 de febrero de 1989 (1989, disp. 4063).