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Tribunal Vasco de Cuentas Públicas
RESOLUCIÓN de 28 de noviembre de 1994, del Presidente del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas, por la que se hace público el Informe del Consorcio de Aguas del Gran Bilbao para 1992.
Aprobado por el Pleno del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas en sesión celebrada el 24 de noviembre de 1994 el Informe del Consorcio de Aguas del Gran Bilbao para 1992. RESUELVO: Hacer público el Informe del Consorcio de Aguas del Gran Bilbao para 1992, que figura como Anexo a la presente Resolución. En Vitoria-Gasteiz, a 28 de noviembre de 1994. El Presidente, JUAN LUIS LASKURAIN ARGARATE. ANEXO INFORME DEL CONSORCIO DE AGUAS DEL GRAN BILBAO PARA 1992 1. INTRODUCCIÓN De acuerdo con lo establecido en el programa de trabajo aprobado por el Pleno del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas, se ha realizado la fiscalización de la actividad para el ejercicio 1992 del Consorcio de Aguas, Abastecimiento y Saneamiento, que está formado por los siguientes ayuntamientos: - Abanto y Ciervana - Abanto Zierbena - Larrabetzu - Alonsotegi - Leioa - Anteiglesia de San Esteban de Etxebarri - Etxebarri - Lezama - Doneztebeko Elizatea - Loiu - Arrigorriaga - Muskiz - Barakaldo - Ortuella - Basauri - Portugalete - Berango - Santurtzi - Bilbao - Sestao - Derio - Sondika - Erandio - Valle de Trapaga - Trapagaran - Galdakao - Zamudio - Getxo - Zaratamo Además, existían otros ayuntamientos asociados, que eran: Arrankudiaga, Barrika, Bedia, Laukiz, Plentzia, Sopelana, Ugao-Miraballes y Urduliz. Desde 1992 hasta la fecha de este Informe se han incorporado Gamiz-Fika, Gorliz, Lemoiz y Mungia. Los principales servicios prestados por el Consorcio a los Ayuntamientos miembros y asociados son: a) Suministro de agua a la red secundaria municipal, desde la que los ayuntamientos prestan el servicio a los abonados. Para ello, el Consorcio obtiene sus recursos hidráulicos de los pantanos del Zadorra y de otros de titularidad municipal. Esos recursos son conducidos por la red del Consorcio a las depuradoras de Venta Alta, Sollano, Cruces y Lekue. b) Tratamiento de las aguas residuales procedentes de las redes de alcantarillado municipal que convergen en la red primaria del Consorcio para su depuración en las plantas de Larrabetzu, Muskiz y Galindo. c) Gestión de cobro a los abonados de los recibos generados por el abastecimiento desde las redes secundarias municipales y de otros ingresos de titularidad municipal. La fiscalización ha consistido en la revisión de las Cuentas del Consorcio clasificadas por capítulos económicos, y en el análisis del cumplimiento de la normativa legal aplicable, que es la del sector público local según especifican sus estatutos y la propia naturaleza de la entidad. Para el análisis de determinados aspectos económico-financieros y de gestión se ha utilizado información complementaria que se detalla en los epígrafes correspondientes. Las referencias a apartados explicativos indicadas en la opinión, remiten a información adicional incluida en los anexos a las conclusiones que se publican en la edición completa del informe por el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas/Herri-Kontuen Euskal Epaitegia. 2. CONCLUSIONES El Tribunal Vasco de Cuentas Públicas ha fiscalizado las Cuentas del Consorcio referidas al ejercicio económico 1992. Dicha fiscalización se ha realizado de conformidad con la Ley 1/1988 del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas/Herri Kontuen Euskal Epaitegia. El trabajo realizado incluye el examen de los principios contables aplicados y el cumplimiento de la normativa legal, mediante la realización de pruebas selectivas de la evidencia justificativa de las Cuentas y la evaluación de su presentación global. 2.1 OPINIÓN 2.1.1 OPINIÓN SOBRE CUMPLIMIENTO DE LEGALIDAD Revisadas las actas de la Asamblea General desde 1 de enero de 1986, no consta acuerdo expreso regulando las retribuciones del personal. El único acuerdo de la Asamblea a este respecto es el que aprueba el anexo de personal del Presupuesto para 1992, que no consideraba la totalidad de los conceptos retributivos liquidados a los empleados de la Entidad. En concreto, el anexo detallaba remuneraciones al personal por 1.049 millones de pesetas, mientras que las cifras globales aprobadas en el presupuesto ascendían a 1.571 millones de pesetas. La normativa vigente establece que la Asamblea es el único órgano competente para establecer las retribuciones del personal (Aptdos. 3.3 y 6). La totalidad del personal del Consorcio tiene contrato laboral, incumpliéndose el artículo 19 de la Ley de Función Pública Vasca en el cual se exige que las tareas administrativas sean desarrolladas por funcionarios. De este modo, se elude la aplicación de esta Ley y de sus Decretos de desarrollo (entre ellos, el de retribuciones). A 31 de diciembre de 1992 existían 20 empleados con contratos de trabajo, fuera de convenio, que incluían cláusulas de rescisión que supondrían indemnizaciones entre 25 y 85 millones de pesetas por persona. Estos contratos carecen de soporte legal, ya que las funciones realizadas por dichos empleados no se corresponden con las denominadas de «Alta Dirección» y, en todo caso, estos contratos no tendrían cabida en las entidades de derecho público. El precio público por abastecimiento del agua es un ingreso de titularidad municipal, en el que el Consorcio participa para financiar las obras del Plan de Saneamiento Integral. Dado su carácter municipal, el establecimiento y modificación de dicho precio requieren la aprobación por los Plenos de los ayuntamientos consorciados, requisito que no se ha cumplido (Aptdo. 3.4). El Consorcio reconoce a sus empleados el derecho a percibir pensiones complementarias a las de la Seguridad Social, a cuyo efecto es socio protector de una Entidad de Previsión Social Voluntaria. Los complementos de pensiones a pagar por el Consorcio fueron cuantificados mediante estudio actuarial en 10.696 millones de pesetas, de los cuales se habían devengado a 31 de diciembre de 1992 un total de 7.467 millones. El fondo constituido a esa fecha ascendía a 3.661 millones de pesetas. La normativa vigente no permite el pago con fondos públicos de pensiones complementarias causadas con posterioridad al 1 de enero de 1986, por lo que las aportaciones efectuadas son ilegales. Además, no se respetan los límites establecidos anualmente por la Ley de Presupuestos Generales del Estado sobre cuantía máxima de las pensiones públicas (Aptdo. 3.6). En lo referido a la contratación administrativa, hemos revisado una muestra de 28 expedientes correspondientes a compras e inversiones por 9.083 millones de pesetas. En general se ha cumplido la normativa aplicable, no obstante hemos detectado los siguientes incumplimientos (Aptdo. 3.16 y cuadro resumen): - Los expedientes de los contratos de obra analizados, por 7.823 millones, se aprobaron sin el Acta de replanteo previo correspondiente y por consiguiente sin que previamente se comprobara la disponibilidad de los terrenos sobre los que iba a desarrollarse la inversión ni la viabilidad del proyecto. - La adjudicación de la totalidad de los suministros y asistencias técnicas analizados por 570 millones se inició sin que se confeccionara el informe previo de los servicios promotores sobre necesidades, características y costos previsibles que la normativa vigente exige. Adicionalmente, dos de los pliegos que regulaban adjudicaciones por 112 millones de pesetas no exigían a los licitadores que acreditaran su capacidad técnica y financiera (clasificación del contratista). - La fiscalización de la totalidad de los expedientes se limitó exclusivamente a comprobar la existencia de crédito. - Una adquisición de locales por 690 millones se formalizó sin el preceptivo informe previo pericial y sin que existiera consignación para ello. En nuestra opinión, excepto por las salvedades antes descritas, el Consorcio cumple razonablemente la normativa legal que regula su actividad económicofinanciera. 2.1.2 OPINIÓN SOBRE LA RACIONALIDAD DEL GASTO PÚBLICO Por limitaciones materiales en el alcance de nuestro trabajo y ante la inexistencia de objetivos programáticos e indicadores económicos que permitan evaluar su consecución, no hemos efectuado un análisis sobre la eficacia y eficiencia del gasto del Consorcio de Aguas y por tanto no podemos emitir una opinión global sobre la racionalidad en la ejecución del mismo, tal y como está previsto en el artículo 9.4.b de nuestra Ley. No obstante, los aspectos parciales que han surgido en la fiscalización están comentados en el epígrafe 2.3 de este Informe, destacando los siguientes: 1.- El grado de ejecución de los planes de abastecimiento y saneamiento al 31 de diciembre de 1992 es insuficiente porque el Consorcio ha asumido en el pasado elevados gastos financieros y de funcionamiento, especialmente de personal, por el sobredimensionamiento de la plantilla y sus retribuciones. En los próximos años, el Consorcio debe asumir importantes compromisos de inversión para completar las redes de abastecimiento y saneamiento. A pesar de que las tarifas por prestación de servicios debieran generar recursos suficientes, la estructura de costes actual no permitirá afrontar esas obligaciones. 2.- El criterio de reparto entre el Consorcio y los ayuntamientos de los recursos pagados por los contribuyentes no permite a los municipios el correcto mantenimiento de las redes de distribución, en las que actualmente se producen pérdidas del 45 por ciento del agua suministrada por el Consorcio. 2.1.3 OPINIÓN SOBRE LAS CUENTAS DEL CONSORCIO 1.- El Consorcio incorpora a su Cuenta de Patrimonioactivoexclusivamente los pagos realizados en cada ejercicio y no las inversiones ejecutadas. Por ello no incluye certificaciones pendientes de pago a 31 de diciembre por 922 millones de pesetas. Tampoco incluye las inversiones de carácter financiero: participación de 213 millones en una sociedad y préstamos al personalpor 116 millones. Además de estos aspectos puntuales, hemos observado la inexistencia de suficientes procedimientos de control que aseguren el efectivo registro de todos los hechos económicos que afectan al Patrimonio del Consorcio (Aptdos. 3.9 y 10) 2.- La 2.ª fase del plan de abastecimiento de la comarca se inició en 1980, estimándose su coste en 7.671 millones de pesetas. Se estableció que las obras serían mayoritariamente ejecutadas por la Confederación Hidrográfica del Norte de España (CHNE), debiendo el Consorcio abonar a esta entidad el 50 por ciento de los costes de su desarrollo. A 31 de diciembre de 1992 el Consorcio desconocía si la totalidad de costes del plan habían sido atendidos a partes iguales, en tanto que no se había practicado una liquidación comparando los costes totales de desarrollo del plan con las aportaciones realizadas por cada una de las entidades. La realización de esta liquidación podría originar derechos u obligaciones adicionales a los reconocidos en las Cuentas adjuntas (Aptdo. 3.8). 3.- El Consorcio no había registrado presupuestariamente la totalidad de los cobros producidos hasta 31 de diciembre de 1992. El registro de esos cobros reduciría los saldos a cobrar de la Liquidación adjunta en 610 millones de pesetas (Aptdo. 3.13). 4.- El registro adecuado de determinadas transacciones, según criterios de reconocimiento de derechos y obligaciones mantenidos por este Tribunal, supondría incrementar el Remanente de Tesorería a 31 de diciembre de 1992 en 2.584 millones de pesetas, pasando de 238 a 2.829 millones de pesetas: MillonesPTA Apto. 3 Capítulo Incrementa Ingresos Gastos Concepto (Disminuye) - - - Remanente Tesorería según Consorcio .............................................. 238 4 3 Ajuste a devengo de los ingresos ...................................................... 750 8 4 Subv. concedidas no exigibles .......................................................... 174 9 6 Inversiones reconocidas sin ejecutar .................................................. 1.664 10 8 Aportación pdte. RECLORI, S. A....................................................... 160 11 3 Ajuste a devengo de intereses .......................................................... 139 12 Resultas Saldos no exigibles ....................................................................... 302 Según TVCP .............................................................................. 2.829 5.- El Consorcio no dispone de un análisis detallado de la cobrabilidad de los saldos pendientes de cobro a 31 de diciembre de 1992. La normativa actual especifica que a falta de dicho análisis deberán considerarse como saldos de difícil o imposible cobrabilidad aquéllos con antigüedad superior a dos años, que ascendían a 234 millones de pesetas (Aptdo. 3.13). Los compromisos de inversión netos de subvenciones también comprometidas ascendían a 31 de diciembre de 1992 a 1.911 millones de pesetas. En consecuencia, teniendo en cuenta los aspectos descritos en los párrafos 4 y 5 anteriores se obtiene un Remanente de Tesorería Disponible de 684 millones de pesetas. A pesar de que las aportaciones efectuadas por el Consorcio para complementar pensiones son ilegales, según lo descrito en «2.1.1 Opinión sobre cumplimiento de legalidad», si el Consorcio mantiene el Convenio pactado con sus trabajadores, deberá registrar adecuadamente el pasivo actuarial devengado. En este sentido, a 31 de diciembre de 1992 existían pasivos devengados no registrados por complementos de pensiones, cuantificados mediante estudio actuarial en 3.806 millones de pesetas. Adicionalmente, existían otros pasivos sin registro no cuantificados por complementos a 15 jubilados con anterioridad al 6 de mayo de 1987 y por premios de jubilación y vinculación (Aptdos. 3.6) En nuestra opinión, excepto por las salvedades contenidas en los párrafos 1 a 5 anteriores, las Cuentas del Consorcio presentan adecuadamente su actividad económica durante el ejercicio 1992. 2.2 CUENTAS ?RESEN%4DAS lWR EL CONSORCIO CONSORCIO DE AGUAS DEL GRAN BILBAO CUENTAS ANUALES A6JO 1992 ( Cifras en rrulbnes de ptasAa5 feferenccas entre parintesis corresponden a los aptdos 3 ) LIQUIDAClON F-RES'JPlJESlO (3) DERECHOY DELPFTO ANlJ~. RutAl MODWS FINAL OBUGS. EJECUCKJN A (+.-) EIEC COBRADoi DEwDoREY PAGACO ACREEOS (15) (13) 7A34 2.639 10.473 1-n) 82 3TaAsYonEx4-lnAu%. ConMNlEs 5 -lNGR PAWMOMAB 7-TRANSF DeCAmAl B-VAR ACT.v 9-VArI PAS - 4 '1370 7370 12s 125 1.775 so 1 825 3.5z 30 3500 6.742 4240 2496 4 4 1% 1% 2002 1661 ldl 29 29 1.500 t.swJ 91 0 157 110 97 43 0 (628) 4 71 177 (1) QCVO) 0 2.386 2s 451 82 23 1 IY 141 2 5?0 ' -GASTOS EJSOMAl 2 -COhlFSAS YSl%VVOOS 3 .GASTOl FtWMEROS .3l7uh5Fc61m 7-mars lx0wlTM JJ -VAil ACl. 5 9 -vAR P4s FsTwKEms 1zIoD 2189 2525 907 276 5602 300 46 ss3 m iz.aso E, 22Q9 2x)5 907 276 SO 5 652 300 48 953 7264 3.1* 1861 Y3 176d 290 825 0 72 181 2 II4 2384 159 0 a6 0 ca3 0 al ; 91 92 RO 53 36 d6 fa462 2.184 2054 825 25.3 4198 159 46 643 ll ttk delPp! ll S70 (Iza) Amnl 9i COBROS PAGOS fJECUCtON DE PPTOS CERRAKun AMUIACJONES Rb de Pptos Cerradoi 4% 2049 241 472 0 425 37 1779 7Jz9 612 (as) 11111 TOTAL MEwwEsTos 23a 1382 (1.146) Rem tesaerir OP EXTRAPPTARW . . . . 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SITUACIÓN FINANCIERA Los compromisos asumidos por el Consorcio a 31 de diciembre de 1992, con motivo de los planes de saneamiento y abastecimiento, son: - Plan de Saneamiento Mediante convenio de 10 de diciembre de 1988, la Diputación Foral y el Gobierno Vasco concedieron subvenciones por 6.500 millones de pesetas para la realización de obras por 22.100 millones de pesetas, a finalizar en el año 1994. De estas obras, se hallaban sin ejecutar a 31 de diciembre de 1992 un total de 9.500 millones de pesetas -según valores de 1988 sin actualizar, que serán subvencionadas en 2.500 millones de pesetas. - Abastecimiento La 2.ª fase del Plan de Abastecimiento aprobado en 1980, cuya terminación se había establecido para 1992, se halla sin completar. A 31 de diciembre de 1992 el presupuesto, no actualizado, de las obras sin ejecutar ascendía a 1.900 millones de pesetas, que serán subvencionadas en un 50% por la Confederación Hidrográfica del Norte de España. Por tanto, las necesidades mínimas de inversión del Consorcio hasta 1994, descontadas las subvenciones conexas, para atender a sus compromisos ascienden a 7.950 millones de pesetas. La capacidad financiera para afrontar futuros programas de inversión viene determinada por el remanente de tesorería y el resultado corriente de cada ejercicio. El remanente de tesorería a 31 de diciembre de 1992, después de los ajustes de este Tribunal, asciende a 2.829 millones de pesetas. El resultado corriente generado en 1992 -capítulos 1 a 5 de ingresos menos capítulos 1 a 4 de gastos-, obtenido de la Liquidación ya que los ajustes no le afectan significativamente, es de 1.626 millones. Por consiguiente, los recursos que se generarían en los años 1993 y 1994 extrapolando los datos de 1992, y los compromisos adquiridos a 31 de diciembre de 1992 para esos 2 ejercicios son los siguientes: MillonesPTA Remanente de tesorería ............................. 2.829 Resultado corriente ................................... 3.252 Total recursos ........................................... 6.081 Inversiones netas de subvención................. 7.950 Amortizaciones de préstamos..................... 1.340 Total compromisos adquiridos ................... 9.290 La estructura de gastos de los últimos años va a originar un importante desequilibrio entre recursos y necesidades en el futuro si se valoran, además de la estimación de recursos y necesidades anteriores, los siguientes aspectos: - Según el Convenio de 1988, las necesidades de inversión en saneamiento de los ejercicios 1993 y 1994 asienden a 9.500 millones. El coste de las obras pendientes de ejecutar sufriría un incremento muy significativo si se tomaran datos actualizados. - Además de las necesidades de inversión de abastecimiento y saneamiento, existen otras no relacionadas directamente con esas actividades que no han sido contempladas en el cálculo anterior. Asimismo, la cifra de remanente de tesorería utilizada para el cálculo anterior no tiene en cuenta la incobrabilidad de determinados derechos pendientes de cobro a 31 de diciembre de 1992 ni la existencia de pasivos devengados a dicha fecha por complementos de pensiones no registrados. - Los gastos del capítulo 6 de inversiones contraídos en 1993 solamente ascienden a 1.900 millones de pesetas, segun Liquidación sin auditar. Por otro lado, el Consorcio ha dispuesto de 2.000 millones durante 1993 en concepto de nuevos préstamos, situando su carga financiera en índices muy elevados. - La última estimación realizada por el Consorcio sobre el coste total de ejecución del Plan de Saneamiento Integral asciende a 65.311 millones de pesetas, con fecha prevista de finalización en el año 2002. - A partir de 1995 el desequilibrio se verá incrementado al iniciarse la amortización del préstamo del Banco Europeo de Inversiones (BEI), cuyo principal es de 6.500 millones de pesetas. TARIFAS Los costes de abastecimiento y saneamiento del Consorcio para un usuario doméstico medio (120 mts. cúbicos de consumo anual) comparados con los de las otras capitales de la Comunidad y otras 3 zonas limítrofes son: PTA Abastecimiento Saneamiento Consorcio ....................... 5.360 5.360 Vitoria-Gasteiz ............... 4.160 1.786 Donostia-San Sebastián.... 4.488 Duranguerado ................. 4.240 3.600 Valle de Ayala Llodio ........................ 3.310 Encartaciones Güeñes ....................... 3.000 Balmaseda .................. 3.960 Plan de Saneamiento Integral (PSI) El Plan de Saneamiento fue aprobado en 1980 mediante decreto que autorizaba determinados incrementos de precios con destino a la ejecución del Plan. Para la concesión de estos incrementos, el Consorcio presentó diversas proyecciones financieras con distintos porcentajes de incremento y subvención del Estado. En el siguiente cuadro se detallan las grandes magnitudes de la proyección que contemplaba los incrementos que fueron aprobados, comparándose con los flujos reales generados por la ejecución del Plan hasta el 31 de diciembre de 1992: MillonesPTA Presupuesto Real 1980 1981/92 Ingresos por recargo saneamiento .................... 14.605 20.387 Incremento endeudamiento 0 5.900 Subvenciones (convenio diciembre 1988) ............. 0 4.030 Total ingresos ................. 14.605 30.317 Inversiones directas a cargo del Consorcio....... 11.030 14.170 Costes de explotación ...... 1.450 2.139 Total costes ..................... 12.480 16.309 Diferencia....................... 2.125 14.008 El incremento de endeudamiento es el saldo vivo a 31 de diciembre de 1992 del empréstito emitido en 1987 y del préstamo del Banco Europeo de Inversiones, contratados para financiar las obras de saneamiento. Las inversiones consideradas son las incluídas en el cuadro de control de la comisión de seguimiento del PSI, corregidas para eliminar el IVA e incluir certificaciones de 1992 no consideradas en ese cuadro de control. Estas inversiones incluyen los gastos de confección de proyectos y dirección de obra. Con referencia a los costes de explotación, el presupuesto elaborado en 1980 consideraba que se inciaban en 1987. La depuradora de Muskiz se pone en marcha en 1988, por consiguiente, se incluyen en el cuadro los costes directos de explotación desde dicho año. Por todo lo anterior, ha de concluirse que se han producido importantes desviaciones con respecto al plan inicialmente previsto y que el recargo ha sido utilizado tan sólo parcialmente para la financiación de las inversiones requeridas por el PSI, cuando la disposición que autorizaba los recargos especificaba que los mismos se destinarían «exclusivamente a la realización del plan», que como se detalla anteriormente incluía cantidades exclusivamente para inversiones y costes de explotación. Con posterioridad a la previsión de 1980, que fue la que dió lugar a la autorización de los incrementos por saneamiento, el Consorcio actualiza periódicamente los costes y fechas de terminación del Plan. Entre estas actualizaciones detaca la realizada en 1988, por haber dado lugar al Convenio con la Diputación Foral y el Gobierno Vasco, que eleva los costes de las obras hasta 31.757 millones de pesetas a finalizar en 1996 para dar cobertura al 85% de la población. De este importe total, 22.100 millones deberían ejecutarse antes del 31 de diciembre de 1994. La última actualización realizada en 1993 eleva los costes de las obras hasta 65.311 millones de pesetas a finalizar en el año 2002 dando cobertura al 100% de la población. DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS GENERADOS POR EL ABASTECIMIENTO DE AGUA Los ingresos generados por este servicio durante 1992 y la distribución de ellos entre el Consorcio y los Ayuntamientos que lo componen ha sido: MillonesPTA Ingresos Abonados ................................................. 2.615 Industrias ................................................. 601 Total ........................................................ 3.216 MillonesPTA Distribución Consorcio Ayuntamientos Abonados.......................... 2.307 308 Industrias ......................... 601 0 Ayudas del Consorcio a Aytos ............................. -441 441 Total................................. 2.467 749 %..................................... 77 23 Las tarifas vigentes en 1992 originaron ingresos de abonados a los Ayuntamientos del Consorcio por 2.615 millones de pesetas y de industrias directamente al Consorcio por 601 millones de pesetas. Es decir, los ingresos del servicio de abastecimiento de agua han supuesto 3.216 millones de pesetas, de los cuales solo 308 han quedado en los Ayuntamientos. Por otro lado, el Consorcio ha concedido diversas ayudas a los municipios en ese ejercicio por 441 millones de pesetas. Estos dos últimos importes son insuficientes para atender a los gastos de mantenimiento de la red municipal (2.000 kilómetros de extensión). Es obvio que el margen es muy reducido, siendo la causa principal el elevado porcentaje de pérdidas de las redes municipales (45 por ciento) que prácticamente exige el suministro por el Consorcio de 2 litros de agua por cada uno de los facturados por los ayuntamientos. Como el precio del litro suministrado por el Consorcio es aproximadamente el 50 por ciento del precio final, los ayuntamientos no pueden cubrir sus costes. En este sentido, los análisis realizados por este Tribunal hasta la fecha demuestran que la prestación del servicio de distribución a través de la red secundaria ocasiona importantes pérdidas económicas en los ayuntamientos. REGIMEN JURÍDICO DEL PERSONAL Y RETRIBUCIONES Se desglosan a continuación las retribuciones íntegras de 1992 percibidas por el personal laboral del Consorcio, realizando agrupaciones por niveles retributivos. Se ha considerado tan solo al personal que prestó servicios durante todo el año. Realizada la comparación de las retribuciones anuales que percibieron durante 1992 los titulares de una muestra representativa de puestos de trabajo del Consorcio, con puestos similares de trabajadores del ayuntamiento de Bilbao ( por ser éste el de mayor participación en el Consorcio) se concluye que las retribuciones del Consorcio superan ampliamente a las del Ayuntamiento. Similar conclusión se obtiene de la comparación con retribuciones de la Diputación Foral de Bizkaia y Gobierno Vasco. Los conceptos que componen la nómina del Consorcio no se ajustan a los previstos para las administraciones públicas. Las elevadas retribuciones se motivan en buena medida en el diferente sistema retributivo, que prima de un modo especial la permanencia en la entidad. Este hecho ocasiona que empleados con un nivel determinado perciban salarios inferiores a los de sus subordinados. Se detallan a continuación los principales conceptos retributivos: - Salario base del nivel consolidado - Antigüedad (2% salario base por año de permanencia) - Gratificación (25% salario base) - Plus (15% sal. base + antigüedad) - Incremento lineal IX Convenio (132.800 pts. en 1992) - Dedicación exclusiva nivel consolidado (40.000 PTA/mes) - Jornada partida (1.250 pts/día) - Bolsa de viaje (30.900 pts./año) Existen otros conceptos adicionales de tipo variable, entre los cuales sólo el «plus de relevos» y los percibidos por el personal directivo son importantes. El Convenio en vigor estableció un incremento salarial para 1991 y 1992 del IPC más un punto, además de los incrementos lineales acumulables de 64 y 69 miles de pesetas. El concepto de dedicación exclusiva es percibido por la práctica totalidad de la plantilla. La figura de la consolidación se regula en el artículo 15 del Convenio, estableciendo el derecho del trabajador a percibir el salario del nivel inmediato superior Retribución 1992 en miles de pesetas Nivel Puesto de trabajo Número Desde Hasta Media 0 Gerente................................................................... 1 - - 16.995 1 Directores................................................................ 2 13.206 15.816 14.511 2 Subdirectores ........................................................... 7 9.205 12.053 10.296 3 Técnicos superiores .................................................... 18 7.666 10.395 8.826 4 Técnicos medios ........................................................ 31 4.999 8.768 6.532 5 Técnicos medios, oficiales con jefatura........................... 32 4.534 7.215 5.611 6 Delineantes, maestros, capataces .................................. 33 4.070 5.817 4.723 7 Oficial 1.ª oficios, admtvo., conductor .......................... 43 3.554 5.820 4.645 8 Oficial 2.ª oficios, admtvo., aux. técnico, encargado de lectura contadores ................................... 48 3.503 5.628 4.247 9A y B Aux. admtvo., vigilante, lectores contadores ................. 39 3.124 4.480 4.298 12 Peones .................................................................... 2 3.485 3.485 3.485 Total......... ............................................................. 256 transcurridos 10 años en un puesto. Este incremento se materializa en dos momentos: al transcurrir 5 años el 50 por ciento de incremento y al cumplirse el decenio en su integridad. Esta circunstancia afectó a 130 personas durante 1992. El concepto retributivo «antigüedad» se regula de manera que se incrementa en un 2 por ciento del salario base por año transcurrido. Este hecho genera incrementos automáticos de la masa salarial de aproximadamente un punto, adicionales al porcentaje de incremento pactado expresamente. El Consorcio no dispone de información sobre lo liquidado por este concepto, pero puede estimarse en 215 millones de pesetas, es decir, 840 miles de pesetas por empleado. La consolidación y la antigüedad se devengan por el mero transcurso del tiempo y se hallan interrelacionados, ya que al «consolidarse» un salario base superior se incrementa automáticamente la antigüedad. Realizado un cálculo del efecto conjunto de ambos hechos para un empleado del nivel 7 con consolidación plena y antigüedad de 14 años (antigüedad media) se obtiene que por permanencia en su puesto percibe 984 miles de pesetas, un 21 por ciento del total de sus retribuciones. Si se hubiera aplicado el convenio del ayuntamiento de Bilbao las retribuciones ligadas a la permanencia en la entidad hubieran ascendido a 232 miles de pesetas. El artículo 25.2 del Estatuto de los Trabajadores establece límites a las retribuciones en concepto de antigüedad (10,15% del salario base a los 5 años, 25,20% a los 15 años, 40% a los 20 años con un máximo insuperable del 60% a los 25 o más años). Si se considera de un modo global el efecto de la antigüedad en el Consorcio, estos límites son superados. En cuanto a la plantilla del Consorcio, se compone íntegramente de personal laboral. La normativa vigente establece expresamente que determinadas funciones han de ser obligatoriamente desarrolladas por funcionarios de habilitación nacional. Con respecto al resto de puestos de trabajo, el art. 19 de la Ley de Función Pública Vasca exige que las funciones administrativas se desarrollen por funcionarios. El organigrama del ejercicio 1992 incluía la plaza de Interventor, pero estaba vacante a 31 de diciembre de 1992, ejerciendo sus funciones el Director de los servicios económico-financieros. Asimismo, las funciones de la plaza de Secretario, para la que no existía dotación presupuestaria, eran desarrolladas por el propio gerente y por su servicio de asesoría jurídica. Por último, y en relación con los puestos directivos del Consorcio, es preciso señalar que existen contratos individuales, fuera de convenio, con 20 empleados para los que se establecen importantes indemnizaciones en caso de cese - desde 3 hasta 5 anualidades -, que supondrían a 31.12.92 entre 25 y 85 millones de pesetas por persona, aproximadamente. PLAN DE PENSIONES El estudio actuarial realizado en setiembre de 1992 evalúa el coste actualizado a 31 de diciembre de 1992 de los complementos a pagar al colectivo de trabajadoresactivos el 6 de mayo de 1987 en 10.696 millones, distribuido del siguiente modo: Los complementos a pagar garantizan la diferencia entre las retribuciones del trabajador el último año en que estuvo activo y las prestaciones de la Seguridad Social. Las elevadas retribuciones del personal del Consorcio son la causa última de que el fondo a dotar sea tan cuantioso. En este sentido, las bases cotizadas por el Consorcio a la Seguridad Social durante 1992 ascendían a 1.018 millones, mientras que las retribuciones supusieron 1.475 millones de pesetas, lo que significa que éstas superan ampliamente las bases máximas de cotización. Las negociaciones iniciadas durante 1993 para reducir la cuantía de las pensiones complementarias no han cuestionado la raíz del problema, centrándose en reducir la cuantía de los complementos y no las elevadas retribuciones. Además, se contempla ampliar el colectivo de beneficiarios a los empleados contratados con posterioridad al 6 de mayo de 1987, principio de negociación que según comentarios del Consorcio se contempla en la normativa legal que obliga a universalizar las prestaciones. No se ha tenido en cuenta que la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1986 (Ley 46/85) prohibió la dotación con fondos públicos de los sistemas de previsión complementarios al de la Seguridad Social (disp. adic. 48). La constitucionalidad de esta disposición adicional fue confirmada por sentencia del Tribunal Constitucional de 15 de diciembre de 1992. La Ley de Presupuestos para 1987 (Ley 21/86) confirmó la prohibición permitiendo tan sólo el pago de pensiones complementarias cuando se hubieran causado con anterioridad al 1 de enero de 1986 (disp. adic. 2). En cualquier caso, el conjunto de pensiones financiadas por fondos públicos han de ser inferiores a los límites que vienen estableciéndose en las leyes de presupuestos, desde la correspondiente a 1984. Coste (MillonesPTA) Número Colectivo Media unitaria Personal activo fuera de convenio ...................................................... 20 1.963 98 Personal activo: resto ...................................................................... 201 8.061 40 Jubilación anticipada ..................................................................... 6 400 67 Jubilación resto ............................................................................. 10 272 27 Total ........................................................................................... 237 10.696 45 COMPARACIÓN DEL CONSORCIO CON AGUAS MUNICIPALES DE VITORIA, S.A. Hemos realizado una comparación de datos económicos y de gestión entre el Consorcio y la sociedad Aguas Municipales de Vitoria, S.A. Para ello, hemos utilizado datos económicos obtenidos de su Informe de Auditoría y datos técnicos recogidos en la propia sociedad. Esta sociedad municipal presta los servicios de abastecimiento y saneamiento a la ciudad de Vitoria con conducciones desde el Gorbea y los pantanos del Zadorra hasta su depuradora de Araka. El tratamiento de aguas residuales se realiza en la depuradora de Crispijana. Además de gestionar la red primaria, desarrolla el mantenimiento de la red municipal de abastecimiento. En el siguiente cuadro se detallan una serie de indicadores comparativos: Las actividades desarrolladas son fundamentalmente similares, con el lógico desfase de la población atendida en cuanto a abastecimiento, debiendo considerarse en el servicio de depuración de aguas residuales que AMVISA tiene implantado totalmente el servicio mientras que el Consorcio está ejecutando el Plan de saneamiento. A continuación se comparan algunos ratios sobre los costes de funcionamiento y los ingresos por tarifas de abastecimiento y saneamiento de ambas entidades: Amvisa(1) Consorcio(2) (2) / (1) Habitantes ................................................................................... 210.545 927.607 4,4 Miles de contadores ........................................................................ 104 358 3,4 Hm. cúbicos suministrados red primaria............................................. 26 135 5,2 Hm. cúbicos suministrados red secundaria .......................................... 18 79 4,4 Hm. cúbicos depurados saneamiento ................................................... 41,8 28,5 0,68 Inversiones 1992 (millones pts.) ....................................................... 77 4.498 58,4 Considerando de un modo conjunto los gastos de funcionamiento se produce un diferencial de 1.610 pesetas por habitante. Se apuntan a continuación algunos de los aspectos significativos que explican esta diferencia de costes, en particular en lo referido a los de personal: - Mayores niveles retributivos: la retribución media de los trabajadores del Consorcio en 1992 fue de 5.500 miles de pesetas, mientras que en AMVISA era de 3.657 miles de pesetas. - Complementos de pensiones garantizados por el Consorcio y no por AMVISA. Amvisa(1) Consorcio(2) (2) / (1) Costes(PTA/habitante): Gastos personal ......................................................................... 1.212 2.354 Compras bienes y servicios ........................................................... 2.146 2.214 Total gastos funcionamiento ............................................................. 3.358 4.568 -Mantenimiento red secundaria(*).................................................... -400 0 Gastos funcionam. sin red secundaria ................................................ 2.958 4.568 1,5 Plantilla 1992(núm. personas): Personal administrativo.............................................................. 14 110 7,9 Personal técnico ......................................................................... 23 161 7,0 Personal mantenim. red municipal ................................................ 15 0 Tarifas anuales en pesetas repercutidas a una familia media (120 mts. cúbicos anuales): Abastecimiento .......................................................................... 4.160 5.360 1,3 Saneamiento ............................................................................. 1.786 5.360 3,0 (*) El departamento «explotación y distribución» de AMVISA se dedica fundamentalmente al mantenimiento de la red secundaria, estimándose el coste de esta actividad en 84 millones de pesetas, aproximadamente, ésto es 400 pesetas por habitante. - En cuanto a la plantilla, el principal colectivo del personal administrativo es el dedicado a los procesos de facturación y cobro. Para el proceso de lectura de los contadores, AMVISA utilizó 4 personas, realizando lecturas semestrales. El Consorcio, que realiza lecturas trimestrales, dedica a esta función 30, incurriendo además en gastos de subcontratación por 113 millones de pesetas. Por otro lado, la gestión de cobro y atención a los abonados emplea a 22 personas en el Consorcio, distribuídas en 5 oficinas. Los servicios recaudatorios del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, que presta este servicio a AMVISA, empleaban a 11 personas para la recaudación en periodo voluntario de todos sus tributos, utilizando otras 14 en la agencia ejecutiva. El resto de tareas administrativas es desarrollado en AMVISA por 10 personas, mientras que el Consorcio utiliza 58. La obtención de conclusiones detalladas requeriría un análisis más exhaustivo de cada uno de los factores de coste y de las lógicas economías de escala que se debieran derivar de una mayor producción. No obstante, la comparación realizada sí permite concluir de modo genérico que los costes por habitante del Consorcio son superiores a los de AMVISA, siendo factores fundamentales de este exceso las retribuciones de personal y el sobredimensionamiento de la plantilla. OTRAS DEFICIENCIAS Y RECOMENDACIONES - FORMA JURÍDICA DEL CONSORCIO Una vez disuelta la Corporación Administrativa del Gran Bilbao quedan como únicos miembros de pleno derecho del Consorcio los Ayuntamientos que lo constituyeron y aquéllos que se puedan incorporar en un futuro conforme a lo previsto estatutariamente. Es por ello por lo que cabe cuestionarse que después de la extinción de la Corporación Administrativa del Gran Bilbao deba mantenerse la figura jurídica de Consorcio. Los Consorcios tienen como nota delimitadora que son fruto de la cooperación económica, técnica y administrativa entre la Administración Local y otras Administraciones Públicas o personas privadas sin ánimo de lucro tanto para la prestación de servicios locales como para asuntos de interés común (véanse los artículos 57 y 87 de la Ley de Bases de Régimen Local). Por el contrario, la nota caracterizadora de las Mancomunidades estriba en que son consecuencia de la capacidad que tienen los municipios de asociarse con otros para la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia (véase el artículo 44 de la Ley de Bases de Régimen Local). De todo lo anterior se deduce que carece de fundamento jurídico que en la actualidad el Consorcio de aguas mantenga su forma jurídica puesto que, formando parte del mismo únicamente entidades locales municipales, su configuración jurídica ha de ser la propia de las Mancomunidades de municipios y cualquier alternativa supone una inadecuación con la forma legal expresamenteprevista para que los municipios puedan realizar conjuntamente las finalidades de su competencia. - SISTEMA INTEGRADO DE CONTROL DEL PATRIMONIO DEL CONSORCIO El inmovilizado del Consorcio tiene como principales componentes las instalaciones de saneamiento y abastecimiento. El coste histórico de las primeras es controlado con motivo del seguimiento del PSI, disponiendo de información detallada de cada una de las obras. En cuanto al coste histórico de las obras de abastecimiento, se dispone de la liquidación practicada por la Confederación Hidrográfica del Norte de España (CHNE) en 1981, referida al coste directo de ejecución al que habría que añadir gastos generales y expropiaciones. Con esta información puede corregirse la facilitada por la Cuenta de Patrimonio, de manera que ésta presente el coste histórico del inmovilizado. La posibilidad de determinar el coste histórico, hace desaconsejable la utilización de otros criterios de valoración. En este sentido, la valoración realizada durante 1991 por el Consorcio debe utilizarse exclusivamente para la gestión de seguros. También deberían revisarse los datos de la Cuenta de Patrimonio del resto de elementos significativos, no considerando en una primera fase los elementos de escaso valor unitario (herramientas y mobiliario). La función de control y salvaguarda de los activos del Consorcio debe dotarse de medios humanos y materiales, corrigiendo la información facilitada por la Cuenta de Patrimonio y estableciendo procedimientos fiables de actualización y control. La política de seguros, que requiere también de una revisión para determinar qué parte de los 20.180 millones de patrimonio sin asegurar a 31 de diciembre de 1992 son asegurables, sería asimismo competencia de esta nueva función. - SUBVENCIONES A AYUNTAMIENTOS El plan de ayudas a municipios del ejercicio 1992 ascendía a 185 millones de pesetas para financiar en un cien por cien obras municipales de la red secundaria. De este total, se repartieron 150 millones a partes iguales entre los 25 ayuntamientos consorciados, y los 35 millones restantes en función del número de habitantes, extensión y pérdidas de la red de abastecimiento de cada ayuntamiento. Estos criterios de reparto provienen de años anteriores, en los que se definió como prioritario extender la red a núcleos aislados, aspecto éste que está ya resuelto. Adicionalmente, existe una línea de subvenciones para obras especiales que originó el reconocimiento de gastos por 16 millones. Además, el Consorcio asumió determinados costes de explotación de la red secundaria por un total de 240 millones. Con respecto a estos dos últimos tipos de ayudas no existe definido un criterio de reparto. Por tanto, el volumen total de fondos destinados a la red municipal durante 1992 ascendió a 441 millones de pesetas, que habrían generado un mejor rendimiento si se hubieran repartido con criterios tales como «volumen de pérdidas en red secundaria (diferencia entre lo suministrado por el Consorcio y lo facturado a los abonados)».En este sentido, la media de pérdidas en la red secundaria es de un 45 por ciento, oscilando desde el 23% y el 49%. Mejorar la regulación del procedimiento y criterios de concesión de subvenciones, ampliándola a las que se conceden en concepto de obras especiales y gastos del capítulo de compras de bienes y servicios e introducir salvaguardas que eviten duplicidades con subvenciones de otras instituciones para una misma inversión. - CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL NORTE DE ESPAÑA (CHNE) La segunda fase del plan de abastecimiento está siendo desarrollada fundamentalmente por la CHNE, que remite liquidaciones anuales que detallan las obras ejecutadas y los gastos corrientes generados. El Consorcio paga el 50 por ciento de lo liquidado. Solicitada mayor información con respecto a estas liquidaciones, se ha observado que se encontraba dispersa entre los servicios jurídicos, financieros y técnicos, sin que existiera un único responsable. Tampoco disponía de un estudio que determinara si existen o no cuentas a cobrar a la CHNE con motivo de las obras asumidas íntegramente por el Consorcio y las causas que han producido las importantes desviaciones y retrasos con respecto al presupuesto aprobado en 1980 en el que se establecía la finalización de las obras en 1992. El presupuesto inicial de la segunda fase del plan de abastecimiento comparado con su estado de ejecución, según información facilitada por la CHNE, es: MillonesPTA Presupuesto Realizado Obras: Ejecutadas CHNE ............ 4.182 6.974 Ejecutadas CHNE no presupuestadas ............ 0 651 Ejecutadas Consorcio........ 497 No consta Sin iniciar ........................ 1.907 0 Gastos generales y expropiaciones (CHNE) ........ 945 No consta Conservación (CHNE) .......... 140 No consta Total .................................... 7.671 El Consorcio no dispone de la información necesaria para determinar con exactitud la situación del plan. Durante 1992 la única obra que se hallaba en ejecución era la conducción de Txoriherri Este, cuyo presupuesto de ejecución ascendía a 651 millones de pesetas, estando prevista su terminación durante 1993. Otro aspecto a corregir son los retrasos en materializar las transmisiones de titularidad de las obras ejecutadas, ya que desde 1982 no se ha realizado ninguna. Recomendamos que se analice la situación de la segunda fase del plan de abastecimiento, revisando las transacciones habidas hasta la fecha y estableciendo mediante liquidación las obligaciones/derechos pendientes de reconocer. - GESTIÓN DE TESORERÍA La gestión de tesorería es una función importante en el Consorcio, al manejar además de sus propios fondos, un importante volumen de ingresos de titularidad municipal. La tesorería del Consorcio es gestionada por los servicios recaudatorios y por el servicio de tesorería, que son coordinados por la dirección financiera. Los procedimientos mejorables en algunos aspectos son: - Los traspasos de saldos de las cuentas de recaudación a las cuentas operativas se realizan con retraso. - Los presupuestos de tesorería se realizan de modo no sistematizado y sin considerar los saldos en las cuentas de recaudación. - No existen convenios que regulen las relaciones con las numerosas entidades financieras con que trabaja el Consorcio, ni existe un seguimiento sistemático de sus liquidaciones de intereses, en cuanto a tipos de interés y valoraciones aplicadas. - Los saldos medios en cuentas corrientes, retribuidas entre el 0 y el 3,5 por ciento (neto de retenciones) durante 1992, ascendieron aproximadamente a 1.500 millones. En imposiciones a plazo fijo, retribuidas al 8,5 por ciento (neto de retenciones), los saldos medios fueron aproximadamente de 2.000 millones. Por otro lado, existen dos cuentas de crédito totalmente dispuestas por 1.600 millones de pesetas que devengaban intereses al 13,5 por ciento, incurriendo en gastos financieros innecesarios por al menos 80 millones de pesetas. Durante el período 1984/92 se han obtenido ingresos financieros por 2.087 millones de pesetas, incurriendo en gastos financieros por 4.094 millones. La gestión de tesorería debe ser centralizada, agilizando los traspasos de las cuentas de recaudación y potenciando las funciones de presupuestación y control de los flujos de tesorería. Asimismo, convendría negociar las condiciones establecidas con las entidades financieras, adjudicando a un mínimo de ellas las tareas de gestión de cobro y depósito de los fondos del Consorcio. - CLASIFICACIÓN CONTABLE Y OTROS ASPECTOS En nuestra revisión detectamos determinadas transacciones incorrectamente clasificadas: - subvenciones a ayuntamientos para obras clasificadas en el capítulo 4 - suministro de vestuario en reparación y conservación - costes de redacción de proyectos en el capítulo 2 - gastos financieros en el capítulo 6 - anticipos a contratistas en el capítulo Las anulaciones de recibos producidas en un mes minoran los ingresos reconocidos de ese mes, no reflejándose en la Liquidación el importe total de los recibosanulados. La Liquidación no muestra la antigüedad de la deuda por ingresos de saneamiento. Aunque en ambos casos la información puede obtenerse de los registros auxiliares de recaudación, esta información debiera figurar en la Liquidación del presupuesto. La Cuenta General y los Presupuestos aportan documentación a gran nivel de detalle, incluyendo documentos de tramitación que podrían obviarse. Por el contrario, no incluyen referencias a los planes de saneamiento y abastecimiento y a su situación. Deben clasificarse adecuadamente las transacciones citadas y corregir los aspectos descritos en los párrafos anteriores. - PARTICIPACIÓN EN LA TARIFA GENERAL El agua distribuida por los ayuntamientos, que proviene de sus propios embalses, se cobra a los ayuntamientos mediante un complejo cálculo que considera el trimestre en que se emitió el recibo cobrado y el porcentaje que supuso en ese trimestre el consumo de agua municipal. Conviene simplificar las liquidaciones por suministro de agua proveniente de embalses municipales y analizar la conveniencia de que la totalidad de los recursos hidráulicos y conducciones sean de titularidad del Consorcio. - RECAUDACIÓN Los registros auxiliares de recaudación facilitan información exhaustiva sobre los procesos de facturación y cobro, observándose algunos aspectos susceptibles de mejora: - Las liquidaciones mensuales de los cobros incluyen recibos negociados a inicios del mes siguiente, dificultando innecesariamente la conciliación con los saldos de las cuentas restringidas de recaudación y retrasando el traspaso a las cuentas operativas de tesorería. - Las liquidaciones trimestrales remitidas a los ayuntamientos son complejas, al incluir información referida a ingresos del Consorcio. - No se realizan cuadres sistemáticos de los saldos que facilita la contabilidad con los de los registros auxiliares de recaudación, por aplicarse diferentes criterios que los hacen de difícil conciliación. Las liquidaciones del recaudador han de incluir los cobros efectivos del mes liquidado. Convendría cambiar el formato de liquidación remitida a los ayuntamientos, incluyendo tan sólo la información que les afecta y, con motivo del cambio, explicar los criterios aplicados y el contenido de la nueva liquidación. Los saldos contables pendientes de cobro han de coincidir, al menos a fin de ejercicio, con los de los registros auxiliares de recaudación. - PROGRAMA DE INVERSIONES: ANEXO Y CONTROL PRESUPUESTARIO El anexo de inversiones del presupuesto para 1992 detallaba obras por 3.911 millones, mientras que las consignaciones del capítulo 6 ascendían a 5.602 millones de pesetas. Este anexo tiene por objeto informar a la Asamblea del detalle de los proyectos, cuya ejecución es responsabilidad del Presidente; siendo por consiguiente un documento fundamental para poder evaluar la bondad de la estimación realizada. Además, el capítulo 6 solamente se desglosa por conceptos de gasto y departamentos. Así, la partida de obras de abastecimiento con consignación por 815 millones de pesetas, agrupa 18 proyectos de los incluidos en el anexo de inversiones. Al emitir el Interventor el certificado de existencia de crédito se limita a comprobar que la partida tiene consignación presupuestaria. Por ello, la adjudicación durante 1992 de tres de los proyectos por un importe total que superaba en 74 millones a las estimaciones del anexo no originó informe de reparos. Por otro lado, desde 1989, las liquidaciones no incluyen el detalle por proyectos de inversión, informando tan sólo del total invertido en saneamiento y abastecimiento, de manera que resulta imposible determinar las desviaciones con respecto al anexo de inversiones y los planes de inversión a largo plazo aprobados por la Asamblea. El anexo de inversiones del Presupuesto ha de incluir un detalle por proyectos de inversión de la totalidad del presupuesto de inversiones. El control presupuestario mejoraría si se realizasen comparaciones con el anexo de inversiones con motivo de cada adjudicación. De esta manera, el Interventor tendría conocimiento de los desfases positivos y negativos y podría informar de ellos a los órganos gestores, para que pudieran reasignar adecuadamente las consignaciones del presupuesto. 4. ALEGACIONES DEL CONSORCIO DE AGUAS DEL GRAN BILBAO A LOS RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN CONCLUSIONES DEL TRIBUNAL A LAS ALEGACIONES Como consecuencia de las alegaciones del Consorcio de Aguas del Gran Bilbao, el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas, tras un detenido examen de su contenido, ha modificado puntualmente el texto de Resultados de Fiscalización que se remitió a la entidad para que formulara sus observaciones. Los cambios responden a aquellas alegaciones, debidamente justificadas, que advertían errores de apreciación del Tribunal o que aportaban nueva documentación que en el trabajo de campo no se había obtenido. La aceptación de estas alegaciones implica que, tanto el texto que las motivó como ellas mismas, hayan desaparecido del informe. Estos cambios no han modificado el sentido global del informe, ni ninguna de las conclusiones adelantadas en el borrador. Dada la profusión de noticias generadas en torno al texto del Tribunal, que se ha hecho público al igual que las alegaciones del Consorcio, la extensión de ambos textos y la dificultad que un lector no avezado pudiera tener para la comprensión del sentido global de cada apartado, el Tribunal ha decidido incluir el siguiente resumen general de las discrepancias que quedan abiertas y una explicación más detallada detrás de cada apartado alegado por el Consorcio. - Alegaciones sobre legalidad: En general, las alegaciones de esta materia tienen su fundamento en interpretaciones excesivamente forzadas del ordenamiento jurídico o en una visión no integradora del mismo. Por ello, el Tribunal opina que adolecen de una escasa atención a las reglas que deben presidir la aplicación de las normas legales. En consecuencia, se mantienen las conclusiones adelantadas. - Régimen Jurídico del Personal: El Consorcio, que acepta el marco jurídico de las Corporaciones Locales en lo que se refiere a contratación de inversiones, bienes y servicios, a contabilidad y funcionamiento económico-administrativo, a límites de endeudamiento y a la naturaleza pública de sus ingresos por suministros de agua -es decir, las que habitualmente justifican la creación de entes públicos sujetos al derecho privado- sólo rechaza su sometimiento a la legalidad administrativa en materia de personal y especialmente en lo que se refiere a sus retribuciones y relación contractual. Sin embargo, la única ventaja teórica del régimen laboral del personal frente al funcionarial -mayor facilidad de despido y remoción de los empleados- está expresamente excluida por el Consorcio que, por lo que se refiere al personal considerado de Alta Dirección, «hace manifestación expresa y especial de renuncia a la posibilidad de extinción del contrato de trabajo por voluntad de la empresa» y sobre el resto del personal acordó en la negociación colectiva que «cuando el despido sea declarado improcedente, el Consorcio renunciará a la opción indemnizatoria, comprometiéndose a la readmisión del trabajador». El Tribunal no puede aceptar ese planteamiento y se ratifica por tanto en que toda la gestión del Consorcio, incluida la de personal, está sometida al régimen jurídico de las Corporaciones Locales. Pero, a mayor abundamiento, aunque esto no fuera así, la entidad estaría sujeta por imperativos de carácter ético-político al marco general en el que se desenvuelven las relaciones laborales en el Sector Público Vasco, por lo que resultan injustificables los aspectos relativos a nivel de retribuciones, sistema de pensiones y contratos de alta dirección. - Competencia en materia de Personal: El Consorcio, en una extensa alegación al apartado del informe que señala que la Asamblea no ha aprobado ni el Convenio Colectivo, ni las retribuciones derivadas de él, defiende que la Asamblea no es el órgano competente para la aprobación de las retribuciones del personal. El Tribunal no sólo mantiene su afirmación, sino que puede añadir, tras la alegación, que la documentación aportada implica que ningún organo representativo (Asamblea, Comité Directivo, Presidente) aprobó un Convenio -calificable, en la línea marcada desde 1980, como muy generoso- que había de regir durante cuatro años. El texto fue suscrito exclusivamente por los cinco empleados que habían sido autorizados a negociar sus condiciones con el comité de empresa y a pesar de que en su acuerdo segundo prevé su remisión a «los órganos competentes para su aprobación» (luego los firmantes reconocen su incompetencia para ello), sólo fué trasladado al Comité Directivo de 29 de Enero de 1992, aunque había sido presentado a la autoridad laboral el 11 de Diciembre de 1991, con otros asuntos menores en el apartado del orden del día de «Incidencias laborales del mes de Diciembre y control y seguimiento de bajas de enfermedad». El acuerdo subsiguiente no fue de aprobación, sino que los presentes se limitaron a darse por enterados de lo tratado. Contrariamente a esta práctica, sí se han llevado a la Asamblea las decisiones sobre suspensión de la subida salarial prevista en el Convenio para 1994 a raíz de la decisión del Parlamento Vasco al respecto y el desistimiento de posteriores recursos en favor de esta postura tras una sentencia contraria de un Juzgado de lo Social. - Ajustes contables a la Liquidación del Presupuesto: La Liquidación del Presupuesto o la formación de cualquier estado financiero debe realizarse con criterios contables que hagan de ellos una representación de los hechos económicos acaecidos y permitan a su lector entender la situación económico-financiera y patrimonial de la entidad que los formula. Esos criterios deben ser uniformes entre los distintos estados y en el tiempo, a la vez que concretos y definibles. En su labor fiscalizadora el Tribunal debe informar de todo aquello que considera imprescindible para su comprensión y practicar los ajustes necesarios para su adaptación a los principios de contabilidad generalmente aceptados. Si bien la legalidad vigente en materia de contabilidad administrativa permite interpretaciones contrarias a esos principios, el Tribunal considera más correctas aquellas interpretaciones que concilian legalidad y principios de contabilidad. - Ingresos: El desequilibrio en el reparto de recursos entre el Consorcio y los Ayuntamientos, los problemas de legalidad en la fijación del precio del agua a los usuarios, el deficiente estado de las redes secundarias y las pérdidas de agua (45%), tienen su origen en una distribución de funciones que no resulta eficaz. Contrariamente a lo que suele creerse -refrendado por la propia publicidad del Consorcio- el organismo no suministra agua a 1 millón de usuarios sino a unos 80 clientes. El Consorcio tiene como clientes, consumidores de agua, a los Ayuntamientos que lo forman y a 42 grandes empresas, cuyos consumos -cobrados a la tarifa más alta- no revierten en la recaudación municipal, limitándose su función con los demás usuarios a la de cobrador. - Desequilibrio financiero: Las alegaciones del Consorcio en nada modifican las opiniones del Tribunal. Las tarifas cobradas, que son las más altas del País Vasco, debieran ser suficientes para financiar las inversiones necesarias y sin embargo, esto no va a ser posible. Las proyecciones del Tribunal, elaboradas antes de conocerse la liquidación del ejercicio 93, se han visto ratificadas tras su publicación. Los gastos corrientes y sobre todo los de personal crecen excesivamente, la capacidad de inversión disminuye y la posibilidad de cumplir los compromisos asumidos se aleja definitivamente. El Tribunal cree que la solución pasa ineludiblemente por una reducción sustancial de los gastos de funcionamiento del Consorcio y por la racionalización de su estructura, hoy sobredimensionada. Por el contrario, la entidad confía en nuevas aportaciones del Gobierno y de la Diputación, ya que ha reducido considerablemente la posibilidad de aplicar mayores tarifas (61% de aumento a familias en los últimos cuatro años frente a un IPC acumulado del 26% en el período). - Incumplimiento de los planes de inversión: La ejecución del Plan de Saneamiento se encargó al Consorcio como organismo especializado y experimentado en ese tipo de obras. La realidad al final de 1992, tras doce años cobrando el recargo de saneamiento, no es satisfactoria: sólo se saneaba el 30% de los residuos y las previsiones temporales del plan se alargan hasta el 2002 para obtener un 100% saneado. La financiación de estas obras supone una discrepancia fundamental con nuestras conclusiones. El Consorcio alega que puede justificar las subvenciones del Gobierno y de la Diputación (50% de las obras del período 89/93) con los gastos de las obras correspondientes al quinquenio 84/89 y que ha invertido todos los ingresos obtenidos para este concepto. El primer planteamiento no se sostiene a la vista del convenio firmado entre las tres instituciones en 1989, y el segundo supone admitir que la mitad de las cantidades entregadas al Consorcio para el Plan de Saneamiento se pierden en gastos de estructura y funcionamiento. Era de esperar que la estructura de medios disponibles de un organismo ya creado supusiera importantes economías de escala. Cobrar dos conceptos en un recibo no es mucho más costoso que cobrar uno y una organización de personal cualificado en su área técnica y financiera puede gestionar un mayor volumen de obra sin un aumento proporcional en los gastos. Como comparación para valorar esta alegación se puede indicar que la fiscalización de las obras del Metro de Bilbao fija por debajo del 10% los gastos de funcionamiento en el proceso de construcción. En consecuencia, hay que mantener que los ingresos se han dedicado a otros fines distintos de los previstos en la autorización para establecer el recargo de saneamiento. - Comparación con Amvisa: Las referencias a la empresa encargada del proceso integral del agua en Vitoria deben entenderse exclusivamente para soportar, con un ejemplo real, la opinión del Tribunal de que la plantilla del Consorcio no sólo resulta excesivamente cara, sino que está sobredimensionada. La entidad descalifica nuestro análisis sin aportar ninguna justificación, por lo que resulta totalmente válido. Sirvan como ejemplo los siguientes párrafos de la alegación: «la utilización de Amvisa como referencia para evaluar la gestión del Consorcio de Aguas, a la vez que desafortunada, es metodológicamente incorrecta. (...) Decir que la retribución media de los trabajadores del Consorcio en 1992 fué de 5,5 millones, frente a 3,675 millones de Amvisa , es rigurosamente cierto (...) aunque problablemente tendencioso e improcedente. (...) El personal con formación universitaria dedicado a la gestión técnica de Amvisa consiste en 1 Ingeniero Industrial, 1 Ingeniero Técnico, 2 Químicos y 1 Biólogo. El Consorcio dispone para esas labores de 10 Ingenieros Industriales, 8 Ingenieros de Caminos, 1 Ingeniero Agrónomo, 1 Químico, 3 Biólogos, 2 Licenciados en Derecho (con dedicación parcial a gestión de suelo y contratación) y 20 Técnicos de Grado Medio (Péritos Industriales, Facultativos de Minas, Ayudantes de Obras Públicas y Aparejadores). En total 35 profesionales.» - Hechos posteriores: Las retribuciones de los empleados citadas en este informe son las correspondientes a 1992, ejercicio analizado por el Tribunal. Desde esa fecha, los sueldos de los Altos Cargos de la Comunidad han quedado congelados, lo que también se acordó por el Parlamento Vasco para todos los empleados públicos de Euskadi para el ejercicio 1994. En contraste con esto, la aplicación del Convenio Colectivo del Consorcio en 1993 (6%) y 1994 hace que los costes laborables han aumentado un 11,5% y ello sin contar las subidas por consolidación o antigüedad, por lo que las diferencias con el resto del sector público vasco son aún más importantes que las que observamos en 1992. Recientemente, después de hacerse públicas las opiniones del Tribunal, la Asamblea del Consorcio acordó no recurrir una sentencia de un juzgado de lo social de Bilbao que declaraba la prevalencia del Convenio sobre la decisión parlamentaria. La Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia del País viene manteniendo la tesis contraria, por lo que carece de fundamento la decisión de desistir y aplicar al personal una subida del 5,25% en 1994. Esta actuación concreta, el que se continúe contratando personal, incluso para desempeñar plazas reservadas a funcionarios, y otros aspectos comentados en este informe, especialmente el relativo al sistema complementario de pensiones, los contratos del personal directivo, las obligaciones derivadas del convenio firmado con el Gobierno Vasco y la Diputación en 1989 y la regulación jurídica de los ingresos, requieren una respuesta urgente, dada la trascendencia económica que pueden suponer al Consorcio, siendo imprescindibles para corregir los desequilibrios financieros detectados. De no hacerse así, corresponderá a otras instituciones (Ayuntamientos, Diputación, Gobierno Vasco) afrontar, con cargo a sus propios fondos, las inversiones que el organismo no será capaz de financiar. 2.1 OPINIÓN 2.1.1 OPINION SOBRE CUMPLIMIENTO DE LEGALIDAD (Párrafo 1) TEXTO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS Revisadas las actas de la Asamblea General desde 1 de enero de 1986, no consta acuerdo expreso regulando las retribuciones del personal. El único acuerdo de la Asamblea a este respecto es el que aprueba el anexo de personal del Presupuesto para 1992, que no consideraba la totalidad de los conceptos retributivos liquidados a los empleados de la Entidad. En concreto, el anexo detallaba remuneraciones al personal por 1.049 millones de pesetas, mientras que las cifras globales aprobadas en el presupuesto ascendían a 1.571 millones de pesetas. La normativa vigente establece que la Asamblea es el único órgano competente para establecer las retribuciones del personal (Aptdos. 3.3. y 6.). ALEGACIONES Las retribuciones y demás condiciones de trabajo de los empleados del Consorcio, se vienen regulando desde el año 1980, mediante Convenios Colectivos, negociados entre los representantes de la Empresa (designados por sus Organos de Gobierno) y los de los trabajadores. Una vez aprobado el convenio colectivo, según resulta de lo dispuesto en el artículo 82 del Estatuto de los Trabajadores, obliga a ambas partes contratantes durante todo el tiempo de su vigencia. En cuanto al nombramiento de representantes de la empresa para la negociación de los sucesivos convenios colectivos, existen los siguientes acuerdos en los correspondientes Libros de Actas (Anexo n.º 1): - De la Asamblea General del Consorcio de 29 de noviembre de 1979, para la negociación del I Convenio Colectivo, que rigió durante el año 1980. - De la Asamblea General del Consorcio de 26 de setiembre de 1980, para la negociación del II Convenio Colectivo, que rigió durante el año 1981. - De la Asamblea General del Consorcio de 2 de octubre de 1981, para la negociación del III Convenio Colectivo, que rigió durante el año 1982. - De la Asamblea General de 29 de octubre de 1982, para la negociación del IV Convenio Colectivo, que rigió durante el año 1983. - De la Asamblea General del Consorcio de 29 de diciembre de 1983, para la negociación del V Convenio Colectivo, que rigió durante el año 1984. - De la Asamblea General de 7 de noviembre de 1984, para la negociación del VI Convenio Colectivo, que rigió durante los años 1985/1986. - De la Asamblea General de 19 de noviembre de 1986, para la negociación del VII Convenio Colectivo, que rigió durante los años 1987/1988. - Del Comité Directivo de 4 de noviembre de 1988, para la negociación del VIII Convenio Colectivo, que rigió durante los años 1989/1990. - Del Comité Directivo de 24 de octubre de 1990, para la negociación del IX Convenio Colectivo, para regir durante los años 1991/1994, y que se halla aún vigente. Todos estos Convenios Colectivos fueron en su día sometidos a la Autoridad Laboral, tal y como prescribe el artículo 90 del Estatuto de los Trabajadores, para su registro, depósito y publicación, habiéndose realizado esta última en el Boletín Oficial de Bizkaia, tal y como dispone el mismo texto legal. Por lo demás, la práctica seguida consistía en dar cuenta de los acuerdos alcanzados con los trabajadores, a los Organos de Gobierno Colegiados del Consorcio y así, esta dación de cuenta se produjo en las siguientes fechas (Anexo n.º 2): - El 3 de marzo de 1980, es aprobado por el Comité Directivo el I Convenio Colectivo. - El 14 de marzo de 1980 se dio cuenta a la Asamblea General de la Homologación por el Gobierno Vasco del I Convenio Colectivo. - El 6 de marzo de 1981 se dio cuenta al Comité Directivo de la aprobación del II Convenio Colectivo. - El 6 de marzo de 1981 se dio cuenta a la Asamblea General de la homologación del II Convenio Colectivo. - El 18 de diciembre de 1981 se dio cuenta al Comité Directivo de la aprobación del III Convenio Colectivo. - El 18 de diciembre de 1981 se dio cuenta a la Asamblea General de la homologación del III Convenio Colectivo. - El 28 de febrero de 1983 se dio cuenta al Comité Directivo de la aprobación del IV Convenio Colectivo. - El 24 de octubre de 1984 se dio cuenta al Comité Directivo de la aprobación del V Convenio Colectivo. - El 7 de noviembre de 1984 se dio cuenta a la Asamblea General de la firma del V Convenio Colectivo y de los acuerdos reguladores de las relaciones laborales entre el Consorcio y los trabajadores de los niveles 0, 1 y 2. - El 3 de abril de 1985 se dio cuenta al Comité Directivo de la aprobación del VI Convenio Colectivo. - El 24 de abril de 1985 se dio cuenta a la Asamblea General de la firma del VI Convenio Colectivo. - El 6 de mayo de 1987, se dio cuenta al Comité Directivo del VII Convenio Colectivo. - El 6 de mayo de 1987 se dio cuenta del mismo VII Convenio Colectivo a la Asamblea General. - El 17 de julio y el 4 de octubre de 1989 se dio cuenta al Comité Directivo del estado de la negociación y del VIII Convenio Colectivo. - El 29 de enero de 1992, se dio cuenta al Comité Directivo del IX Convenio Colectivo, que aún continúa vigente. No se dio cuenta de los dos últimos Convenios Colectivos a la Asamblea General, por estimarse que no era de su competencia, según los términos de los propios Estatutos del Consorcio (artículos 17, 18 y 19) si bien, de otra parte, la totalidad de los miembros de la Asamblea General quedaban suficientemente informados por las Actas recibidas correspondientes a las sesiones celebradas por el Comité Directivo. En cuanto a la competencia que se dice corresponder de forma indelegable a la Asamblea General en lo relativo al régimen de retribuciones de los trabajadores del Consorcio, citándose al efecto los artículos 22-2-i y 23bde la Ley 7/1985 de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, procede significar las siguientes particularidades: a) No existe motivo alguno para afirmar como evidente la necesidad de un tratamiento jurídico idéntico, en cuanto a las competencias de los Plenos de los Ayuntamientos y la Asamblea General del Consorcio. En el primer caso, se trata de un Organo de Gobierno propio de los Ayuntamientos, mientras que en el segundo se refiere a un Organo de decisión propio del Consorcio, constituido de manera distinta, en el que se encuentran representadas las entidades consorciadas y en la proporción que fijan los propios Estatutos (artículo 110 del Real Decreto Legislativo 78/1986, de 18 de abril). b) La diferencia existente entre un Ayuntamiento y un Consorcio se evidencia más cuando se observa que, mientras en el primer supuesto nos hallamos en presencia de un Ente Local, el más típico y universal, al segundo solamente le considera la ley como una forma asociativa para la prestación de servicios, pudiendo utilizar para esta gestión cualquiera de las formas previstas en la legislación de Régimen Local (lo que evidentemente no puede hacer un Ayuntamiento) encontrándose entre éstas la sociedad mercantil, lo que ya se prevé en los propios Estatutos del Consorcio (artículo 4.º). (Anexo n.º 3). c) Son los propios Estatutos los que establecen las competencias propias del Consorcio y de sus Organos de Gobierno, no constando, a estos efectos, que las retribuciones del personal sean competencia de la Asamblea General (artículo 17 de los Estatutos). La determinación de la competencia de los Organos Directivos del Consorcio se halla en los artículos 17, 18 y 19 de los Estatutos del mismo. Y no cabe señalar que analógicamente han de aplicarse los preceptos de la Ley de Régimen Local referentes a los Ayuntamientos, por las características especiales que concurren en los Consorcios, por estar excluidos de la calificación de Entes Locales y porque los Estatutos son su ley reguladora básica. Los Estatutos de los Consorcios, como los de todos los entes asociativos, constituyen la norma autónoma básicamente reguladora de su régimen orgánico, funcional y financiero. Los Estatutos que han sido asimilados a las ordenaciones constitucionales, incluyen las reglas fundamentales que habrán de regir en el futuro la vida de la institución. Los Estatutos completan los huecos conscientemente respetados por el ordenamiento jurídico para ser llenados por la voluntad de las personas o entidades que dan vida a las nuevas instituciones, imprimiéndolas las peculiaridades deseadas permitidas. Se deja así un amplio campo a la disposición de los sujetos que, simultáneamente a la creación de un ente, le suministran su estructura jurídica básica. Los Estatutos son la norma básica del Consorcio, consecuencia inmediata del pacto asociativo que determina su surgimiento. A través de la coincidencia de voluntades de los Entes participantes se genera una atribución derivativa de funciones para el nuevo ente así creado. Los Estatutos habrán de determinar los fines de los Consorcios así como las particularidades del régimen orgánico, funcional y financiero. d) Finalmente, se observa que la normativa que se cita para señalar como competente y sin posibilidad de delegación en materia de retribuciones de personal, a la Asamblea General, consiste en el artículo 22-2-i, de la Ley 7/1985 que, en primer término, se refiere a los Ayuntamientos y en segundo lugar, ni siquiera en estas corporaciones locales atribuye esta competencia a los Plenos municipales, ya que al hablar de la fijación del importe de las retribuciones complementarias se refiere exclusivamente a las de los funcionarios, no a las del personal laboral. Ni siquiera cabe decir que en el término «funcionarios» se incluye a todo el personal que presta sus servicios en el Ayuntamiento, ya que cuando la Ley quiere referirse a los trabajadores laborales, lo hace expresamente, como cuando atribuye competencia al Pleno Municipal para «la ratificación del despido del personal laboral». Parece obvio, por tanto, que las competencias en materia retributiva que, con carácter indelegable, atribuye la Ley al Pleno Municipal, se refieren exclusivamente a los funcionarios, y en ningún supuesto al personal laboral, como es el caso del Consorcio. Es decir, ni por la naturaleza del Consorcio, ni por la de sus trabajadores, es aplicable la normativa citada. Lo contrario sería aceptar una interpretación pretendidamente analógica, que no se desprende de los textos legales, antes bien, podríamos decir, que contradice a los mismos. De otra parte, y para terminar esta argumentación, puede añadirse que, en todo caso, y sin que ello suponga contradecir en absoluto la tesis mantenida en estas alegaciones, existe una aprobación de las retribuciones en los correspondientes anexos de los presupuestos. En cumplimiento de lo contenido en la Norma Foral 2/1991, de 26 de marzo, en el Anexo presupuestario se recogen las retribuciones por puesto de trabajo, que para el personal de plantilla fueron de 1.049 millones de pesetas. Las retribuciones del personal vinculado mediante contratos en prácticas, además de la aplicación a las retribuciones básicas del personal de plantilla, de los complementos reconocidos en el vigente Convenio Colectivo, tales como antigüedad, consolidaciones, compensación de almuerzo, horas extraordinarias y similares, supuso la cifra de 1.571 millones, que se recoge igualmente en el presupuesto de 1992 aprobado en su día por la Asamblea General. CONCLUSIONES No es aplicable al Consorcio la normativa de la Legislación de Régimen Local referente a los Ayuntamientos en lo relativo a las competencias del Pleno Municipal, ya que esta pretendida analogía se halla en pugna con lo dispuesto en los artículos 17, 18 y 19 de los Estatutos de esta Entidad, que, en ningún caso, atribuye la fijación de retribuciones a la Asamblea General. El precepto citado de la Ley 7/1985 sobre competencias del Pleno Municipal en materia de retribuciones complementarias, se refiere exclusivamente a los funcionarios y no al personal laboral, tal y como se desprende de su propio texto. La diferencia apuntada entre 1.049 y 1.571 millones de pesetas en lo que respecta a las retribuciones del personal, resulta de la simple aplicación de la Norma Foral 2/1991, que únicamente se refiere a las retribuciones por puesto de trabajo. La aplicación del Convenio Colectivo a cada trabajador permite llegar a la segunda de la cifras citadas. CONTESTACIÓN La normativa vigente establece que «los estatutos de los consorcios determinarán los fines de los mismos, las particularidades del régimen orgánico, funcional o financiero» de estas entidades. Su objeto es reglamentar aspectos particulares que nunca podrán contradecir al marco normativo general al que deberán hacer referencia. El Consorcio interpreta erróneamente que sus estatutos son la única fuente de derecho reguladora de sus actividades, olvidando incluso, que la disposición final de los mismos remite expresamente a la legislación de régimen local, para completar el marco jurídico aplicable: «En materia de ordenanzas y reglamentos, contabilidad, rendición de cuentas, intervención y régimen jurídico, regirán como supletorias en cuanto sean aplicables, las normas de la vigente Ley de Régimen Local.» En este sentido, el propio Consorcio reconoce y argumenta repetidas veces a lo largo de su texto de alegaciones (pág. 174, anexo 6, anexo 4, anexo 18, etc.)su «carácter de entidad local». Realizada esta aclaración sobre el régimen jurídico aplicable al Consorcio, cabe añadir al objeto de determinar el régimen competencial en materia de personal que también los propios estatutos (art. 17.e) asignan a la Asamblea atribuciones para la aprobación de ordenanzas generales y reglamentos. Ha de recordarse que el IX Convenio, además de fijar las retribuciones, regula las relaciones laborales con el personal, por lo que adquiere carácter reglamentario. En este sentido, el citado Convenio modifica determinados aspectos del vigente Reglamento de Régimen Interior aprobado por la Asamblea en 1978, sin considerar que dicha modificación requeriría, para su efectiva validez, de la aprobación del mismo órgano que en su día tuvo competencia para establecerlo (Asamblea General). La normativa vigente reserva al Estado el establecimiento de las retribuciones básicas de los funcionarios locales y al Pleno de sus ayuntamientos la fijación de las complementarias. En este contexto, es inaceptable la interpretación restrictiva y literal que hace el Consorcio del art. 22.2.i de la Ley 7/1985, discriminando las competencias en este aspecto, según el régimen del contratación del personal, toda vez que a tenor de la normativa presupuestaria en vigor, la aprobación de la plantilla corresponde al Pleno (Asamblea General en el caso del Consorcio) y en ella debe incluirse todo el personal, sea éste funcionario, laboral o eventual (art. 90 L.R.B.R.L.). Asimismo, no tiene en cuenta que el proceso de negociación colectiva en el sector público, que es al que pertenece el Consorcio, se halla sujeto a limitaciones salariales que no han sido respetadas (art. 90 L.R.B.R.L.: «sin que los gastos de personal puedan rebasar los límites que se fijen con carácter general»), según tiene establecido el T.C. (St. 58/ 1985 30-4 y St. 15-12-1992), y a limitaciones en el proceso de negociación, de tal manera que es necesaria la aprobación expresa y formal de los órganos correspondientes, para la validez y eficacia de los acuerdos suscritos. El artículo 6.i de la Norma Foral 2/1991 define el anexo de personal como «la relación de puestos de trabajo que se propone integren la plantilla con sus retribuciones correspondientes». Para interpretar el contenido de este mandato, el Consorcio debiera haber considerado los arts. 20 y 21.2 de la Ley 6/1989 de la Función Pública Vasca: «En relación al personal laboral, las plantillas presupuestarias incluirán las dotaciones de créditos, ordenadas según los conceptos retributivos abonables en función de lo establecido en los convenios colectivos que resulten de aplicación». La falta de desarrollo reglamentario de la Norma Foral en las fechas de aprobación del presupuesto para 1992, debió tenerse en cuenta al objeto de aplicar supletoriamente la normativa presupuestaria estatal (art. 18.c RD500/90) que establece un criterio fundamental que el Consorcio no respeta: el anexo deberá relacionar y valorar los puestos de trabajo existentes, «de forma que se dé la oportuna correlación con los créditos para personal incluidos en el Presupuesto». No debe presentarse a la aprobación de la Asamblea un anexo en el que se detallan únicamente las retribuciones de carácter fijo de los puestos de trabajo, totalizándolas. Esta práctica permite que las retribuciones del gerente según ese anexo sean 9,6 millones de pesetas y las satisfechas realmente 17 millones de pesetas. La desinformación adquiere especial relevancia si la Asamblea, como es el caso, no ha aprobado y por tanto desconoce el Convenio colectivo y en consecuencia su sistema retributivo. Por último, dejando ya al margen las obligaciones de carácter estrictamente legal y en referencia a las «daciones de cuenta» de los Convenios Colectivos, es preciso señalar que desde el ejercicio 1988, no solamente la Asamblea General no los aprueba, sino que tampoco se da cuenta de ellos a ese órgano rector. Sin embargo, sí se sometió a la Asamblea la ratificación del Acuerdo del Comité Directivo de 19 de enero de 1994, por el que se congelaron las retribuciones del personal para ese ejercicio, suspendiendo la aplicación del Convenio que afectaba a los años 1991, 1992, 1993 y 1994. Asimismo, recientemente también se ha sometido a la consideración de la Asamblea General la propuesta de acatamiento de la Sentencia que contraviene el acuerdo de congelación salarial mencionado anteriormente, cuando pudo y debió recurrirla para que el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco confirmara el correcto planteamiento inicial de congelación, que la cascada de resoluciones judiciales viene confirmando en estas fechas. Estos hechos adquieren una especial relevancia si se observa que el Convenio colectivo referido fue firmado en representación de la «parte económica» (Consorcio) por cinco miembros de su plantilla, sin que conste que haya sido ratificado expresamente por ningún órgano de los contemplados en los estatutos. Si hasta 1988, la Asamblea tenía determinadas competencias en este ámbito y actualmente se le vuelven a reconocer en aspectos sustanciales y conflictivos, es evidente que aspectos con repercusiones económicas y sociales tan importantes siempre deben someterse a la voluntad del Organo Rector, sin que ello vaya en detrimento de la agilidad de la gestión. 2.1 OPINIÓN 2.1.1 OPINIÓN SOBRE CUMPLIMIENTO DE LEGALIDAD (Párrafo 2). TEXTO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS La totalidad del personal del Consorcio tiene contrato laboral, incumpliéndose el artículo 19 de la Ley de Función Pública Vasca en el cual se exige que las tareas administrativas sean desarrolladas por funcionarios. De este modo, se elude la aplicación de esta Ley y de sus Decretos de desarrollo (entre ellos, el de retribuciones). A 31 de diciembre de 1992 existían 20 empleados con contrato de trabajo, fuera de convenio, que incluían cláusulas de rescisión que supondrían indemnizaciones entre 25 y 85 millones de pesetas por persona. Estos contratos carecen de soporte legal, ya que las funciones realizadas por dichos empleados no se corresponden con las denominadas de «Alta Dirección» y, en todo caso, estos contratos no tendrían cabida en las entidades de derecho público. ALEGACIONES Es cierto que la totalidad del personal del Consorcio se halla ligado con el mismo mediante contrato de carácter laboral. Sin embargo, ya no resulta tan evidente que ello suponga un incumplimiento de las normas de la Ley 6/1989, de 6 de julio, del Parlamento Vasco, sobre funcionarios de la Comunidad Autónoma Vasca. En efecto, el artículo 2.º de la citada Ley configura su ámbito de aplicación, estableciendo que lo será al personal al servicio de: a) La Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi y sus Organismos Autónomos. b) El Tribunal Vasco de Cuentas Públicas (TVCP.). c) El Consejo de Relaciones Laborales. d) La Administración foral y local, conforme a las previsiones contenidas en el artículo 5.º de la Ley 7/1985, de 2 de abril. e) La Universidad del País Vasco, conforme a las previsiones contenidas en la Ley Orgánica 11/1983 de 25 de agosto, de Reforma Universitaria, y ello sin perjuicio del respeto a la autonomía universitaria, y f) Las Juntas Generales. Siendo evidente que el Consorcio no se halla incluido en ninguno de los apartados a), b), c), e) y f), la duda se plantea a la vista del contenido del apartado d) en cuanto se refiere expresamente al personal propio de la Administración Local. La primera referencia legal a los Consorcios en la legislación estatal, aparece en los artículos 37 a 40 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955, y no con el tratamiento de una entidad local, sino como una forma de prestación de servicios. Tras distintas vicisitudes normativas, en las que se alcanza a reconocer en algún caso a los consorcios su naturaleza de ente local, se llega a la vigente legislación, en la que se excluye a los consorcios de la relación de las entidades locales territoriales que, con el carácter de numerus clausus, se enumeran en el artículo 3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril. Del mismo modo, el Real Decreto Legislativo 78/1986, de 18 de abril, se olvida totalmente de los consorcios al referirse a las distintas entidades locales. Y no cabe argumentar la posibilidad de que este olvido haya sido inconsciente, como pudo ocurrir al redactarse la Ley de Bases de 1945 y su Texto Refundido de 1955, pues si entonces no era el caso, ahora la figura del consorcio ha ganado carta de naturaleza, lo que impide admitir que su falta de inclusión en la relación de las entidades locales reconocidas por la Ley sea debido a un simple olvido ú omisión no voluntaria. Y buena prueba de ello es que aparece tratada esta figura en la legislación local, cuando se regula la forma de prestación de los servicios. Es por ello al menos cuestionable, que el apartado d) del artículo 2.º de la Ley de la Función Pública Vasco se refiera y sea aplicable al personal del Consorcio. Más claro parece que el precepto de aplicación sea el apartado 4 del mismo artículo 2.º, al dar carácter supletorio a la Ley «para todo el personal al servicio de la Administración Pública Vasca no incluido en su ámbito de aplicación». Todo esto induce a considerar que, al menos, no es tan evidente como se pretende significar el incumplimiento por parte del Consorcio de lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley comentada. En todo caso, lo que no es admisible es la afirmación de ser éste un procedimiento para eludir la aplicación de la Ley de la Función Pública Vasca. Dicho de esta forma parece que se pretende indicar que es el medio adoptado por el Consorcio para evitar dicha normativa, pero esto no es así como se desprende de lo que se dice seguidamente: a) Porque la calificación de laboral a la totalidad del personal del Consorcio ha sido práctica constante y nunca modificada, desde el momento de su constitución, es decir, a partir del año 1967, mucho antes de la aprobación de la Ley de la Función Pública de esta Comunidad Autónoma. b) Siempre se ha mantenido este criterio, por considerarlo el más apropiado a la gestión de las actividades atribuidas al Consorcio por sus Estatutos. Y buena prueba de ello es que cuando en el año 1979 un grupo de trabajadores del Consorcio solicitó, al amparo de los Reales Decretos de 2 de junio de 1977 y 13 de febrero de 1979 su conversión en funcionarios, previa la realización de pruebas selectivas, el Consorcio denegó la petición y posteriormente se opuso a la reclamación interpuesta por los peticionarios en vía contenciosoadministrativa, que finalizó con sentencia favorable a la tesis del Consorcio y denegando, por tanto, la pretensión de los actores. (Anexo n.º 4). c) La actividad que se presta por el Consorcio se entiende que se halla mejor servida por trabajadores laborales que por funcionarios, dadas las similitudes que tiene con una función de carácter mercantil. A este respecto, es interesante hacer constar que la mayor parte de los servicios de abastecimiento de agua de importancia por las áreas y el número de habitantes servidos dentro del territorio del Estado, se prestan mediante sociedades de carácter mercantil y esto aún en el supuesto de que el capital de las mismas sea total o mayoritariamente público. d) De otra parte, tampoco se considera conveniente diversificar la plantilla, siendo trabajadores laborales una parte de la misma y funcionarios otra, lo que puede llegar a suponer en el futuro la existencia de trabajadores con distintos derechos. e) Otra razón, y de indudable peso, es que pudiendo el Consorcio convertirse en una empresa mercantil (posibilidad contemplada en el artículo 110-3, del Real Decreto Legislativo 78/1966 y artículo 4.º de sus Estatutos) lo que es posible que suceda en un próximo futuro, podría verse obstaculizada la conversión, o ser al menos una grave dificultad para ello, el contar con una plantilla de funcionarios, que acaso no estuvieren dispuestos a su conversión en personal laboral. Por lo que respecta al personal fuera de convenio y a las cláusulas de rescisión de los contratos de trabajo suscritos entre ellos y el Consorcio, proceden las siguientes puntualizaciones: La cláusula reguladora de tales indemnizaciones tiene el siguiente texto literal: «El Consorcio hace manifestación expresa y especial renuncia a la posibilidad que le otorga el artículo II del Real Decreto 1382/1985, de 1 de agosto, relativa a la extinción del contrato de trabajo por voluntad de la Empresa, todo ello en consonancia con el carácter indefinido que se ha dado al mismo.- En todo caso, y para el supuesto de que esta cláusula fuera declarada nula o anulada por decisión de cualquier naturaleza o instancia, se señala como indemnización a satisfacer en el caso de extinción por voluntad del Consorcio, la equivalente al importe de una anualidad íntegra por todos los conceptos, por cada cinco años o fracción que tuviera reconocidos el trabajador a efectos de antigüedad, sin que su importe pueda ser inferior a tres anualidades ni exceder de cinco; en todo caso, la antigüedad precisa para tener derecho al mínimo señalado, deberá ser superior a cinco años». Para entender la motivación de este texto, se hace preciso conocer los antecedentes de estos contratos laborales. Ya se ha dicho en otro apartado, que el Consorcio viene suscribiendo convenios colectivos con la representación de sus trabajadores a partir del año 1980. En un principio estos convenios integraban a la totalidad del personal, sin excepción alguna. No obstante, al aprobarse el V Convenio Colectivo en el año 1984, se decidió excluir de su aplicación a los niveles 0, 1 y 2 y en determinadas condiciones a los del 3, según resulta de lo dispuesto al efecto en el artículo 1.º de dicho Convenio al determinar su ámbito de aplicación personal. (Anexo n.º 5). Sin embargo, este personal que a partir de 1984 estaría fuera del Convenio Colectivo, había estado integrado con anterioridad en el mismo, disfrutando de todas las garantías y ventajas inherentes que ello comportaba, entre las que se encontraba la relativa a los despidos improcedentes al establecerse en convenio que «cuando el despido sea declarado improcedente, el Consorciorenunciará a la opción indemnizatoria, comprometiéndose a la readmisión del trabajador». De otra parte, la publicación del Real Decreto 1382/1985, de 1 de agosto, relativo a los cargos de Alta Dirección, y hasta conocerse el alcance que la jurispruedencia diera a la aplicación de sus normas, produjo una inseguridad, que si en casos de nuevas contrataciones podía ser normal, no lo era cuando, como en este supuesto, al ser excluidos trabajadores del Convenio Colectivo en el que habían estado incluidos con anterioridad, podían perder los derechos inherentes a contratos de duración indefinida. Por todo ello se buscó la fórmula de incluir en estos contratos la cláusula de que el Consorcio renunciaba a la extinción del contrato de trabajo por su voluntad unilateral y solamente en el supuesto de que fuera declarada nula esta cláusula se establecían las indemnizaciones por la resolución del contrato. Ahora, si como se dice por el propio TVCP. en sus conclusiones, este personal excluido de la regulación colectiva no puede calificarse de «Alta Dirección» a los efectos del citado Real Decreto 1382/1985, la cláusula no es operativa, ya que si la duración de los contratos es indefinida y no pueden ser extinguidos unilateralmente por voluntad de la Empresa, es evidente que no es procedente tampoco el pago de las indemnizaciones señaladas. Es decir, lo único que se pretendió fue mantener la duración indefinida de unos contratos que ya lo eran, siendo las indemnizaciones una forma subsidiaria de operar, en el supuesto de que fallara aquella salvaguarda, y se declarara nula la pretendida duración indefinida. Pero si, como parece evidente, la cláusula de la duración indefinida es válida, no cabe, en modo alguno, acudir al pago de las indemnizaciones subsidiariamente previstas. Para finalizar se hace constar la duda que se deriva de una frase del escrito del TVCP., al decir que «estos contratos no tendrían cabida en las entidades de derecho público». Si esta afirmación se refiere exclusivamente a la cláusula indemnizatoria, vale todo lo dicho con anterioridad; pero si se alude con esta frase a la circunstancia de tratarse de contratos fuera del convenio colectivo, entendemos que éstos tienen perfecta cabida en las entidades públicas, como resulta de la remisión que a las normas de derecho laboral hace el artículo 1.º2, de la Ley del Parlamento Vasco 6/1989 y el Real Decreto Legislativo 78/1986, de 18 de abril (artículo 1772). CONCLUSIONES Tanto razones legales, como de carácter práctico, aconsejan mantener el carácter laboral de los trabajadores del Consorcio, teniendo en cuenta además, que existe la posibilidad de prestarse los servicios de su competencia mediante la forma de una empresa mercantil. Los contratos fuera de convenio tienen perfecta cabida en las entidades públicas, como resulta de la remisiónque a las normas de derecho laboral hace el art. 1.º-2 de la Ley del Parlamento Vasco 6/1989 y el Real Decreto Legislativo 78/1989 de 18 de abril (art. 1772).2). La cláusula indemnizatoria existente en los contratos suscritos entre el Consorcio y el personal fuera de convenio, es meramente subsidiaria, tendente únicamente a mantener el derecho a la duración indefinida de los contratos de trabajo, ya vigentes con anterioridad a la salida del convenio de los trabajadores afectados. CONTESTACIÓN Los consorcios no se incluyen en la relación de entidades locales por la posibilidad de que sus estatutos remitan al marco normativo de alguna otra de las administraciones que puedan participar en ellos. Ya se ha comentado con anterioridad la remisión expresa de los Estatutos del Consorcio al régimen local, con lo que la cuestión no ofrece dudas. Las razones de eficiencia alegadas no se materializan en nada concreto. De hecho, el Convenio (art.11) establece la renuncia por el Consorcio a una de las prerrogativas empresariales del régimen laboral, obligándose a readmitir al trabajador cuyo despido sea declarado improcedente, no pudiendo tomar la opción indemnizatoria. Además de esta especial protección, los costes salariales por retribuciones directas e indirectas (complementos de pensiones para los trabajadores y sus beneficiarios, complementos para situaciones de invalidez, asignación familiar complementaria, ayudas para nupcialidad, natalidad y estudios, préstamos sin interés, premios de vinculación y jubilación anticipada, subvenciones a la agrupación cultural deportiva) superan ampliamente a las del resto del sector público y sin embargo la dedicación de su personal es similar a la de otros funcionarios(ver contestación al apartado «Régimen jurídico del personal y retribuciones»). Por consiguiente, no existen razones legales ni de carácter práctico que hagan cambiar la opinión del Tribunal respecto al asunto comentado. La normativa alegada (Ley 6/1989 y R.D. 781/1986) especifica que la Administración utilizará en caso de contratar a personal laboral las modalidades de contratación establecidas por la legislación laboral. Este precepto obliga a la Administración a utilizar el tipo de contrato más adecuado. La interpretación del Consorcio de que le autoriza a utilizar cualquier tipo de contrato no es correcta. La inadecuación de los contratos de alta dirección en la administración local se deduce de su propia normativa, que únicamente concede a los cargos públicos la posibilidad de comprometer a la entidad ante terceros. En este sentido, se considera personal de alta dirección según el art. 1.2. R.D. 1382/1985 a «aquellos trabajadores que ejercitan poderes inherentes a la titularidad jurídica de la empresa y relativos a los objetivos generales de la misma, con autonomía y plena responsabilidad...» Ni siquiera los Estatutos del Consorcio permitenla existencia de personas con este tipo de responsabilidades, ya que todas las competencias se asignan al Presidente, Comité Directivo y Asamblea General, no previendo en particular la existencia del Gerente. De cualquier forma, la afirmación vertida por el Tribunal «estos contratos», es decir los 20 del Consorcio no tienen cabida en las entidades de derecho público es absolutamente certera, puesto que no se ajustan al objeto que presiden estas relaciones laborales especiales, como se describe en el párrafo anterior. Dado el carácter subsidiario y prescindible de la cláusula indemnizatoria, el Consorcio no tendría mayores dificultades para aprobar nuevos contratos que no incluyan este tipo de indemnizaciones y que regulen más adecuadamente (contraprestaciones por los pluses de dedicación) la relación laboral con estos 20 empleados. El mantenimiento de estas cláusulas puede originar la apertura de contenciosos, ya que otorgan derechos que aunque afectados de ilegalidad pueden ser reclamados al Consorcio. La inadecuada argumentación en el contencioso u otros factores, como el relacionado en la contestación a la anterior alegación sobre el acatamiento de una resolución judicial recurrible o no firme, pudieran producir resoluciones de los tribunales a favor de estos empleados. Por todo ello, reafirmando lo expresado en la opinión de este Tribunal, resulta imprescindible regular adecuadamente la relación laboral de los trabajadores «fuera de convenio» a la mayor brevedad posible. 2.1 OPINIÓN 2.1.1 OPINIÓN SOBRE CUMPLIMIENTO DE LEGALIDAD (Párrafo 3) TEXTO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS El precio público por abastecimiento de agua es un ingreso de titularidad municipal, en el que el Consorcio participa para financiar las obras del Plan de Saneamiento Integral. Dado el carácter municipal, el establecimiento y modificación de dicho precio requieren la aprobación por los Plenos de los ayuntamientos consorciados, requisito que no se ha cumplido (Aptdo. 3.4). ALEGACIONES Sin entrar en consideraciones acerca de la naturaleza jurídica de este recurso, sobre si ha de calificarse de tasa o precio público, es indudable que el párrafo que se comenta no refleja con exactitud cuál es la operativa de la fijación del precio, ni cuál es la mecánica de las liquidaciones practicadas por el Consorcio. Y nuevamente aquí se desconocen totalmente las prescripciones que sobre esta cuestión se contienen en sus Estatutos. Por lo que respecta al precio del agua en red primaria, que el Consorcio capta, depura y entrega a los Ayuntamientos y grandes empresas (éstas últimas con un consumo mínimo de 5 l/segundo) no ofrece duda alguna de que se trata de un recurso exclusivo del Consorcio. El precio de este suministro se propone por el Consorcio y se aprueba, con carácter definitivo, por la Comisión de Precios de Euskadi, que nunca ha puesto en duda la competencia del Consorcio para el establecimiento de estas tarifas. En cuanto al servicio al usuario, la tónica es la misma por lo que se refiere a la aprobación de las tarifas, siendo éstas propuestas por el Consorcio (aprobadas en Asamblea General de la que forman parte representantes de la totalidad de los ayuntamientos que lo integran) y sometidas posteriormente a la aprobación de la Comisión de Precios de Euskadi. La consecución de este procedimiento para la aprobación de las tarifas tiene una base legal y otra de carácter práctico. La base legal se halla en lo establecido en los propios artículos de sus Estatutos, y así entre los fines del Consorcio se incluyen, en el artículo 5, «el establecimiento y explotación de aguas y saneamiento de la Comarca en Red Primaria». El Consorcio, se dice en los mismos Estatutos, sustituirá a los municipios que integraban la Corporación Administrativa del «Gran Bilbao» en el cumplimiento de sus fines estatutarios (artículo 4). El Consorcio solicitará la aprobación de suministros en red primaria (artículo 10) así como las tarifas generales de la Comarca que hayan de aplicarse en los municipios (artículo 11). Parece pues, perfectamente legítima la subrogación del Consorcio en lo que respecta a las competencias municipales sobre el cobro de precios públicos por el suministro de agua tanto en red primaria, como en red secundaria. La legislación estatal recoge y soporta la facultades consorciales mencionadas, al permitir a las Entidades Locales atribuir la fijación de los precios públicos a los Consorcios (artículo 48.2 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, Ley 39/1988, de 28 de diciembre) apoderando en general a las entidades municipales asociativas y demás de carácter supramunicipal para exigir tasas y precios públicos, de conformidad con lo establecido en sus normas de creación (artículo 1331). Por lo que respecta a la legislación propia de Bizkaia, el artículo 55.1 de la Norma Foral 5/1989, de 4 de julio, señala que «las Mancomunidades y demás Entidades Supramunicipales podrán establecer y exigir tasas, contribuciones especiales, y precios públicos en los términos establecidos en la presente Norma para los municipios del Territorio Histórico de Bizkaia». De igual forma, en su artículo 56-1 establece que «las Entidades Locales podrán atribuir a los Consorcios que hubieran constituido, la fijación de los Precios Públicos por ellas establecidos correspondientes a los servicios a cargo de dichos consorcios, salvo cuando los precios no cubran el coste de los servicios y siempre que no se diga otra cosa en sus Estatutos». Es indudable que este precepto, además de ser respetuoso con los Estatutos del Consorcio, a los que de alguna forma condiciona el cumplimiento de aquél, admite que la fijación de los precios públicos, pueda estar atribuida a los consorcios. Por lo que se refiere a la consideración de carácter pragmático, ha de tenerse en cuenta que la aprobación por cada municipio de las tarifas aplicables en cada término, podría producir un abanico de tales tarifas, ya que la justificación de los costos que ha de hacerse ante la Comisión de Precios de Euskadi, es indudable que no sería idéntica en todos los ayuntamientos de la comarca, pues evidentemente aquéllos variarán en función de las características de cada municipio, circunstancia que no concurre cuando la única entidad con capacidad para proponer las tarifas es el Consorcio, con arreglo al total de los costes que el suministro íntegro genera. De otra parte, además de una posible diversificación de las tarifas, en municipios que prácticamente constituyen en su conjunto un área metropolitana, podría llegar a producir incluso diferencias en la consideración de la naturaleza de las tarifas en cada ayuntamiento, según se diera a las mismas el tratamiento de una tasa o de un precio público, con las consecuencias que se derivarían de esta diferenciación. Y a este respecto, procede recordar que los propios Estatutos del Consorcio establecen en su artículo 11 la uniformidad de las tarifas aplicables en todos los municipios consorciados. La participación del Consorcio en la financiación del abastecimiento municipal de agua basada inicialmente en la recuperación de los costes en alta, se incrementó después con el recargo establecido sobre la Tarifa General de la Comarca para la financiación del saneamiento, lo que probablemente constituye una tasa, por tratarse de un servicio obligatorio, y no un precio público. Las competencias sobre el saneamiento transferidas al Consorcio por los municipios integrados en él, justifican la exacción de esta tasa para costear la red primaria, lo que fue objeto de una cuantificación porcentual con base a la tarifa de aguas. El Real Decreto 3040/1980, de 30 de diciembre, incorpora a las tarifas del Consorcio los incrementos necesarios destinados a la ejecución integral del saneamiento. El Consorcio asume así pioneramente una política moderna en la gestión del agua, al seguir los dictados de la unidad de ciclo y aplicar por primera vez en el país el principio de que «el que contamina paga». En estos momentos hay una legitimación adicional que tampoco requiere acuerdos plenarios anuales, cual es el derivado del canon de vertido establecido en la Ley de Aguas, que ha impulsado el establecimiento de un Convenio entre la Confederación Hidrográfica del Norte, titular de esta percepción y el Consorcio. (Anexo n.º 6). El canon de vertido creado por la Ley de Aguas de 1985, artículo 105, debería ser percibido por la Confederación Hidrográfica del Norte, estando obligados al pago los ayuntamientos. El Consorcio ha conseguido acomodar la situación precedente al esquema de la Ley de Aguas, conviniendo con la Confederación la percepción de la tasa-canon a cambio de la realización de las obras. Finalmente, debe puntualizarse que no es el Consorcio quien toma la decisión final, en materia de tarifas de agua, sino la Junta de Precios de Euskadi, a quien corresponde autorizar estas percepciones, con base en el Estatuto de Autonomía, artículo 10.28, y la transferencia realizada de las funciones que incumbían con anterioridad a la Junta Provincial de Precios. CONCLUSIONES Del contenido del artículo 55.1 de la Norma Foral, se desprende que el Consorcio, como Entidad Supramunicipal, puede establecer el precio público por el suministro de caudales, lo cual fue acordado por su Asamblea General el 29 de noviembre de 1989. En este orden, los artículos 10 y 11 de sus Estatutos le atribuyen las competencias precisas para la solicitud y tramitación de las tarifas por suministro, tanto en red primaria como secundaria. CONTESTACIÓN El Tribunal no cuestiona la facultad del Consorcio, como «Entidad Supramunicipal», para establecer precios públicos por el suministro de caudales en red primaria, aspecto reconocido en el art. 55-1 de la N.F. citada. El art. 56-1 de esa norma señala: «Las entidades locales podrán atribuir a los Consorcios ... la fijación de los precios públicos por ellas establecidos correspondientes a los servicios a cargo de dichos Consorcios ...». Por consiguiente, el precio público por abastecimiento de agua en la red secundaria podrá fijarse por el Consorcio previa delegación de los ayuntamientos, pero su establecimiento siempre es competencia municipal indelegable. Además, el artículo 43 de esa norma reseña que para la exacción de un precio público, es necesario que el servicio correspondiente sea de la competencia de la entidad que pretende exigirlo, requisito que no se da en el Consorcio, puesto que el servicio de abastecimiento a los abonados lo prestan los ayuntamientos miembros, limitándose el Consorcio a suministrar agua a los depósitos municipales. La atribución de los artículos 10 (tarifas en red primaria) y 11 (tarifas generales) de los Estatutos no es interpretada correctamente por el Consorcio, ya que efectivamente lo único que establecen es la posibilidad de que el Consorcio solicite la aprobación de las tarifas. En cualquier caso, según se ha comentado anteriormente, la normativa tributaria define claramente las competencias en el proceso de establecimiento y fijación de precios públicos. 2.1 OPINIÓN 2.1.1 OPINIÓN SOBRE CUMPLIMIENTO DE LEGALIDAD (Párrafo 4) TEXTO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS El Consorcio reconoce a sus empleados el derecho a percibir pensiones complementarias a las de la Seguridad Social, a cuyo efecto es socio protector de una Entidad de Previsión Social Voluntaria. Los complementos de pensiones a pagar por el Consorcio fueron cuantificados mediante estudio actuarial en 10.696 millones de peseta, de los cuales se habían devengado a 31 de diciembre de 1992 un total de 7.467 millones. El fondo constituído a esa fecha ascendía a 3.661 millones de pesetas. La normativa vigente no permite el pago con fondos públicos de pensiones complementarias causadas con posterioridad al 1 de enero de 1986, por lo que las aportaciones efectuadas son ilegales. Además no se respetan los límites establecidos anualmente por la Ley de Presupuestos Generales del Estado sobre cuantía máxima de las pensiones públicas (Aptdo. 3.6). ALEGACIONES Como consecuencia de lo dispuesto al efecto en el artículo 62 del VII Convenio Colectivo, que preveía la posibilidad de que las obligaciones de carácter pasivo que venía reconociendo el Consorcio a sus trabajadores podrían sustituirse «mediante la modalidad que considere más adecuada, bien de forma directa, bien mediante la formulación del correspondiente plan, y la dotación al mismo de los medios económicos suficientes», se decidió por el Consorcio su integración en la E.P.S.V. Etorkizuna, creada y patrocinada entonces por la Caja de Ahorros Municipal de Bilbao y hoy, después de la fusión de las Cajas, Municipal y Vizcaína, por la Bilbao Bizkaia Kutxa (BBK). La constitución de una E.P.S.V. o la integración en alguna ya existente, fue aconsejada por la Empresa Asesora Biharko y por la Consejería de Trabajo del Gobierno Vasco, por medio de sus Servicios Técnicos. De esta forma, y con pleno conocimiento e intervención del Organo Autonómico competente, se llegó a la situación actual, mediante la suscripción de sendos contratos (ambos idénticos en su contenido) referidos, uno al personal excluido del Convenio Colectivo y otro al incluido en el mismo. Antes de llegar a esta decisión y entre las múltiples gestiones y asesoramientos que se produjeron, cabe significar la explicación en defensa del sistema de las E.P.S.V. que se ofreció a los trabajadores por el Director Gerente de la Empresa Biharko y por un técnico de la Dirección General de la Seguridad Social, de la Consejería de Trabajo del Gobierno Vasco. En estas explicaciones se argumentó sobre las indudables ventajas que tenía sobre los demás el sistema ofrecido por las E.P.S.V. Téngase en cuenta por el significado que ello tiene, que tal charla tuvo lugar en los primeros meses del año 1987. La documentación correspondiente para su aprobación por la Dirección de la Seguridad Social de la Consejería de Trabajo, fue remitida a aquel Organismo, que prestó su conformidad a la misma, mediante Resolución del Iltmo. Sr. Director de la Seguridad Social de 28 de julio de 1987, aprobatoria de la integración del colectivo de trabajadores del Consorcio en Etorkizuna, Entidad de Previsión Social Voluntaria. Mediante la misma Resolución fue aprobado el Plan Financiero Actuarial, para cuantificar y financiar el coste de las prestaciones económicas establecidas. (Anexo n.º 7). Posteriormente, también mediante Resolución de la propia Dirección de la Seguridad Social, de 4 de octubre de 1989, se decidió la concesión de un plazo de 28 años para constituir durante los mismos la cantidad necesaria para cubrir los servicios totales prestados en el Consorcio por los miembros de los colectivos del mismo, tanto presentes como futuros. (Anexo n.º 8) Lo cierto es que la aprobación de esta integración la realizó el Organo competente del Gobierno Vasco, al amparo de su legislación propia, aprobada por el Parlamento Autonómico (Ley 25/1983 de 27 de octubre) y en cuya exposición de motivos se señala literalmente que «el Estatuto de Autonomía del País Vasco en su artículo 10.23, atribuye competencias exclusivas a la Comunidad Autónoma en materia de mutualidades no integradas en la Seguridad Social. El ejercicio de esta competencia no tiene otro techo que el propio techo constitucional y, en especial, el respeto a los derechos y deberes que dimanan del mismo.- En consecuencia, el Parlamento Vasco, conforme a las facultades que le confieren en este campo la constitución y el Estatuto y en uso de sus atribuciones, por la presente Ley trata de establecer un nuevo marco legislativo que sustituye al actual, adecuándolo a las peculiaridades propias del País y modernizando la actuación de la Administración, buscando que en la relación Administración/Mutualismo, primen factores de eficacia, desarrollo y progresismo». Mediante sentencia del Tribunal Constitucional n.º 237/1992, de 15 de diciembre, se falla en contra del Recurso interpuesto por el Gobierno Vasco contra la Disposición Adicional 48 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1986. Hasta el momento de la publicación de esta Sentencia es evidente que existían dos clases de normas; unas de carácter estatal, prohibiendo la financiación de pensiones complementarias con fondos públicos y otras autonómicas, en las que esta limitación a la financiación no se hallaba contemplada. Es por ello, que se hace preciso analizar las consecuencias que se derivan de esta situación contradictoria, por la existencia de normas antagónicas, hasta el momento en que se da publicidad al fallo del Tribunal Constitucional. En lo que se refiere a la vigencia y aplicación de las normas legales, estatales y autonómicas cuando hay colisión entre ellas, es claro que resulta preciso depurar el sistema jurídico expulsando de él alguna de las normas. La fórmula que utiliza el derecho para llevar a cabo esa depuración en los sistemas de derecho unitario centralizado es el principio de jerarquía de las normas, complementado con el principio de la sucesión temporal; en caso de colisión de normas se aplica la de rango superior y, si son del mismo rango, la posterior en el tiempo. Los sistemas de derecho federales con autonomías regionales dotadas de poderes legislativos dan lugar, a la emergencia de un ordenamiento jurídico secundario que, sin perjuicio de justificarse en otro superior y primario, se desglosa de este último y aspira a desenvolverse separadamente. La interacción necesaria y suficiente de ambos ordenamientos, estatal y autonómico, se produce en la cúspide del sistema, es decir, en la Constitución. Sin embargo, asegurada la subordinación de todas las normas a la Constitución y reconocido el mayor rango de ésta, en cada uno de los ordenamientos jurídicos, el principal y el secundario pueden producirse normas del mismo rango que resulta difícil jerarquizar entre sí. Los conflictos que puedan plantearse entre estas normas no pueden, pues, resolverse con arreglo al principio de jerarquía. Para evitar colisiones, la forma en que se opera es separando los ámbitos materiales en que pueden producirse la normas estatales y autonómicas, es decir, asignando a cada esfera de poder competencias concretas. Tenemos, pues, como primera fórmula para resolver las colisiones en estos casos el principio de competencia. La norma que no respeta la competencia que el sistema jurídico le atribuye habrá de ser expulsada del sistema. Pero el tema no es tan simple, porque el reparto de competencias plantea situaciones muy distintas. Por lo pronto tenemos unas competencias exclusivas y plenas, es decir, aquella en que al Poder correspondiente se le asigna la totalidad de una materia, tiene el monopolio sobre ella y ningún otro Poder tiene la menor competencia en esa esfera. Hay, en cambio, competencias exclusivas no plenas, cuando no toda la materia se somete a la decisión de un Poder determinado, pero sí una función, por ejemplo la legislación o la ejecución. Finalmente, hay competencias compartidas. Si se comparte la materia con funciones distintas (legislación, por un lado, y ejecución, por otro), o se divide la materia (obras públicas regionales y supraregionales) cabe que, en cada campo, siga habiendo competencias exclusiva, monopolio. Esto es mucho más difícil de plasmarlo en la práctica, si se comparte la función, ya que esto origina un reparto de competencias en régimen de concurrencia, puesto que se atribuyen competencias de la misma naturaleza y alcance. El caso más difícil en la Constitución vigente, es el de la competencia funcional repartida entre legislación básica, competencia del Estado, y desarrollo legislativo, competencia de las Comunidades Autónomas. Pues bien, reduciendo la regulación a un esquema, parece posible afirmar que, en estos casos, dado que la fijación de lo básico es fluctuante dentro de ciertos límites y corresponde siempre al Estado su fijación, pero de forma que no vacíe la competencia comunitaria de desarrollo legislativo, hay un núcleo privativo del Estado y otro privativo de las Comunidades Autónomas y entre ambos, una zona de ámbito variable, donde la competencia es concurrente. Donde las competencias se hallan claramente delimitadas, el principio de competencia, será suficiente para resolver la colisión de normas: la colisión se debe, sin duda, a que bien el legislador estatal o bien el autonómico ha invadido materia o función que no es de su competencia. En tal caso, la norma invasora carece de validez y habrá de ser expulsada del ordenamiento jurídico. La situación es absolutamente diferente en el supuesto de las competencias concurrentes, donde coinciden materia y función y donde por ello, pueden colisionar dos disposiciones legislativas, es decir, del mismo rango o valor jurídico o no jerarquizadas, perfectamente válidas desde el punto de vista de la competencia. La característica de la concurrencia es precisamente la de excluir el monopolio y permitir la coincidencia de dos regulaciones válidas, pero evidentemente si hay contradicción entre ambas, alguna debe quedar eliminada. La eliminación se consigue complementando el principio de conveniencia con el de prevalencia. El principio de prevalencia se recoge en el artículo 149-3 de la Constitución. Consiste en que las normas estatales prevalecen, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas, en todo lo que no sea competencia exclusiva de éstas. Resumiendo lo anterior, se puede sentar lo siguiente: - Que el principio fundamental para la resolución de los conflictos es el de competencia. - Que el principio de prevalencia no sirve como cobertura de excesos competenciales por parte de Estado. - Que no siendo operativo el principio de prevalencia en el caso en que se resuelva el conflicto por mera aplicación de las reglas de competencia, el ámbito típico de aplicación del mismo es el de los casos en que existen competencias concurrentes, es decir, aquellos en que pueden producirse normas válidas tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas en la misma materia. - Que en el caso de las competencias concurrentes por hallarse compartidas las competencias legislativas entre las bases y el desarrollo y ser lo básico fluctuante, no hay que acudir al principio de prevalencia porque el ámbito de lo básico lo define en cada momento la legislación estatal. No obstante, el principio de prevalencia da a estas operaciones cobertura adicional y resuelve en favor de las normas estatales los casos dudosos. - Que si se trata de competencia exclusiva de una Comunidad Autónoma en el sentido de monopolio competencial, por ejemplo por razones territoriales, puede haber dos normas, una estatal y otra autonómica, ambas válidas y contradictorias, en cuyo caso las normas competenciales no resuelven el conflicto y es preciso acudir al principio de prevalencia que resuelve el conflicto a favor de la norma autonómica. - Que el efecto de prevalecer consiste en desplazar a las normas que contradicen a las que prevalecen y ocupar la regulación de la materia en conflicto, de manera que la norma que prevalece sea la única aplicable, quedando invalidada la norma desplazada. Al llegar a este punto se observa que hay situaciones competenciales muy claras, otras oscuras y otras oscurísimas. Así, por ejemplo, dado el indudable monopolio o competencia estatal exclusiva sobre las cuestiones de nacionalidad o defensa y fuerzas armadas (artículo 149.1 de la Constitución) una norma de una Comunidad Autónoma sobre estos temas, sea anterior, coetánea o posterior a normas estatales reguladoras del tema, o aún cuando tales normas estatales no existieren, estarían en clara y directa confrontación con el sistema constitucional de reparto de competencias y no sería necesaria decisión de Tribunales, ordinarios o constitucional, para tener por nula, carente de eficacia jurídica é inaplicable tal norma autonómica, ya que esa nulidad sería una conclusión evidente. No es lo mismo, en cambio, el problema que plantea la concurrencia de competencias legislativas en materias compartidas entre bases y desarrollo. Es cierto que lo básico es fluctuante y corresponde definirlo a la ley estatal, pero no es menos cierto que esta definición tiene límites (no vaciar la competencia autonómica) y que esos límites son cualquier cosa menos evidentes, claros o seguros. En tales casos surge la duda y la posible residenciación de un procedimiento de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. Pues bien, en tales casos de oscuridad cabe preguntarse: ¿Basta el principio de competencia, incluso, en su caso, con ayuda del principio de prevalencia, para resolver, desde la vigencia de la norma estatal aunque con carácter provisional, a favor de ésta ó será preciso esperar a la decisión del Tribunal Constitucional para confirmar que la norma estatal ha sido dictada dentro de los límites constitucionales de lo básico? El principio de prevalencia puede tener alguna aplicación para resolver en los casos más dudosos la norma aplicable entre las que están en conflicto de manera inmediata y provisional, hasta tanto decida el Tribunal Constitucional. Puede ser el caso, por ejemplo, de normas dictadas para casos de urgencia y que exigen la adopción de decisiones inmediatas por autoridades y funcionarios, ú obligar a los ciudadanos a seguir determinadoscomportamientos. Unos y otros están obligados, en primer lugar, al acatamiento de la Constitución, pero no siempre es discernible por sus aplicadores la constitucionalidad de una norma ni evitable su cumplimiento hasta que la instancia jurisdiccional competente decida sobre su validez. Esto último es la clave de la cuestión: en general y mucho más tratándose de los límites constitucionales de lo básico, no es que no sea discernible la constitucionalidad de la norma; es que sea cualquiera el límite que se fije a lo básico siempre resultará discutible su constitucionalidad, por lo que es una exigencia jurídica fundamental que zanje previamente la cuestión el órgano constitucionalmente competente al efecto, es decir, el Tribunal Constitucional y no resulta jurídicamente coherente expulsar con carácter provisional del ordenamiento una norma autonómica válida, por el hecho de que haya otra norma estatal válida y contradictoria de aquélla cuya constitucionalidad se discute, cuando cabe, sin ningún problema, la aplicación de la norma estatal en el resto del estado mientras se tramita el procedimiento. Otra cosa es una situación de urgencia que exija decisiones inmediatas y en todo el territorio del estado, en cuyo caso el principio de prevalencia otorga un fundamento jurídico para declarar exclusivamente aplicable la norma estatal desde su origen. En esta línea, de que es regla general la coexistencia de la validez y de la aplicación de normas legales estatales y autonómicas en tanto exista una impugnación de cualquiera de ellas por inconstitucionalidad, ha de interpretarse el artículo 30 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre del Tribunal Constitucional. En efecto, el artículo citado sienta como norma, que el recurso de inconstitucionalidad no suspende la vigencia ni la aplicación de la ley impugnada, tanto si es estatal como autonómica, aún cuando admita que el Gobierno del Estado pueda (no dice que deba) hacer uso de esa facultad y pedir la suspensión. Previsión ésta de dudosa constitucionalidad, ya que el artículo 161-2 de la Constitución que regula esa posibilidad constitucional no se refiere a las leyes. No se puede olvidar que la inconstitucionalidad consiste en infringir en algún punto el bloque de constitucionalidad, integrado por la Constitución, los Estatutos de Autonomía y las leyes estatales que, al amparo de aquélla, de éstos o de una y otros, delimitan sus competencias. Por lo tanto, cuando se interpone recurso de inconstitucionalidad contra una ley autonómica puede estar basado en que infringe una ley estatal delimitadora de competencias y, si pese a la interposición del recurso, aquélla sigue vigente y aplicable ó, solicitada la suspensión, pasa el plazo legal y es levantada, coexistirán dos normas válidas una autonómica y otra estatal, hasta que se dicte sentencia. Y lo mismo sucederá si la ley impugnada es estatal y el motivo de la impugnación fuere que invade una competencia autonómica ya ejercitadapor el Legislativo correspondiente: subsistirán en sus propios términos las dos normas legales, ya que hasta la sentencia no se podrá saber si hay o no infracción de la competencia de la que se trate. Esta conclusión parece fortalecerse en el caso de que se trate de competencias legislativas concurrentes sobre materias compartidas entre lo básico y el desarrollo de lo básico. En efecto, ya hemos visto que en este caso la validez y eficacia de la norma y su capacidad de expulsar del ordenamiento las normas contradictorias, no se decide por el principio de prevalencia, sino por el de competencia. Y es claro que discutida la constitucionalidad de la disposición, sólo la sentencia del Tribunal Constitucional puede definir si se acomoda o no al reparto competencial del bloque de constitucionalidad. Por último, sólo en casos de oscuridad impenetrable de la competencia, aplicará el Tribunal Constitucional el principio de prevalencia, que podrá ser aplicado igualmente antes de la decisión de dicho Tribunal en casos excepcionales de urgencia o de necesidad. Examinada la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la posible vigencia simultánea de dos leyes que colisionan, una estatal y otro autonómica, en tanto se tramita el recurso de inconstitucionalidad correspondiente, no se han encontrado pronunciamientos directos, ni a favor ni en contra de tal vigencia simultánea; pero hay un principio que puede considerarse como doctrina ya firmemente asumida y que implica la posibilidad de esa vigencia simultánea en algunos casos. Este principio consiste en que no cabe declarar con efectos anteriores a la fecha de vigencia de la sentencia de nulidad de la norma infractora de la competencia, de forma que esa declaración implique la menor alteración de las situaciones de hecho o de derecho creadas al amparo de aquélla, cuando tal anulación pueda suponer graves perjuicios y perturbaciones a los intereses generales, afectando a situaciones jurídicas consolidadas o a actos cuya anulación afectaría a legítimos derechos de terceros generados en su día por la presunción de legalidad de los mismos. Este principio lo aplica el Tribunal Constitucional, según indica la Sentencia 96/1984, al amparo de la facultad que le confiere el artículo 66 de su Ley Orgánica; pero, en todo caso, afirma la presunción de legalidad y la conservación de los actos y situaciones amparados en la norma infractora anulada, lo que equivale a declarar, a pesar de la colisión de dicha norma con otra, la vigencia, aplicación y eficacia de la misma hasta tanto sea establecida su nulidad por sentencia. A la luz de estos principios se examina seguidamente la situación planteada por la integración del Consorcio en la E.P.S.V. Etorkizuna: - La Ley Reguladora de las Entidades de Previsión Social Voluntaria se promulga al amparo de la competencia prevista en el artículo 10-23 del Estatuto de Autonomía, que otorga a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva sobre mutualidades no integradas en la Seguridad Social. - La disposición adicional 48 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1986, prohibe a las Entidades Públicas financiar con fondos públicos sistemas complementarios de la seguridad social obligatoria. - El Gobierno Vasco interpone recurso de inconstitucionalidad n.º 349/1986 contra aquella disposición adicional, entre otras. - Se hallaba ya vigente en aquel momento la Ley del Parlamento Vasco 25/1983, de 27 de octubre, desarrollada por el Reglamento que se publica por Decreto 87/1984, de 20 de febrero, ambos sobre Entidades de Previsión social Voluntaria, dictados como se ha indicado anteriormente en el ejercicio de las competencias previstas en el artículo 10-23 del Estatuto de Autonomía. - Los Convenios de adhesión del Consorcio a Etorkizuna E.P.S.V. se aprueban por Resoluciones de la Dirección de la Seguridad Social de la Consejería de Trabajo, de 28 de julio de 1987 y 4 de octubre de 1989. - La Ley 8/1987, de 8 de junio y su Reglamento de 30 de septiembre de 1988, prevén la posibilidad de adaptar los sistemas de previsión social complementaria creados por la Entidades Públicas con fondos públicos a la fórmula de Fondos de Previsión Social de dicha Ley, haciendo la adaptación en el período transitorio, esto antes, antes del 3 de noviembre de 1990, si obtenían una serie de bonificaciones y exenciones fiscales (Ley 8/1987, disposición final segunda y disposición transitoria primera, además de las regulaciones complementarias). - A su vez la Ley de Presupuestos del Estado para 1988 autoriza a las Entidades Públicas a financiar con fondos públicos los sistemas complementarios de la Seguridad Social, siempre que lo hagan mediante la fórmula legal de la Ley 8/1987. - Por Sentencia n.º 237/1992, de 15 de diciembre, el Tribunal Constitucional desestima, entre otros aspectos, la denuncia de inconstitucionalidad de la disposición adicional 48 de la Ley de Presupuestos del Estado para 1986. - A requerimiento de la Dirección de Seguridad Social, Resoluciones de 7 de julio de 1992, dirigida a Etorkizuna, y 15 de junio, el Consorcio inicia un período de estudio para adaptar sus sistemas de previsión social complementaria al marco legal vigente. Cuando en el año 1987 el Gobierno Vasco, a través de su órgano competente, aconseja al Consorcio la constitución de una EPSV, y aprueba, posteriormente, la integración en Etorkizuna EPSV, era evidente que actuaba en defensa de sus propias competencias, al menos de lo que entendía que se hallaba dentro de las mismas, hasta que el Tribunal Constitucional dictara la correspondiente sentencia. Y esta defensa no era un capricho, sino el ejercicio de un deber jurídico estricto, lo que no debe olvidar el TVCP. al formular sus observaciones. Con arreglo al estudio que se ha hecho anteriormente con relación a las situaciones planteadas por la existencia de dos normas, una autonómica y otra estatal, contradictorias, parece evidente que debe concluirse que hasta la sentencia del 15 de diciembre de 1992, se producía una coexistencia de ambas, razón por la cual la actuación del Consorcio hasta aquella fecha ha de considerarse ajustada a derecho, y las aportaciones realizadas totalmente eficaces. Prueba de todo ello, y de la opinión coincidente a este efecto mantenida por el Gobierno Vasco es que ha venido admitiendo la documentación estadístico/contable que le remitía anualmente Etorkizuna y que comprendía tanto el Balance como la Cuenta de Resultados y otros datos técnicos de la misma, juntamente con el informe de auditoría y el estado actuarial, devolviéndose por el órgano receptor una copia sellada, que consta en los archivos de la citada E.P.S.V. Las fechas de entrada en el Gobierno Vasco de aquellos documentos, son las que se detallan a continuación: - Documentación correspondiente al ejercicio de 1987: 3/5/1988. - Documentación correspondiente al ejercicio de 1988: 2/5/1989. - Documentación correspondiente al ejercicio de 1989: 3/5/1990. - Documentación correspondiente al ejercicio de 1990: 30/4/1991. - Documentación correspondiente al ejercicio de 1991: 3/5/1992. - Documentación correspondiente al ejercicio de 1992: 30/4/1993. La pregunta que se suscita en este momento es ¿qué sucede al dictarse la sentencia 237/1992, de 15 de diciembre? Evidentemente nada que pueda parecerse a una nulidad, teniendo en cuenta que nos encontramos dentro del marco del ejercicio constitucional de sus competencias por los distintos poderes legislativos. Una vez que queda ajustada la competencia respectiva de estos Poderes, establecer, sin más, la nulidad de los actos anteriores de los mismos porque hayan sido irregulares, crearía problemas frecuentemente insolubles y daños en ocasiones sumamente graves. Lo que hay que hacer es ajustar a la situación jurídica correcta lo actuado irregularmente, al menos en toda la medida en que sea posible. Es lo que impone la propia Constitución en su artículo 9, al prohibir la arbitrariedad y exigir la seguridad jurídica. En este caso, es claro que ya a partir de 1987, la Ley 8/1987 sobre Fondos de Pensiones hubiera permitido al Consorcio regularizar la situación, así como después la propia Ley de Presupuestos para 1988, si no se hubiera interpuesto el recurso de inconstitucionalidad seguido por el Gobierno Vasco. Esa posibilidad de adaptación establecida por Ley estatal misma, prueba que la disposición adicional 48 de la Ley de Presupuestos del Estado de 1986, no determina la nulidad de ninguna aportación de fondos, sino la necesidad de su adaptación a la normativa puesta en vigor. En consecuencia, lo que es preciso hacer en este momento es adaptar la aportación de fondos del Consorcio, legítima, válida y eficaz a la legislación del Estado. Para mejor ilustración de lo dicho se acompaña copia del escrito del Iltmo. Director de Seguridad Social de 29 de julio de 1993, expresando su criterio sobre la situación actual, así como otra referente a la información que dio, sobre esta misma situación, el Parlamento Vasco el día 2 de julio del propio año. (Anexos n.º 9 y 10). Todavía parece más clara la cuestión si se considera que no habiendo podido el Consorcio desmarcarse de la actuación del Gobierno Vasco en defensa de las competencias de la Comunidad Autónoma, sólo a partir de la sentencia 237/1992, pudo iniciar su proceso de adaptación. (Anexo n.º 11). CONCLUSIONES La integración del Consorcio en la E.P.S.V. Etorkizuna y las aportaciones económicas efectuadas hasta el año 1992, se realizaron al amparo de la Ley del Parlamento Vasco 25/1983, estando así reconocido por la Dirección de Seguridad Social de la Consejería de Trabajo, que aprobó la integración, el Plan de financiación y admitió la documentación que reglamentariamente se presentó cada año. Todo ello se realizó conforme a derecho, por la concurrencia de dos normas, una estatal y otra autonómica, ambas contradictorias pero vigentes dentro de la Comunidad Autónoma Vasca, hasta la Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 237/1992, de 15 de diciembre, que desestimó el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno Vasco. Esta Sentencia no debe entenderse que tuvo efectos retroactivos, nada se dice en ella al respecto, sino a partir del momento de su publicación. En consecuencia debe entenderse que hasta dicha sentencia las actuaciones del Consorcio y las aportaciones realizadas a Etorkizuna fueron legítimas, válidas y eficaces. CONTESTACIÓN Las facultades de tutela asignadas por el Consorcio a la Dirección del Gobierno Vasco citada se limitan al cumplimiento del marco normativo de la Ley 25/1983 sobre E.P.S.V. La legitimación para impugnar los actos y acuerdos de la Administración corresponde, además de a los sujetos reseñados en el régimen general del proceso contencioso administrativo, a la Administración del Estado y a la de la Comunidad Autónoma para lo cual es preciso que las entidades locales remitan al Departamento de Presidencia del Gobierno Vasco y al Gobierno Civil los preceptivos extractos de acuerdos y resoluciones tomados por los órganos competentes. No es correcta la interpretación realizada por el Consorcio de que sus actuaciones no se invalidan hasta la sentencia de diciembre de 1992, ya que lo que en ella se confirma es la constitucionalidad de la prohibición de financiar con fondos públicos mutualidades de previsión social, contenida en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio 1986. Por consiguiente, dicha Ley tenía plenos efectos desde el 1 de enero de 1986 en virtud de la competencia exclusiva del Estado sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 C.E.), en razón de una política de reducción del déficit público y de prioridad de las inversiones públicas frente a los gastos corrientes, consuntivos, medidas ambas encaminadas a la consecución de la estabilidad económica. Por otro lado, el Consorcio no tiene en cuenta las sentencias del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictadas desde el 22 de junio de 1987, contrarias a la adhesión de las entidades locales a entidades de previsión social voluntaria, y confirmadas por el Tribunal Supremo a partir del 15 de junio de 1989. Por lo que en las fechas en que el Consorcio se adhiere a la EPSV Etorkizuna, ya existían indicios de ilegalidad al respecto. Además, el argumento esgrimido sobre la posibilidad de haber regularizado su situación al amparo de la Ley 8/1987 sobre Fondos de Pensiones, no ha lugar cuando ya prácticamente vencido el ejercicio 1994 no ha sido utilizado, siendo que el plazo establecido por dicha Ley y su reglamento para que las EPSV se constituyeran en Fondos de Pensiones finalizaba en 1990. 2.1 OPINIÓN 2.1.1 OPINIÓN SOBRE CUMPLIMIENTO DE LEGALIDAD (Párrafo 5) TEXTO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS En lo referido a la contratación administrativa, hemos revisado una muestra de 28 expedientes correspondientes a compras e inversiones por 9.083 millones de pesetas. En general se ha cumplido la normativa aplicable, no obstante hemos detectado los siguientes incumplimientos (Aptdo. 3.16 y cuadro resumen). - Los expedientes de los contratos de obra analizados, por 7.923 millones, se aprobaron sin el Acta de Replanteo Previo correspondiente y por consiguiente sin que previamente se comprobara la disponibilidad de los terrenos sobre los que iba a desarrollarse la inversión ni la viabilidad del proyecto. - La adjudicación de la totalidad de los suministros y asistencias técnicas analizados por 570 millones de pesetas se inició sin que se confeccionara el informe previo de los servicios promotores sobre necesidades, características y costos previsible que la normativa vigente exige. Adicionalmente, dos de los pliegos que regulaban adjudicaciones por 112 millones de pesetas no exigían a los licitadores que acreditaran su capacidad técnica y financiera (clasificación del contratista). - La fiscalización de la totalidad de los expedientes se limitó exclusivamente a comprobar la existencia de crédito. - Una adquisición de locales por 690 millones se formalizó sin el preceptivo informe previo pericial y sin que existiera consignación para ello. ALEGACIONES De los propios términos del informe, resulta que en cuanto a contratación administrativa «en general se ha cumplido la normativa aplicable», citando a continuación, cuatro excepciones a ello. a) La Ley de Contratos del Estado (L.C.E.) hace referencia al replanteo de las obras en dos fases o momentos del contrato: una, previa a la licitación («replanteo previo») y otra, previa a la iniciación material de los trabajos («comprobación del replanteo previo»), trámite, este último, con el que se inicia la fase de ejecución del contrato de obras. El artículo 81 del Reglamento General de Contratación dice textualmente: «81. Una vez aprobado el proyecto se procederá a efectuar el replanteo de la obra (artículo 24 LCE). Este se efectuará por el Servicio correspondiente y tiene por objeto comprobar la realidad geométrica de la misma, la disponibilidad de los terrenos precisa para su normal ejecución y la de cuantos supuestos figuren en el proyecto aprobado y sean básicos para el contrato a celebrar. A tales efectos se unirá certificación acreditativa bajo la personal responsabilidad del Jefe del Servicio correspondiente, de la plena posesión y de la disposición real de los terrenos necesarios para la normal ejecución del contrato, así como la viabilidad del proyecto. Sin la unión de esta certificación no podrá, en manera alguna, continuar la tramitación del expediente.» Sin embargo, la Ley 5/1983, de 29 de junio (BOE núm. 55 de 30 de junio; corrección de erratas en BOE núm. 175, de 23 de julio), de medidas urgentes en materia presupuestaria financiera y tributaria, dispone: «Artículo 7.º.- Agilización de los expedientes de contratación.Enla tramitación de los expedientes de contratación se dispensará el requisito de disponibilidad de terrenos a que se refieren los artículos 81 y 83 del Reglamento General de Contratación, sin perjuicio de que la ocupación efectiva de aquellos no se realice hasta que se haya formalizado el acta de ocupación». Es decir, que el objetivo básico del replanteo previo de la licitación de las obras, que era el de comprobar la disponibilidad de los terrenos, pues la viabilidad técnica del proyecto va indisolublemente unida a su propia concepción, ha quedado pospuesto a fases posteriores del contrato (en particular a la de comprobación del replanteo previo), en orden a agilizar los expedientes de contratación. La finalidad del replanteo previo queda así reducida a que se compruebe y certifique la viabilidad técnica del proyecto por el «Jefe del Servicio correspondiente». En este sentido, el Consorcio de Aguas, de acuerdo con sus normas y procedimientos de dirección integrada de proyectos, replantea todas sus obras antes de someter los proyectos correspondientes a la aprobación definitiva de su Comité Directivo; todos ellos se elevan ante el mencionado órgano de contratación con el oportuno visado del Subdirector de Proyectos y Obras y del Director de los Servicios Técnicos. Por otro lado, la LCE exige, una vez formalizado el contrato y dentro del plazo que se consigne en el mismo, proceder, en presencia del contratista, a efectuar la «comprobación del replanteo hecho previamente a la licitación, extendiéndose acta del resultado que será firmada por ambas partes interesadas». Además, (Art. 127 D.) Cuando el resultado de la comprobación del replanteo demuestre la posesión y disposición real de los terrenos, su idoneidad y la viabilidad del proyecto, a juicio del facultativo director de las obras, y sin reserva por parte del contratista, se dará por aquél la autorización para iniciarlas, haciéndose constar este extremo explícitamente. El Consorcio de Aguas efectúa la comprobación del replanteo en todas sus obras y no autoriza la iniciación de las mismas sin que en efecto quede demostrada la posesión y disposición real de los terrenos y la idoneidad y viabilidad del proyecto. De todo ello deja constancia en el Acta correspondiente. b) Respecto a la falta del documento acreditativo de la clasificación del contratista, que se dice que falta en dos licitaciones de las 28 examinadas, debe tenerse en cuenta que esta omisión se ha producido únicamente en un 7,14% de la muestra. Esta omisión habrá sido producida por algún error, ya que bien claro está, según resulta de los datos aportados en el propio informe, que esta falta es verdaderamente excepcional. Este porcentaje aún se minimiza más si se tiene en cuenta que de los 7.823 millones de obra analizados, solamente 112 millones se encuentran afectados por este error, es decir, el 1,43% del gasto. c) Consideramos exagerado señalar que la fiscalización de los expedientes se limitó exclusivamente a la comprobación de la existencia de crédito presupuestario. Y se afirma esto, porque en algunos supuestos se ha analizado la legalidad del gasto. En todos los casos al practicarse la apertura de las plicas se ha procedido al examen de la documentación presentada en las distintas ofertas, exigiéndose en todo caso el cumplimiento de la normativa vigente y lo dispuesto en los pliegos de condiciones, en cuanto a la presentación de documentos y a la forma de los mismos. Después de la adjudicación se ha comprobado, mediante el oportuno seguimiento, que no han variado las condiciones de los adjudicatarios, especialmente en cuanto al cumplimiento de sus obligaciones fiscales y con la Seguridad Social. Es conveniente significar que se cuenta con un programa informático, si bien puesto en funcionamiento después de 1992, para realizar el seguimiento de todas las contrataciones, desde la convocatoria de la licitación hasta la devolución de la garantía definitiva. Este programa, que posiblemente deberá ampliarse, podrá servir para la realización de una fiscalización completa de la totalidad de las contrataciones que se realicen por el Consorcio. d) Por lo que se refiere a la adquisición de locales sin la formalización del informe pericial y sin la existencia de crédito para ello, se señala: - Que la necesidad del informe pericial es cuestionable ya que, una vez decidido por el Consorcio el mantenimiento de su domicilio y oficinas centrales en el lugar en que actualmente se encuentran, y ante la precisión de incrementar la superficie disponible para la adecuada instalación de sus oficinas y servicios, es evidente que únicamente cabía aceptar el único ofrecimiento de una superficie válida, como ha sido la adquirida, ya que una vez discutido el precio con el único vendedor, y llegado por éste a fijarlo con carácter definitivo, las únicas opciones posibles eran comprar o no comprar, pero nunca acudir a un comprador que ofreciera mayores ventajas, por inexistencia de éste. Sin embargo, lo cierto es que el Informe se realizó el día 29 de octubre de 1991, suscrito por el Subdirector de los Servicios Económicos (Anexo n.º 12), y así resulta también de la propia exposición de motivos del acuerdo de la Asamblea General decidiendo la compra de los locales. (Anexo n.º 13). - En todo caso puede considerarse que el precio abonado era adecuado y no superior, sino posiblemente inferior a los existentes en el mercado inmobiliario en aquella fecha. Basta para ello comprobar operaciones realizadas en lugares próximos, como pudieron ser entonces la venta de superficies en el edificio que se hallaba en construcción (hoy suspendida) en el Antiguo Depósito Franco. De igual forma, antes de cerrar la operación se obtuvo información procedente de agencias inmobiliarias, respecto a los precios por metro cuadrado en edificios no idénticos, pues no los había en venta, ni en superficie, por la misma circunstancia. La única excepción, además de la indicada de la calle Uribitarte, se daba en el Edificio de la Feria de Muestras, también entonces en construcción, cuyos precios eran superiores a los que se abonaron por el Consorcio. - El Consorcio dispuso de consignación suficiente para cumplir sus obligaciones con arreglo a lo establecido en los correspondientes contratos, que señalaban las fechas en que había de realizarse cada pago. CONCLUSIONES - La Ley 5/1983, de 29 de junio, de medidas urgentes en materia presupuestaria, financiera y tributaria, dispensa del requisito previo de disponibilidad de terrenos a que se refiere el artículo 81 del Reglamento General de Contratación. La finalidad del replanteo previo de las obras queda así reducida a que el Jefe del Servicio correspondiente compruebe y certifique la viabilidad técnica del proyecto. El Consorcio de Aguas replantea todos sus proyectos antes de la aprobación definitiva de los mismos y, por consiguiente, antes de la iniciación del expediente de contratación. Asimismo, en el Acta de Comprobación del Replanteo, que en todo caso se realiza, se acredita la disponibilidad de los terrenos y se ratifica la viabilidad de las obras. En modo alguno la trascendencia de que no se haya redactado en documento individualizado y específico la «certificación acreditativa» a que hace referencia el art. 81 del R.G.C., es la que le atribuye el TVCP. en su informe, sin duda debido al desconocimiento de la legalidad aplicable en este caso y en particular de la mencionada Ley 5/1983, desconocimiento que creemos haber reparado con lo anteriormente alegado. - Queda señalado que la fiscalización se extiende a otros aspectos distintos a la mera comprobación de existencia de crédito presupuestario. - En cuanto al informe previo a la adquisición de locales, ya ha quedado puesto de relieve que tal informe se llevó a efecto, así como que en este caso concreto, en que no cabía ninguna otra opción, el informe pudiera ser hasta superfluo, una vez comprobado que el precio se encontraba dentro de los corrientes en el mercado inmobiliario. En definitiva creemos haber justificado que el Consorcio cumple algo más que «razonablemente la normativa legal que regula su actividad económicofinanciera». CONTESTACIÓN La dispensa del requisito previo de disponibilidad de los terrenos contenida en el art. 7 de la Ley 5/1983 no supone la exoneración de la obligación de realizar el Acta de Replanteo Previo (ver arts. 81, 83 párrafo 2 y 84.b del R.C.E.), documento al que se refiere el Tribunal en su Informe y que no existe en los expedientes analizados. La afirmación «El Consorcio de Aguas replantea todos sus proyectos antes de la aprobación definitiva de los mismos» no ha podido ser comprobada en nuestra revisión, ni se aporta la pertinente documentación en las alegaciones. No consta en los expedientes ni en estas alegaciones que se haya producido la fiscalización que la legislación de contratos reserva a la Secretaría y a la Intervención. En el expediente relativo a la adquisición de locales existen irregularidades que denotan la falta de control en la articulación del gasto. Por ejemplo, se firmaron por el Presidente, con fechas 5 y 11 de noviembre y previa autorización del Comité Directivo de 30 de octubre de 1991, dos precontratos para la adquisición de los locales que nos ocupan, sin hallarse legalmente facultado para ello; ya que según el art. 17.d. de los estatutos se reserva esta competencia a la Asamblea. Por consiguiente, se realizan pagos con base en un acto nulo. Situación que posteriormente se regulariza mediante acuerdo de la Asamblea General de 11 de diciembre de 1991 («que aprueba la adquisición en los términos de los precontratos»). Además de lo anterior, se incumplen otras reglas generales sobre la preparación y adjudicación de los expedientes de contratación, al no constar la existencia de expediente previo, la fiscalización previa del gasto, la justificación de la contratación directa ni la existencia de consignación presupuestaria. En la opinión del Informe únicamente se expresan como deficiencias específicas de este expediente las relativas al informe pericial y a la consignación presupuestaria por ser las más significativas, puesto que el resto se convalidaron por la Asamblea o se encuentran incluidas como deficiencias generales. En lo que al informe pericial se refiere, la legislación local exige para este tipo de adquisiciones, además del cumplimiento de la normativa reguladora de la contratación, un informe previo pericial (art. 11 del Reglamento de bienes de las entidades locales) que certifique la razonabilidad del precio acordado. Precisamente cuando no puede suscitarse concurrencia, es cuando este procedimiento adquiere particular importancia. El «informe-propuesta» que cita el Consorcio, firmado por el subdirector de los servicios económicos el 29 de octubre de 1991 y aprobado por el Comité Directivo el 30 de octubre de 1991, se limita a describir las dos ofertas privadas recibidas (el precio total que fijan no coincide con el resultado de multiplicar el número de metros cuadrados por el precio/m. 2 reseñado en esas ofertas) y a estimar que su adquisición resolvería el problema de espacio para oficinas, no concluyendo sobre la racionalidad del precio ofertado. Aún habiéndose pronunciado al respecto, sería dudosa la validez del informe, por carecer el que lo suscribe (subdirector de asuntos económicos) de la capacitación técnica específica y suficiente para emitir este tipo de informes. Asimismo, y dada la trascendencia organizativa de las adquisiciones que nos ocupan, hay que señalar que no se han respetado las reglas que presiden la formación de la voluntad de los órganos colegiados en la adopción del acuerdo del Comité, ya que el informe-propuesta lleva fecha de 29 de octubre, y al día siguiente el Comité, «después de un amplio cambio de impresiones aprueba su contenido». Las obligaciones adquiridas por esta compra ascendieron a 690 millones de pesetas, sin que el capítulo 6 del presupuesto para 1991 previera consignación alguna en la partida presupuestaria 63100.644.00 «edificios». Que el Consorcio haya podido hacer frente a las obligaciones derivadas de estos contratos no significa que se haya ejecutado legalmente el gasto, al carecer de la previa consignación presupuestaria. Este extremo no se acredita en las alegaciones. 2.1 OPINIÓN 2.1.2 OPINIÓN SOBRE LA RACIONALIDAD DEL GASTO PÚBLICO (Párrafos 1 y 2) TEXTO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS Por limitaciones materiales en el alcance de nuestro trabajo y ante la inexistencia de objetivos programáticos e indicadores económicos que permitan evaluar su consecución, no hemos efectuado un análisis sobre la eficacia y eficiencia del gasto del Consorcio de Aguas y por tanto no podemos emitir una opinión global sobre la racionalidad en la ejecución del mismo, tal y como está previsto en el articulo 9.4.b de nuestra Ley. No obstante, los aspectos parciales que han surgido en la fiscalización están comentados en el epígrafe 2.3 de este Informe, destacando los siguientes: «1. El grado de ejecución de los planes de abastecimiento y saneamiento al 31 de diciembre de 1992 es insuficiente porque el Consorcio ha asumido en el pasado elevados gastos financieros y de funcionamiento, especialmente de personal, por el sobredimensionamiento de la plantilla y sus retribuciones.» ALEGACIONES El grado de cumplimiento del Plan de Abastecimiento es prácticamente total. Solamente quedan pendientes tres obras de entre más de ciento veinte contratos, que son: el Depósito de Venta Alta, el Depósito de Kurkudi y la Conducción OllarganNervión. Desde 1964 en que se iniciaron las obras se han cumplido los planes, que, naturalmente han ido acomodándose a las necesidades, circunstancias urbanísticas y condicionantes técnicos y económicos de cada momento. Su financiación, en general, se ha ajustado al Decreto 10 de agosto de 1963 (Ver Anexo n.º 14 ), con un 50% de aportación por parte del MOPU, siendo el otro 50% a cargo del Consorcio. Estas obras se basaban en el Proyecto General de Replanteo Previo redactado por el MOPU, asumiendo la responsabilidad de la ejecución de las obras la Junta Administrativa para el Abastecimiento de Agua de la Comarca del Gran Bilbao, por delegación de la Dirección General de Obras Hidráulicas. Disuelta dicha Junta, sus competencias pasaron a la Confederación Hidrográfica del Norte de España. Pues bien, algunas importantes obras del Abastecimiento (Venta Alta 2.ª fase, entre ellas) las asumió directamente la Dirección General de Obras Hidráulicas, con cargo a sus propios presupuestos y no a los fondos de la Sección B, de los de la Confederación Hidrográfica del Norte de España, que se nutrían como se ha indicado al 50% por el Consorcio y el MOPU. De ahí que no quepa hablar de una distribución al 50% de las aportaciones del MOPU y el Consorcio para la totalidad de las obras del Abastecimiento a la Comarca del Gran Bilbao. Por tanto, no ha lugar a la recomendación del TVCP., que en su informe dice textualmente: «Recomendamos que se analice la situación de la segunda fase del plan de abastecimiento, revisando las transacciones habidas hasta la fecha y estableciendo mediante liquidación las obligaciones/derechos pendientes de reconocer». Los gastos financieros, elevados a juicio del TVCP., han sido los necesarios. Los que han exigido las importantes inversiones realizadas. Y siempre la carga financiera del Consorcio ha estado por debajo del 25% sobre el presupuesto neto, que exige la legislación. Hablar de gastos financieros elevados, puede inducir a interpretaciones incorrectas. En todo caso todas las operaciones crediticias acordadas por el Consorcio fueron aprobadas por el Organo fiscalizador competente. Antes el Ministerio de Hacienda y después del Concierto Económico por la Diputación Foral. Los gastos de funcionamiento, igualmente, han sido los necesarios, elevados o no. En cuanto al sobredimensionamiento de la Plantilla del Consorcio, se hace preciso hacer algunas consideraciones. El Consorcio con una plantilla menor de 300 trabajadores en 1992 (exactamente 271) venía desarrollando una tarea correcta, gracias a las asistencias y contratos con terceros, siguiendo una línea moderna y contrastada de gestión, cuando realmente se exigían más de 500 trabajadores. La Plantilla, actual, que a estos efectos es perfectamente comparable, es de 303 trabajadores, siendo así que de utilizar sistemas de gestión no modernos, sería de 540, como es perfectamente demostrable. (Ver gráfico Anexo n.º 15). Eso sí, también con evidente sentido moderno de la gestión, se trata de una plantilla de personal muy cualificado, como se comprueba por el número de titulados superiores y de grado medio existente. Sistemas de Abastecimiento comparables Valencia, Sevilla, etc. ponen claramente de manifiesto estas afirmaciones. Evidentemente no lo es AMVISA, como en otro lugar trataremos de probar. Por tanto, estamos en desacuerdo con la apreciación del TVCP. de sobredimensionamiento de la plantilla, que desconocemos en qué lo fundamenta. Ningún dato o argumento válido se esgrime. En cuanto a que el grado de ejecución del Plan de Saneamiento es también insuficiente, lo primero que habría que plantearse es qué se quiere indicar con este poco técnico concepto de insuficiente. Insuficiente ¿por qué?, ¿para quién?, ¿en qué grado?. Cualquier persona experimentada en este tipo de actuaciones sabe que los planes son algo dinámico, algo revisable, algo que hay que adaptar a las circunstancias, a los condicionantes técnicos y económicos de cada momento y suponen en cualquier caso, una guía, una meta en general ambiciosa, a alcanzar. El Consorcio, en su Asamblea General, todos los años actualiza y revisa los planes de Abastecimiento y Saneamiento, y los responsables de la gestión los aprueban con las correcciones o adaptaciones que proceda. En el caso del Abastecimiento, previamente se estudian los programas, con la Confederación Hidrográfica del Norte. Si algo ha caracterizado al Consorcio, en su ya larga existencia, es que ha prestado siempre un gran interés a la planificación, verdadero escollo, casi siempre, en la Administración. CONCLUSIONES Discrepamos del TVCP. en su poco precisa, poco técnica, apreciación de insuficiente cumplimiento de los planes de abastecimiento y saneamiento. Los gastos financieros están dentro de los límites legales y los de funcionamiento son los precisos, elevados o no. Estamos en desacuerdo con el Tribunal sobre el sobredimensionamiento de la Plantilla, como creemos haberlo justificado. CONTESTACIÓN El Tribunal resume en este apartado las conclusiones de los comentarios del apartado 2.3. La contestación se hace a las alegaciones de ese apartado. 2.1 OPINIÓN 2.1.2 OPINIÓN SOBRE LA RACIONALIDAD DEL GASTO PÚBLICO (Párrafo 3) TEXTO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS. «En los próximos años, el Consorcio debe asumir importantes compromisos de inversión para completar las redes de abastecimiento y saneamiento. A pesar de que las tarifas por prestación de servicios debieran generar recursos suficientes, la estructura de costes actual no permitirá afrontar esas obligaciones.» ALEGACIONES En los próximos años el Consorcio asumirá en materia de abastecimiento y saneamiento, los compromisos de inversión en abastecimiento y saneamiento que con los condicionantes técnicos y económicos existentes, decidan quiénes tienen toda la competencia para ello: los órganos colegiados que lo rigen (Asamblea General y Comité Directivo). La Asamblea General es un órgano perfectamente soberano para decidir las actuaciones que procedan y lo que deba o no deba asumir será lo que en cada momento considere oportuno. La componen los representantes municipales democráticamente elegidos, en quienes los usuarios han depositado su confianza. Siendo así que la gestión del abastecimiento y saneamiento son competencias municipales. También están representados en la Asamblea General el Gobierno Vasco, la Diputación Foral de Bizkaia y la Dirección General de Obras Hidráulicas (MOPU). Estamos de acuerdo en que las tarifas de prestación de servicios deberían generar recursos suficientes, pero esto desgraciadamente no es así. Lo recursos que vía tasas y tarifas debieran obtenerse, se consiguen vía impuestos, a través de los Presupuestos de otras Instituciones. En cuanto que «a pesar de que las tarifas por prestación de servicios debieran generar recursos suficientes, la estructura de costes actual no permitirá afrontar esas obligaciones» hemos de señalar que son dos cosas distintas. Una cosa es la estructura de costes y otra la cuantía de las tarifas. Es cierto que con unas mismas tarifas, unos menores costes de explotación, dan mayor capacidad para la realización de inversiones. Pero es muy conveniente señalar aquí las exigencias actuales de la sociedad y la imparable corriente europea hacia la privatización de estos servicios, nos obligan y nos obligarán más en el futuro a un alto nivel de gestión, muy por encima del actual, y con una dinámica y eficacia comparable a los mejores de las privadas. Ese es el reto y para eso tienen que prepararse los servicios. Desgraciadamente, hoy, la gran mayoría de estos servicios municipales, tienen una baja calidad de gestión. Por tanto, habrá que reducir los costes, pero garantizando una eficaz gestión, tratando de compatibilizar una gestión eficaz al menor costo. CONCLUSIONES Estamos de acuerdo en que las tarifas y cánones debieran generar suficientes recursos, pero no con la apreciación de que los costes actuales no van a permitir, a futuro, afrontar los planes de abastecimiento y saneamiento, con las debidas garantías, eso sí, con el apoyo, como hasta la fecha de otras Instituciones (MOPT, Gobierno Vasco, Diputación Foral de Bizkaia, etc.). Otra cosa es que se trate, lógicamente, de reducir al máximo los costes. Los mejores sistemas de abastecimiento y saneamiento del Estado -basta consultar los documentos de la AEAS- hacen frente a costos de producción, explotación, mantenimiento, etc., pero sólo en una pequeña parte a las inversiones de primer establecimiento. Esa es la auténtica realidad. Puede comprobarse todo ello analizando los casos de Madrid, Barcelona, Valencia, Sevilla, Pamplona, etc. CONTESTACIÓN El Tribunal resume en este apartado las conclusiones de los comentarios del apartado 2.3. La contestación se hace a las alegaciones de ese apartado. 2.1 OPINIÓN 2.1.2 OPINIÓN SOBRE LA RACIONALIDAD DEL GASTO PÚBLICO (Párrafo 4) TEXTO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS. «2. El criterio de reparto entre el Consorcio y los Ayuntamientos de los recursos pagados por los contribuyentes no permite a los municipios el correcto mantenimiento de las redes de distribución, en las que actualmente se producen pérdidas del 45 por ciento del agua suministrada por el Consorcio.» ALEGACIONES No ha entendido el TVCP., el criterio de reparto, al parecer. Ya se dice en alguna parte de su informe que es muy difícil, lo que ciertamente nos deja perplejos. En la primera Asamblea General del Consorcio, hace ya más de 25 años, se acordó que para mejorar los ingresos municipales por agua, percibirían el 50% de la tarifa general que el Consorcio implantara. El otro 50% sería para el Consorcio, que asumía el establecimiento y explotación de la Red Primaria, principalmente. Si las tarifas del momento, eran, como puede comprobarse de 0,25 PTA/m. 3 , 0,50 PTA/m. 3 , 1,60 PTA/m. 3 , etc., etc., el pasar a percibir 2,50 PTA/m. 3 era un enorme salto y muy beneficioso para los Ayuntamientos. El Consorcio gracias a su formidable Plan General de Abastecimiento, podía gestionar unas tarifas altas y no así los Ayuntamientos. Por tanto, el acuerdo de pasar a un 50% era una mejora, mayor en unos, menor en otros, según las tarifas vigentes en cada Municipio, como lo evidencia en que todos los Ayuntamientos aprobaron por unanimidad estos planteamientos. Partiendo de este criterio se acordaron entre los Ayuntamientos y el Consorcio, unas fórmulas de distribución de los ingresos, en base a los cuales, la distribución es exactamente el 50% (Consorcio) y 50% (Ayuntamientos) cuando las pérdidas en las redes son nulas. Y la participación de los Ayuntamientos está muy próxima al 50%, cuando las pérdidas son menores del 20%, valor exigible en una red bien explotada. Es bien cierto, que la distribución porcentual se distorsiona grandemente a favor del Consorcio cuando las pérdidas en la red de distribución crecen, penalizándose justamente así la mala gestión municipal de algunos municipios frente a otros. También influye en las liquidaciones la cantidad de recursos de agua de cada Municipio, primándose, como es lógico, a aquel Municipio que antes de la creación del Consorcio, se preocupó de construir sus propios embalses (Bilbao, Barakaldo, Sestao y Galdakao principalmente). El criterio de reparto entre el Consorcio y los Ayuntamientos es claro y, a nuestro juicio, está correctamente planteado. Se dice por el TVCP. que se producen un 45% de pérdidas en el agua suministrada por el Consorcio. Esto requiere alguna aclaración. En este 45% que comúnmente se denominan pérdidas, están incluidas las diferencias de medición, técnicamente inevitables (contador de gran calibrecontador de pequeño calibre), las tomas «piratas», el agua consumida en usos municipales, etc., etc. Por tanto las pérdidas reales no son del 45%, si bien en los municipios consorciados éstas son altas. La reducción de este alto porcentaje requiere: - Mejorar las técnicas de medición (Red PrimariaRed Secundaria) - Disminuir las tomas clandestinas. - Medir y controlar las aguas de servicios municipales. - Mejorar y mantener correctamente las redes. - Mejorar la gestión en la explotación. En ese empeño está el Consorcio y los Ayuntamientos desde marzo de 1993, en que la Asamblea General acordó abordar esta tarea. Ahora bien, no es correcto señalar que este reparto impide a los Ayuntamientos el mantenimiento adecuado de las redes, porque no siempre los Ayuntamientos destinan los recursos obtenidos por las tarifas a este menester. Todos conocemos las formas económicas de la gestión municipal, que permiten destinar ingresos por agua a otros menesteres. Por otro lado, los Ayuntamientos reciben ayudas desde la Diputación y del propio Consorcio (Plan de Ayudas) para estos fines (casi 1.500 millones desde que se implantó). CONCLUSIONES No es el criterio de reparto entre el Consorcio y los Ayuntamientos el que impide el correcto mantenimiento de las redes, sino la aplicación a estos fines de todos los recursos disponibles de los Ayuntamientos, además de una lucha contra las tomas clandestinas, un mejor control de los consumos en servicios públicos, una mejor explotación, etc. Tampoco es cierto que las pérdidas reales en las redes sean del 45%, ya que en las mismas se incluyen también los consumos no controlados. CONTESTACIÓN Es aplicable lo dicho para los párrafos 1, 2 y 3. No obstante, el Tribunal contesta en este apartado a determinados aspectos puntuales alegados, que sin embargo el Consorcio no utiliza posteriormente en sus alegaciones a los párrafos del apartado 2.3. Al explicar el proceso histórico que estableció el actual sistema de reparto, hay que reseñar una vez más que no se ha modificado desde 1967. El Consorcio lo justifica en la necesidad de acometer las inversiones del Plan de Abastecimiento. A continuación, se cuantifican dichas cargas en cada una de las fases del Plan, comparándose con los ingresos que el abastecimiento a ayuntamientos ha generado al Consorcio: MillonesPTA Inversión Ingresos % 1967-79 (1.ª fase) .............. 1.715 4.027 (*) 43 1980-92 (2.ª fase) ............. 2.512 21.384 (**) 12 (*) Presupuestos ordinarios 1967/77 por 2.527 millones y estimación aproximada de ingresos 1978/79 en 1.500 millones. (**) Ingresos abastecimiento 1984/92 por 18.384 millones y estimación aproximada de ingresos 1980/83 en 3.000 millones de pesetas. La realidad comprobada en nuestras fiscalizaciones es que los ayuntamientos miembros del Consorcio obtienen resultados corrientes negativos por el servicio de abastecimiento de agua, por lo que no puede producirse la supuesta desviación de recursos que el Consorcio imputa a los ayuntamientos miembros. Estos déficits se originan en el sistema de distribución de recursos, cuya modificación recomendamos. 2.1 OPINIÓN 2.1.3 OPINIÓN SOBRE LAS CUENTAS DEL CONSORCIO (Párrafo 1) TEXTO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS 1. El Consorcio incorpora a su cuenta de Patrimonioactivoexclusivamente los pagos realizados en cada ejercicio y no las inversiones ejecutadas. Por ello no incluye certificaciones pendientes de pago a 31 de diciembre por 992 millones de pesetas. Tampoco incluye las inversiones de carácter financiero: participación de 213 millones en una sociedad y préstamos al personal por 116 millones. Además de estos aspectos puntuales, hemos observado la inexistencia de suficientes procedimientos de control que aseguren el efectivo registro de todos los hechos económicos que afectan al Patrimonio del Consorcio (Aptdos. 3.9.y 10). ALEGACIONES El Consorcio incorpora a su cuenta de Patrimonio no los pagos realizados en cada ejercicio sino las obligaciones contraídas, las cuales coinciden con los pagos al no existir certificación alguna pendiente de liquidación al finalizar cada ejercicio. En este sentido, y para determinar cuando una obligación tiene carácter de reconocida por parte del Consorcio, hay que contemplar lo dispuesto en la Norma Foral 2/1991, Presupuestaria de las Entidades Locales del Territorio Histórico de Bizkaia, la cual en su art. 40.4 señala que: «Se entiende por obligación contraída el resultado de la operación de registrar en cuentas los créditos exigibles por motivo de que haya sido acreditada satisfactoriamente la prestación objeto de la disposición o el cumplimiento de las condiciones acordadas o establecidas al respecto». En cuanto al órgano competente, para reconocer obligaciones, el artículo 4.1.2. de dicha Norma indica que «Corresponderá al Presidente de la Corporación el reconocimiento de las obligaciones derivadas de compromisos de gastos legalmente adquiridos». En este orden de competencias, el artículo 41.3 abunda: «Las facultades a que se refieren los apartados anteriores podrían desconcentrarse o delegarse en los términos previstos en el artículo 23 de la ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, desconcentración o delegación que deberá recogerse para cada ejercicio en la Norma Municipal de Ejecución Presupuestaria». En el Consorcio, y en la Norma de Ejecución del Presupuesto de l992, en su punto 24.6, aprobada por la Asamblea General el 11 de marzo de dicho año, al relacionar los documentos que se utilizan en las distintas fases de ejecución del Presupuesto, se expresa que: «d.- Documento 0, reconocimiento de la obligación; una vez recibidas las facturas de la propuesta y el acuerdo correspondiente». «f.- Documento 0-P, reconocimiento de la obligación y orden del pago; cuando puedan simultanearse ambas fases». Toda esta normativa permite concluir que el único órgano facultado para reconocer obligaciones de pago es la Presidencia o, en su caso, el Comité Directivo, sin que existiera certificación alguna pendiente de liquidar al 31 de diciembre de l992. Un segundo aspecto del texto de TVCP. es la participación de 213 millones de pesetas en una sociedad. Sobre ello, hay que señalar que, el 7 de diciembre de l990, la Asamblea General aprobó la constitución de Reclorisa con un capital de 850 millones, suscribiendo el Consorcio un 25% de sus acciones, por 213 millones de pesetas. De esta cantidad, se desembolsaron 53 millones de pesetas al 31 de diciembre de l992. (Anexo n.º 16). Con fecha 30 de enero de l992 el Ayuntamiento de Etxebarri denegó la instalación de la Planta Regeneradora de ácido clorhídrico solicitada por Reclorisa. Por lo que se refiere a los 160 pendientes de desembolsar, y habiéndose establecido en la escritura de constitución un plazo que vence en diciembre de l995, no se ha incluido consignación alguna en los Presupuestos de l992 y sucesivos, por no estar resuelto el funcionamiento efectivo de la Planta. En base a ello, se estima que en la Cuenta de Patrimonioactivodeben figurar solamente los importes efectivamente aportados, y no otros de dudosa materialización. En todo caso, en el Inmovilizado Financiero del Balance de Situación correspondiente a l992 se recogen tanto la participación de Reclorisa (53.125.000 PTA) como los anticipos al personal (119.050.782 PTA) CONCLUSIONES Las inversiones realizadas han de ser aprobadas por el Comité Directivo o en su caso por la Presidencia para tener el carácter de obligaciones pendientes de pago, situación que no era la de los 922 millones señalados en el Informe del TVCP. Al 31 de diciembre de 1992 estaban pagadas todas las certificaciones aprobadas. En cuanto a la participación de 213 millones en una sociedad, Reclorisa, solamente estaba desembolsada la aportación inicial, existiendo un plazo hasta 1995 para desembolsar el resto. En 1992 no había surgido la obligación, el devengo, de efectuar el resto de la aportación, a un proyecto que de momento parece que no tiene viabilidad. CONTESTACIÓN El Consorcio justifica la práctica de dar de alta en la Cuenta de Patrimonio tan sólo las certificaciones pagadas, con el argumento de que son las únicas reconocidas. Sin embargo, en contradicción con esto, la Liquidación incluye obligaciones reconocidas pendientes de pago por 3.198 millones de pesetas. Este Tribunal realiza los ajustes precisos al remanente de tesorería para homogeneizar las Cuentas presentadas, ajustándolas a principios contables de general aceptación, incorporados en la actualidad a la normativa presupuestaria y establece esos mismos criterios para reconocer en la Cuenta de Administración del Patrimonio las inversiones ejecutadas. En el Consorcio no existen criterios de registro uniformes entre la Liquidación y la Cuenta de Administración del Patrimonio, con lo cual se informa de volúmenes de inversión diferentes, además de incorrectos, en cada estado. 2.1 OPINIÓN 2.1.3 OPINIÓN SOBRE LAS CUENTAS DEL CONSORCIO (Párrafo 2) TEXTO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS 2. La 2.ª fase del plan de abastecimiento de la comarca se inició en l980, estimándose su coste en 7.671 millones de pesetas. Se estableció que las obras serían mayoritariamente ejecutadas por la Confederación Hidrográfica del Norte de España (CHNE), debiendo el Consorcio abonar a esta entidad el 50 por ciento de los costes de su desarrollo. A 31 de diciembre de l992 el Consorcio desconocía si la totalidad de costes del plan habían sido atendidos a partes iguales, en tanto que no se había practicado una liquidación comparando los costes totales de desarrollo del plan con las aportaciones realizadas por cada una de las entidades. La realización de esta liquidación podría originar derechos u obligaciones adicionales a los reconocidos en las Cuentas adjuntas (Aptdo. 3.8). ALEGACIONES A 31 de diciembre de l992 el Consorcio conocía con exactitud: - El coste de las obras ejecutadas en la primera fase, cuyo detalle consta en el programa de actuaciones de julio de l980, donde se detallan obras, inversiones y fechas. - El coste de las obras ejecutadas en la segunda fase, ya sea por la C.H.N.E. o por el Consorcio. De las correspondientes a este último sólo se ha finalizado el tramo Begoña-Ciudad Jardín, cuya liquidación ascendió a 785 millones de pesetas. Tanto las obras de la primera como de la segunda fase ejecutadas por la C.H.N.E., han sido financiadas al 50% por ambas entidades. CONCLUSIONES El Consorcio conoce perfectamente los costes totales de desarrollo del plan de Abastecimiento en su segunda fase, practicándose al efecto las oportunas liquidaciones anuales, las cuales son aprobadas por su Comité Directivo. Mas adelante se tratará con mayor profundidad este apartado. CONTESTACIÓN Lo alegado se repite textualmente en la alegación a los párrafos 2 y 4 del apartado 2.3., dónde es objeto de análisis y respuesta. No obstante, sí conviene recordar que sobran las referencias realizadas en esta alegación por el Consorcio a la 1.ª fase del Plan de abastecimiento, puesto que la opinión del Tribunal respecto a este asunto se refiere exclusivamente a la 2.ª fase, como figura en el párrafo alegado. 2.1 OPINIÓN 2.1.3 OPINIÓN SOBRE LAS CUENTAS DEL CONSORCIO (Párrafo 3) TEXTO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS 3.- El Consorcio no había registrado presupuestariamentela totalidad de los cobros producidos hasta 31 de diciembre de l992. El registro de esos cobros reduciría los saldos a cobrar de la Liquidación adjunta en 610 millones de pesetas (Aptdo. 3.13). ALEGACIONES La citada Norma Foral 2/1991, en su artículo 38.2 de Fases de Ejecución del Ingreso señala que: «El reconocimiento del ingreso es el acto por el cual se devenga, con «arreglo a la normativa específica de cada ingreso, un derecho a favor de «la Entidad Municipal.» Sobre este particular, la norma 3.1.5. de Ejecución del Presupuesto de l992 recoge que «la recaudación obtenida por la Gestión de Abonados en los distintos municipios, se contabilizará íntegramente en cuentas extrapresupuestarias y, al final de cada periodo, se practicará la correspondiente liquidación, ingresándose con el Presupuesto lo que corresponda a la venta de agua al Municipio, canon de saneamiento y otros conceptos presupuestarios». En l992, como en cualquier otro ejercicio, la recaudación del cuarto trimestre (tercero del año y cuarto del ciclo) se prolongó hasta el día 31 de diciembre, siendo requisito previo para su incorporación como ingresos al Presupuesto, su aprobación por el Comité Directivo, que en ningún caso puede realizarse antes de dicha fecha, lo que imposibilita su registro como recaudación del año. Por ello, en cada ejercicio se incluyen cuatro trimestres: el último del año anterior y los tres primeros del siguiente. La periodicidad trimestral viene determinada por ser ésta la frecuencia de las facturaciones, en base a las Ordenanzas fiscales tanto del suministro de agua como de las tasas municipales encomendadas. Una vez finalizada la recaudación de un trimestre, y en base a ella, se efectúa el reparto de saldos entre el Consorcio y los Ayuntamientos. Los 610 millones referenciados se entiende que son una estimación sobre la cuantía de la liquidación del cuarto trimestre de l992. Como se ha indicado, no es posible efectuarla antes de finalizar el trimestre, por lo que se estima improcedente la reducción de saldos a cobrar propuesta. En todo caso, la incorporación del último período de l992 a este ejercicio, supondría el contabilizar en el mismo cinco trimestres. CONCLUSIONES En 1992, contrariamente a lo que afirma el TVCP., se registraron presupuestariamente los cobros producidos en el cuarto trimestre del año precedente y en los tres primeros de aquel año. La liquidación del cuarto trimestre de 1992 se practicó, en cumplimiento de las Normas de Ejecución del Presupuesto y, en su caso, Ordenanzas municipales, una vez vencido dicho período por lo que no es posible incluirla como ingresos del ejercicio, además de que supondría recoger cinco trimestres en un único Presupuesto. CONTESTACIÓN Se alegan nuevamente impedimentos de tipo formal para realizar el traspaso al Presupuesto de los cobros que figuran en VIAP. Si se produjo el acto formal para el registro en VIAP, igualmente pudo y debió producirse para su correcto registro presupuestario. Además, lo que requiere la aprobación del Comité Directivo para su registro es el reconocimiento de derechos, no de los cobros. El Consorcio no menciona que la reclasificación propuesta entre saldos a cobrar y cuentas de tesorería incluye, además de los cobros registrados extrapresupuestariamente, otros que no fueron objeto de registro sin más, por hallarse depositados en cuentas corrientes de su titularidad (Recaudación), que el Consorcio no incorpora a sus Cuentas en tiempo y forma debidos. En todo caso, el objeto de nuestra salvedad es corregir las Cuentas de modo que reflejen más correctamente los hechos económicos acaecidos durante el ejercicio 1992 en el Consorcio. Por ello, estamos obligados a informar de que el volumen real de recibos de abonados pendientes de cobro es significativamente inferior a los que muestra la Liquidación, así como de que los saldos de las cuentas de tesorería son muy superiores a los reflejados en las Cuentas fiscalizadas. 2.1 OPINIÓN 2.1.3 OPINIÓN SOBRE LAS CUENTAS DEL CONSORCIO (Párrafo 4) TEXTO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS 4.- El registro adecuado de determinadas transacciones, según criterios de reconocimiento de derechos y obligaciones mantenidos por este Tribunal, supondría incrementar el Remanente de Tesorería a 31 de diciembre de l992 en 2.584 millones de pesetas, pasando de 238 a 2.829 millones de pesetas. MillonesPTA Apto. 3 Capítulo Incrementa Ingresos Gastos Concepto (Disminuye) - - - Remanente Tesorería según Consorcio .............................................. 238 4 3 Ajuste a devengo de los ingresos ...................................................... 750 8 4 Subv. concedidas no exigibles .......................................................... 174 9 6 Inversiones reconocidas sin ejecutar .................................................. 1.664 10 8 Aportación pdte. RECLORI, S. A....................................................... 160 11 3 Ajuste a devengo de intereses .......................................................... 139 12 Resultas Saldos no exigibles ....................................................................... 302 Según TVCP .............................................................................. 2.829 ALEGACIONES El artículo 46 de la Norma Foral 2/1991 señala que «Los Presupuestos generales del ejercicio se cerrarán el 31 de diciembre de cada año respecto a los derechos liquidados y obligaciones devengadas hasta dicha fecha». Esta operativa fue casi literalmente recogida en la Norma 8.1.1. de Ejecución del Presupuesto: «El Presupuesto se cerrará el 31 de diciembre respecto a los derechos liquidados y obligaciones devengadas hasta dicha fecha». La determinación del Remanente de Tesorería en la liquidación del ejercicio de l992 se efectuó teniendo en cuenta lo especificado en el apartado 5 del artículo 48 de la Norma Foral 2/1991 según el cual, «El Remanente de Tesorería estará integrado por los fondos líquidos, mas los derechos pendientes de cobro y menos las obligaciones pendientes de pago, todos ellos referidos al 31 de diciembre», artículo que en esencia fue transcrito en la Norma 8.3.1. de Ejecución del Presupuesto. A partir de los 238 millones de Remanente, el TVCP. efectúa una serie de ajustes, cuyo contenido se analiza a continuación. 1.- Ajuste a devengo de los ingresos: 750 millones El principio del devengo supone que la imputación temporal de ingresos se haga en función de la corriente real de bienes que ellos representan, y no en el momento en que se produzca la corriente monetaria o financiera derivada de aquellos. Por tanto, se entenderá que los ingresos y gastos se han realizado cuando surjan los derechos y obligaciones que los mismos originen. No obstante, la imputación de los derechos y obligaciones al correspondiente presupuesto requerirá que previamente se dicten los actos administrativos de reconocimiento del derecho o de la obligación derivados del hecho económico. De otra parte, el principio de prudencia señala que sólo deben contabilizarse los ingresos efectivamente realizados a la fecha de cierre del ejercicio; no deben contabilizarse aquellos que sean potenciales o se encuentren sometidos a condición alguna. De acuerdo con lo indicado, se consideran improcedentes los ajustes propuestos, bien por no haberse producido al 31 de diciembre el acto administrativo de reconocimiento del derecho o por tratarse de ingresos potenciales. El detalle de ingresos incluídos en los 750 millones es: - 23 millones: Liquidación por consumos mínimos en red primaria de industrias. Su cálculo se efectuó en enero de l993 y se aprobaron por Comité Directivo el 7 de julio de l993. (Anexo n.º 17). - 150 millones: Estimación del T.V.C.P. en concepto de participación en el rendimiento de la Tarifa General de la Comarca. Su cuantía, de referirse al último trimestre, está mal calculada ya que el ingreso real fue de 110.287.337 PTA La determinación de la «participación» se efectúa una vez observadas las aportaciones de caudales, cuyos registros del último trimestre fueron medidos en enero de l993. El importe exacto fue aprobado por el Comité Directivo en sesión del 10 de marzo de l993. (Anexo n.º 18). - 23 millones: Idéntico concepto el referenciado en primer lugar, pero correspondiendo en esta ocasión al importe del recargo para financiar el Plan de Saneamiento. Sus cuantías se aprobaron por el Comité Directivo el 7 de julio de l993. - 494 millones: Importe del Plan de Saneamiento. No se indica el periodo a que corresponde, considerándose en todo caso incorrecto, tanto si se refiere a un mes como a un trimestre. - 31 millones : Estimación del TVCP. sobre el importe del alquiler y conservación de contadores en red secundaria. Su liquidación se aprobó por el Comité Directivo el 10 de marzo de l993, ascendiendo a 38.426.278 PTA - 29 millones: Los premios de recaudación, que se calculan una vez vencido el trimestre y efectuado el reparto con los Ayuntamientos por Gestión de Abonados en red secundaria. Como los precedentes, su liquidación se aprobó el 10 de marzo de l993. 2.- Subvenciones concedidas no exigibles: 174 millones El Plan de Ayudas a Municipios se rige por las Normas aprobadas por la Asamblea General del Consorcio, en las cuales, y en su art. 5.º, se expresa que: «Teniendo en cuenta que este Plan de Inversiones corresponde al año l992, las obras habrán de ser adjudicadas antes del día 31 de diciembre del mismo año. En el supuesto de que la adjudicación no se produjera con anterioridad a la fecha indicada, podrá anularse por el Consorcio su aportación, que se considerará economía de gastos en la liquidación del Presupuesto.» (Anexo n.º 19). «No obstante, a petición de los Ayuntamientos interesados formulada antes de finalizar cada año, podrá acordarse por el Comité Directivo que no se produzca la indicada anulación de créditos, debiéndose, en este supuesto, mantener la consignación presupuestaria para su utilización en ejercicios posteriores». En base a lo expuesto, se consideran exigibles por los Ayuntamientos las cantidades derivadas del Plan de Ayudas, contra certificación de obra o factura de acopio de materiales. Igualmente, y en relación con el contenido del apartado 3.8. se señala que no hay subvención para obras concretas, precisándose solamente que éstas se refieran a Abastecimiento o Saneamiento, además de que el Consorcio no fiscaliza la fase de licitación en que se encuentran las obras a realizar. Por último, indicar que los Ayuntamientos, cuando conocen su asignación del Plan de Ayudas, efectúan el contraído por dicho importe. Todo lo referenciado parece llevar a la conclusión de que sí son exigibles los importes del repetido Plan. 3.- Inversiones reconocidas sin ejecutar: l.664 millones El detalle de proyectos de inversión contemplados en 3.9., una vez cotejada la liquidación del Presupuesto de l992, se puede agrupar del siguiente modo: - Un Tercero llamado «Remanente de Crédito» por 493 millones equivalente a los ingresos específicos del Saneamiento no dispuestos. Tiene una similitud con los «ingresos para gastos con financiación afectada». - Reservas de Crédito, a nombre de «Adjudicatario» por 573 millones. En el informe del TVCP. está valorada en 817 millones incluyéndose la Reserva Estatutaria del Consorcio por valor de 314 millones. Se estima que esta última cuantía en ningún caso puede considerarse como no exigible y aumentar el remanente de Tesorería. En el art. 25 de los estatutos del Consorcio se señala que la Reserva Estutaria tiene carácter de gasto obligatorio. Igualmente, en la norma 7.1.2. de Ejecución del Presupuesto, se expresaba que «en tanto lo requiera la Tesorería del Consorcio, dicha Reserva Estatutaria se mantendrá flotante como fondos de caja, mediante su permanencia en resultas de gastos». - El resto, son obras que están en fase «D», y cuyo saldo esta afecto a atender los compromisos de adjudicación de cada obra. En el ejercicio de l992, la legalidad vigente permitía considerar como compromisos de gastos las cantidades precisas para atender a los contratos de adjudicación. 4.- Aportación pendiente Reclorisa: 160 millones Conforme se ha indicado anteriormente, el importe de 160 millones señala el desembolso que el Consorcio debe efectuar para la suscripción del 25% de las acciones de la Sociedad. No obstante, de un lado, la aportación estaba prevista efectuarla «con anterioridad a diciembre de l995», sin que ello implicara obligación especifica para el año l992. De otro, la no construcción de la Planta hasta el presente aconsejaba el no consignar gastos por este concepto, al menos hasta que se obsérvase una viabilidad en su construcción. Según parece deducirse de los criterios observados por el TVCP., no es procedente considerar exigibles de un ejercicio para otro las consignaciones para atender el pago de obras, ya que éstas pueden interrumpirse. Este criterio debería hacerse extensivo a una situación tan particular como la de Reclorisa. 5.- Ajuste a devengo de intereses: 139 millones Se considera que el TVCP. propone una periodificación de intereses, estimando en 139 millones la parte proporcional vencida al finalizar el ejercicio de l992. En este orden, la normativa vigente en dicho año no establecía la realización de dichas periodificaciones, aspecto que por extensión podría afectar a otros servicios, tales como suministros de energía, telefónica, cuotas de la Seguridad Social, primas de seguros y otros, los cuales no han sido tenidos en cuenta por el TVCP. 6.- Saldos no exigibles: 302 millones El importe señalado se puede subdividir en dos: * Plan de Ayudas y obras especiales: 30 millones. De conformidad con lo ya indicado, se estima que son exigibles y que no procede su cancelación. * Los 272 millones restantes se supone que afectan a las siguientes inversiones: - 17.686.359 PTA a la revisión de precios del tramo Retuerto Galindo, certificación extendida a favor de Cubiertas S.A. y pagada el 29.05.93 - 30.225.657 PTA al proyecto adicional para el cruce del río Galindo, a favor de Dragados. Esta consignación se dio de baja el 28.12.93. - 96.358.772 PTA para atender a las obras ejecutadas por la Ingeniería del Metro en Erandio. Es una obligación exigible, pendiente de la extensión de la debida factura por la citada Ingeniería. Problemas legales de confección de la factura (I.V.A.) han impedido su liquidación. - 128.574.195 PTA de la central eléctrica de emergencia de Galindo, a favor de Iberese, S.A., importe liquidado mediante cinco certificaciones, la última el 28.05.93. De todos los pagos señalados el Comité Directivo del Consorcio adoptó en su día el preceptivo acuerdo. CONCLUSIONES El registro de determinadas transacciones, propuesto por el TVCP. para cuantificar el Remanente de Tesorería, presenta las siguientes deficiencias: - Ajustar los ingresos en 743 millones, tratándose bien de ingresos potenciales o bien de recursos de imposible cuantificación a 31 de diciembre, de modo que no puede producirse el acto administrativo de reconocimiento del derecho. - Considerar no exigibles subvenciones concedidas por 174 millones, correspondientes al Plan de Ayudas a Municipios, el cual contempla, en su normativa aprobada por la Asamblea General, la necesidad de mantener en determinadas condiciones la consignación presupuestaria para su utilización en ejercicios posteriores. - Inversiones reconocidas sin ejecutar por 1.664 millones, en las que se incluye tanto la Reserva Estatutaria del Consorcio (la cual según el artículo 25 de sus Estatutos tiene carácter de gasto obligatorio), como todas aquellas consignaciones que están afectas a obras en ejecución para atender sus compromisos de adjudicación. - Aportación pendiente a Reclorisa por 160 millones, considerando que en 1992 se debía disponer de consignación para atender pagos que, de producirse, tenían de plazo hasta diciembre de 1995, según la escritura de constitución. - Ajuste a devengo de intereses por 139 millones, practicando una periodificación que la normativa vigente en 1992 no establecía, aspecto que por extensión podría afectar a otros servicios y suministros no contemplados por el TVCP. - Saldos considerados no exigibles de 302 millones, y que sin embargo fueron pagados en su mayor parte en 1993. CONTESTACIÓN Ya se ha comentado anteriormente, en la contestación a otra alegación, que el Consorcio aplica criterios de registro contradictorios, corregidos por este Tribunal mediante ajustes al Remanente de Tesorería y a la Cuenta de Administración del Patrimonio que permitan valorar adecuadamente esta magnitud. De nuevo, la interpretación realizada de la normativa vigente es parcial e interesada. Las bases de ejecución del presupuesto para 1992 remiten a la Norma Foral 2/1991, cuyo desarrollo no se produce hasta finales de 1992, por lo que el Consorcio debió aplicar durante el ejercicio 1992 la normativa estatal (RD500/90 e Instrucción de Contabilidad) vigentes en el territorio común desde 1 de enero de 1992. Estas normas se decantan por un sistema en el que la Liquidación muestre exclusivamente los derechos y obligaciones formalmente reconocidos. El remanente así obtenido (bruto) se corrige extracontablemente con determinados hechos significativos: - provisión de insolvencias - desviaciones de financiación para llegar al denominado remanente inicial del ejercicio siguiente, cuya primera función será la de financiar la incorporación de remanentes. Nuestro informe sigue la mecánica descrita, considerando también la incorporación de remanentes por créditos comprometidos a 31 de diciembre, para obtener así el remanente disponible para financiar futuras modificaciones presupuestarias. Las Cuentas del Consorcio se limitaban a informar del remanente bruto, sin realizar las correcciones extracontables pertinentes. No es voluntad de este Tribunal volver a analizar los importes individuales que componen cada uno de los ajustes propuestos en la opinión, puesto que han sido explicados exhaustiva y detalladamente en las reuniones mantenidas con los responsables económicos de la entidad. A lo largo de la alegación se vierten determinadas afirmaciones erróneas sobre la composición de algunos ajustes, que también han sido aclaradas convenientemente, por ej.: «Inversiones reconocidas sin ejecutar por 1.664 millones, en las que se incluye tanto la Reserva Estatutaria». Por todo esto, se ha considerado más conveniente explicar los criterios contables aplicados por el Tribunal, sin entrar en detalles individuales. Los ajustes al Remanente de Tesorería propuestos por el Tribunal son de tres tipos: a) Eliminación de saldos no exigibles, que no debieran haber originado reconocimiento de obligaciones. b) Ajuste a principios de devengo de determinadas operaciones con gran incidencia en el Remanente, periodificando los ingresos y gastos devengados en 1992. c) Inclusión de determinados ingresos, no reconocidos formalmente hasta el ejercicio siguiente, pero devengados y vencidos a 31 de diciembre. Con respecto al primer tipo de ajustes, la normativa vigente no ofrece ningún tipo de duda respecto a que las obligaciones reconocidas deben corresponderse con gastos incurridos, por ello se distinguen las diferentes fases de la ejecución del gasto. Así, como el propio Consorcio indica en sus alegaciones: «En el ejercicio 1992, la legalidad vigente permitía considerar como compromisos de gastos las cantidades precisas para atender a los contratos de adjudicación», en ningún caso dice que se deban considerar como obligaciones reconocidas. Cabe citar el caso particular de las subvenciones a ayuntamientos para los que la normativa del propio Consorcio especifica que habrá de «mantener la consignación presupuestaria para su uso en ejercicios posteriores». Para obtener este efecto, no es obligatorio contraer los gastos que no sean exigibles, debiendo utilizarse la técnica de incorporación de remanentes. Los únicos ajustes realizados que suponen periodificaciones son los referidos a los ingresos provenientes de lecturas de contadores y a los intereses netos de cuentas de tesorería y préstamos, ya que el resto de conceptos susceptibles de periodificación son totalmente inmateriales. La normativa vigente no exige, pero tampoco prohibe su consideración a efectos del cálculo del remanente, y es criterio de este Tribunal realizar una valoración de los mismos y si son significativos tenerlos en cuenta. Si los servicios administrativos del Consorcio quisieran realizar una valoración soportada de estos ingresos y gastos devengados hasta 31 de diciembre (en el caso de intereses podría obtenerse una certificación bancaria) podrían hacerlo, y con ello reconocer formalmente los derechos y obligaciones correspondientes. De hecho, en todas las sociedades de distribución se efectúan este tipo de anotaciones, que por supuesto hacen que sus estados financieros reflejen mejor la realidad económica. El principio de prudencia aludido por el Consorcio para descalificar la periodificación de ingresos por lectura de contadores, impediría el registro contable de ingresos cuando la estimación requerida no fuera fiable. No es este el caso, ya que la corriente de ingresos por suministro de agua no presenta variaciones significativas y por tanto es predecible con un elevadísimo grado de fiabilidad. En lo que se refiere a los ingresos de 1992, vencidos a 31 de diciembre y no reconocidos hasta el ejercicio siguiente, el importe más significativo del ajuste se produce por considerar imprescindible para realizar el acto formal de reconocimiento el vencimiento del trimestre natural (Participación en tarifa general, premio de recaudación, etc.). Este precepto es voluntario y por consiguiente modificable, y en todo caso siempre podrían dictarse los actos de reconocimiento con fecha 30, y no 31 de diciembre; con lo que no existiría prácticamente ninguna diferencia entre la realidad económica y su registro. Por ejemplo, los ingresos por suministro de agua a ayuntamientos e industrias presentan una problemática similar, que es resuelta por el Consorcio procediendo a realizar lecturas anticipadas a la finalización del mes natural. 2.1 OPINIÓN 2.1.3 OPINIÓN SOBRE LAS CUENTAS DEL CONSORCIO (Párrafo 5) TEXTO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS 5.- El Consorcio no dispone de un análisis detallado de la cobrabilidad de los saldos pendientes de cobro a 31 de diciembre de l992. La normativa actual especifica que a falta de dicho análisis deberán considerarse como saldos de difícil o imposible cobrabilidad aquellos con antigüedad superior a dos años, que ascendían a 234 millones de pesetas (Aptdo. 3.13). Los compromisos de inversión netos de subvenciones también comprometidas ascendían a 31 de diciembre de l992 a l.911 millones de pesetas. En consecuencia, teniendo en cuenta los aspectos descritos en los párrafos 4 y 5 anteriores se obtiene un Remanente de Tesorería Disponible de 684 millones de pesetas. A pesar de que las aportaciones efectuadas por el Consorcio para complementar pensiones son ilegales, según lo descrito en «2.1.1 Opinión sobre cumplimiento de legalidad», si el Consorcio mantiene el Convenio pactado con sus trabajadores, deberá registrar adecuadamente el pasivo actuarial devengado. En este sentido, a 31 de diciembre de l992 existían pasivos devengados no registrados por complementos de pensiones, cuantificados mediante estudio actuarial en 3.806 millones de pesetas. Adicionalmente, existían otros pasivos sin registro no cuantificados por complementos a 15 jubilados con anterioridad al 6 de mayo de l987 y por premios de jubilación y vinculación (Aptdos.3.6) ALEGACIONES 1.- Falta de análisis detallado de la cobrabilidad de los saldos pendientes * Al 31.12.1992 los saldos pendientes de cobro recogidos en el Presupuesto, a los que se refiere el TVCP., tenían el siguiente detalle: La situación de estas deudas era la siguiente: - A.H.V.- Con fecha 10.01.1990, el Comité Directivo acordó (Anexo n.º 20): «El aplazamiento en el pago del Canon de Saneamiento correspondiente a los años l990 y l991, así como el abono de los intereses que se devengarán por ello, a que se refiere el apartado tercero, deberá ser garantizado por Altos Hornos de Vizcaya, S.A. al Consorcio, mediante aval bancario, cuya duración se prolongará hasta la total cancelación del débito causado por el aplazamiento y por los intereses devengados». El 18.04.1990 este acuerdo fue ratificado por la Asamblea General del Consorcio. (Anexo n.º 20). - Metalquímica.- El Comité Directivo del Consorcio, en sesión del 24 de octubre de l990 acordó: «Primero.- Aceptar la propuesta formulada por Metalquímica, S.A. siempre que en el plazo de quince días desde la notificación del presente acuerdo, deposite en este Consorcio aval ejecutivo que garantice la percepción de la deuda» «Segundo.- En el supuesto de no presentarse dicho aval, deberá liquidarse el pendiente en seis pagos mensuales a partir del próximo mes de noviembre. El incumplimiento de los mismos ocasionará el corte del suministro». Ante la falta de pago, el 1 de marzo se procedió a efectuar la anotación preventiva de embargo en el Registro de la Propiedad sobre los inmuebles pertenecientes a dicha Empresa. (Anexo n.º 21). Posteriormente, se han mantenido distintas reuniones con los responsables de la Sociedad, para la compensación de la deuda mediante distintos activos de la misma. - Papelera Vizcaina: Mediante Providencia de fecha 11 de marzo de l991, el Juzgado de Primera Instancia N.º 9 de Bilbao admitió a tramite la solicitud del estado legal de Suspensión de Pagos presentada por esta Empresa. Posteriormente se propuso el pago de las deudas en tres años, a razón del 5%, 25% y 70% consecutivamente. (Anexo n.º 22). - Rontealde: Con fecha 1 de febrero de l989, el Comité Directivo acordó: «Aprobar y hacer suyo el informe emitido por la Subdirección de los Servicios Económicos y, consecuentemente, otorgar un plazo de cinco años para la cancelación de los débitos correspondientes de la empresa Ron1988/19901991 Total A.H.V. Sestao ................................................................. 46.545.248 64.867.571 111.412.819 A.H.V. Bandas ................................................................ 2.872.757 5.794.259 8.667.016 Metalquímica .................................................................. - 485.482 485.482 Papelera Vizcaina............................................................. - 485.482 485.482 Plásticos Zaratamo ........................................................... - 1.389.962 1.389.962 Rontealde ........................................................................ 23.860.044 - 23.860.044 A.H.V. Barbadún ............................................................ 7.264.103 - 7.264.103 Totales ............................................................................ 147.752.356 86.419.616 234.171.972 tealde S.A., cada uno de ellos por importe del 20% del total de la deuda, debiendo satisfacerse dentro del primer trimestre, de cada uno de los indicados períodos anuales, a partir de l990». (Anexo n.º 23). * Como resumen de cuanto antecede se puede señalar que: - Todos los saldos pendientes han tenido el análisis de cobrabilidad que se deriva de los referidos acuerdos del Comité Directivo, o resolución judicial. - En todo caso, los suministros correspondientes a l991, ascienden a 86 millones sin tener una antigüedad superior a dos años, y sin que se comprenda el contenido de lo recogido en el apartado 3.13 del informe del TVCP. - Al día de la fecha se han atendido los compromisos de pago de A.H.V. (3) y Rontealde, S.A. 2.- Cálculo del Remanente de Tesorería Disponible Conforme se ha señalado precedentemente, la Norma de Ejecución del Presupuesto 8.3.1. del ejercicio de l992 indicaba que «el Remanente de Tesorería estará integrado por los fondos líquidos, mas los derechos pendientes de cobro y menos las obligaciones pendientes de pago, todo ello referido al 31 de diciembre». Por la razones expuestas en los apartados del punto 4, al no considerarse correctos los ajustes señalados por el TVCP, se estima igualmente incorrecto el Remanente de Tesorería disponible que cuantifica el Tribunal en 684 millones. 3.- Exigibilidad de pasivos devengados por complemento de pensiones La Entidad de Previsión Social Voluntaria a la que está adscrito el Consorcio, Etorkisuna, tiene un carácter similar al de un fondo interno ya que la totalidad de las aportaciones las efectúa el Consorcio en virtud de los contenidos de los sucesivos convenios colectivos, sin que ello suponga transmisión de la propiedad a favor de los partícipes. Para atender a las prestaciones derivadas de dichos convenios, el Consorcio podría seguir el sistema de reparto o el de capitalización. A estos efectos, el Gobierno Vasco mediante resolución del 4 de octubre de l989 acordó: «Autorizar el sistema de financiación del Valor actuarial de los servicios pasados y futuros». «Dicho Plan se basa en ir constituyendo durante 28 años el valor de los servicios totales (pasados y futuros), de acuerdo con el estudio actuarial que se realice anualmente». «Dicho estudio a presentar con la documentación estadístico-contable anual determinará la cuota a aportar durante cada ejercicio». Por el contenido de los estatutos de dicha E.P.S.V. y el contrato suscrito con el Consorcio, las cantidades sólo son exigibles al producirse las contingencias contempladas, ya que cualquier variación de los sucesivos convenios o el cese de la relación laboral de los trabajadores antes de cumplir la edades previstas, lleva consigo el que el Consorcio no esté obligado a atender prestaciones en las condiciones actuales. Algo similar ocurre con los premios de vinculación y jubilación, ya que se desconoce el número de trabajadores que resultarán, en su caso, afectados, por lo que se ha desechado el sistema de capitalización. CONCLUSIONES - El Consorcio contrariamente a lo que afirma el TVCP. en su informe disponía de un análisis detallado de la cobrabilidad de los saldos pendientes de cobro al 31 de diciembre de 1992, como lo demuestran los sucesivos acuerdos tanto del Comité Directivo como de la Asamblea General. Asimismo, en el informe del TVCP. se consideran de difícil o imposible cobrabilidad saldos con antigüedad inferior a dos años, lo que contraviene la normativa actual. - El cálculo del remanente de tesorería disponible se efectuó en base a lo especificado en las normas de ejecución del Presupuesto de 1992. De otra parte, al no considerarse correctos los ajustes señalados por el TVCP., se estima igualmente incorrecto el remanente de Tesorería cuantificado por éste. - Los compromisos devengados por complementos de pensiones están sujetos a un plan de financiación establecido por el Gobierno Vasco en resolución de 04.10.1989. Las cantidades sólo son exigibles al producirse las contingencias contempladas, manteniendo el Consorcio su titularidad. CONTESTACIÓN * Provisión insolvencias El Consorcio no incluyó en sus Cuentas una estimación de los derechos de difícil recaudación, aunque afirma disponer de dicho análisis pero se limita a facilitar la información precisa para su realización, sin definirse sobre la cobrabilidad de cada uno de los saldos. Además la información aportada incluye importantes errores: - El saldo de Metalquímica no incluye 67 millones pendientes de cobro por suministros anteriores a 1991. - La alegación del Consorcio incluye solamente a deudores industriales, olvidando que las cuentas de recaudación, sobre las que el Tribunal ha calculado su provisión de insolvencias, contienen saldos de abonados de la red secundaria con antigüedad superior a 2 años, según se detalla en el apartado 3.13 de nuestro Informe. Estos últimos fueron cuantificados por este Tribunal en 86 millones de pesetas. Aunque el análisis realizado por el Tribunal no es individualizado, sí respeta escrupulosamente la legalidad, por lo que ante los errores mencionados y la persistencia en no señalar los derechos de difícil cobrabilidad, seguimos manteniendo la estimación realizada sobre los saldos de difícil cobrabilidad. Entre los argumentos esgrimidos por el Consorcio sobresale el que hace referencia a determinados derechos (Altos Hornos y Rontealde) que han sido cobrados con posterioridad al 31 de diciembre de 1992. Además de que esa afirmación no ha sido documentada, es preciso aclarar que dada la globalidad del análisis no se puede aceptar un tratamiento individual a esas deudas para que se minoren del importe de la provisión para insolvencias calculada, puesto que supondría romper el sentido general dado a todos los derechos a cobrar. Si el análisis es individual, lo debe ser para todas las cuentas a cobrar al 31 de diciembre de 1992. * Complementos de pensiones El párrafo de énfasis que figura en la opinión del Informe, referido al pasivo devengado no registrado por complementos de pensiones, no modifica el remanente disponible debido a las incertidumbres de carácter legal existentes sobre estas aportaciones que podrían hacer variar significativamente la cuantía de los complementos a pagar en el futuro. Al tratarse de un hecho económico significativo (10.696 millones de pesetas de prestaciones cuantificadas mediante estudio actuarial en el caso de Etorkizuna y un importe no cuantificado por otras prestaciones) es imprescindible informar de su existencia y del posible efecto en la situación financiera actual, tanto más cuando las Cuentas del Consorcio no hacen referencia alguna a este hecho. Con respecto a nuestra afirmación de que el Consorcio deberá registrar adecuadamente el pasivo actuarial devengado, nos referimos a que una vez despejada la incertidumbre legal deben corregirse los actuales criterios contables que permiten que las Cuentas sólo reflejen los pagos anuales sin informar del fondo constituido y del pasivo devengado. 2.3 CONSIDERACIONES SOBRE SISTEMAS DE CONTROL INTERNO Y PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN SITUACIÓN FINANCIERA (Primera Parte) TEXTO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS Los compromisos asumidos por el Consorcio a 31 de diciembre de 1992, con motivo de los planes de saneamiento y abastecimiento, son: - Plan de Saneamiento. Mediante convenio de diciembre de 1988, la Diputación Foral y el Gobierno Vasco concedieron subvenciones por 6.500 millones de pesetas para la realización de obras por 22.100 millones de pesetas, a finalizar en el año 1994. De estas obras, se hallaban sin ejecutar a 31 de diciembre de 1992 un total de 9.500 millones de pesetas -según valores de 1988 sin actualizar-, que serán subvencionadas en 2.500 millones de pesetas. - Abastecimiento. La 2.ª fase del Plan de Abastecimiento aprobado en 1980, cuya terminación se había establecido para 1992, se halla sin completar. A 31 de diciembre de 1992 el presupuesto, no actualizado, de las obras sin ejecutar ascendía a 1.900 millones de pesetas, que serán subvencionadas en un 50% por la Confederación Hidrográfica del Norte de España. Por tanto, las necesidades mínimas de inversión del Consorcio hasta 1994, descontadas las subvenciones conexas, para atender a sus compromisos ascienden a 7.950 millones de pesetas. ALEGACIONES Por lo que se refiere a inversiones del Plan Integral de Saneamiento, el 18 de noviembre de 1988 se aprobó por la Asamblea General un programa de inversiones para el período 19891996. Asimismo, el 10 de diciembre de 1988 se suscribió el Convenio de Colaboración entre el Gobierno Vasco, la Diputación Foral de Bizkaia y el Consorcio, el cual en su exposición de motivos recogía que (Anexo n.º 24): «En el Plan Financiero correspondiente se demuestra, que con cargo al Canon de Saneamiento, el Consorcio únicamente puede hacer frente al 50% de la Inversión, teniéndose que recabar, en consecuencia, la ayuda voluntaria de otras Administraciones ajenas al mismo.» En dicho documento, en sus Claúsulas primera y tercera se establecía: «Primera.- Objeto del contrato Es objeto del contrato regular las condiciones en que el Consorcio de Aguas asume la ejecución de las obras correspondientes al período 1989-1993 del Plan de Inversiones citado, acelerándolas en la medida de las disponibilidades económicas, si fuera posible, con la ayuda económica del Gobierno Vasco y la Diputación Foral de Bizkaia, mediante el otorgamiento de aportaciones condicionadas al cumplimiento del presente Convenio.» «Tercera.- Importe máximo de las aportaciones El Gobierno Vasco y la Diputación Foral de Bizkaia, destinarán de sus Presupuestos, 650 millones por año cada uno, durante los años de vigencia del P.N.I.C., esto es 1989, 1990, 1991, 1992 y 1993. Las aportaciones del Gobierno Vasco y de la Diputación Foral de Bizkaia, tendrán el carácter de importes máximos.» A diferencia de la indicado por el T.V.C.P. los compromisos asumidos por el Consorcio con las Instituciones indicadas se ciñen a la ejecución de inversiones por 13.000 millones de PTA, sin señalar obras concretas, recogiéndose incluso que el Consorcio no tiene más capacidad de inversión. Por ello, se considera incorrecto el concluir que las aportaciones de Gobierno y Diputación, 6.500 millones, estaban condicionadas a que el Consorcio ejecutara obras por 15.600 millones, (22.100 millones - 6.500 millones), y que las pendientes de ejecutar, por el T.V.C.P. cifradas en 9.500 millones, tengan que realizarse con cargo a los Presupuestos de 1993 y 1994. En cuanto al programa inicial de inversiones, ha venido registrando actualizaciones derivadas tanto por la evolución de costes como por la dinámica que exige una planificación a largo plazo en obras de esta envergadura. Por lo que se refiere al Abastecimiento, la redacción del proyecto, licitación, adjudicación, dirección de obra y pago de certificaciones lo efectua la C.H.N., siendo en consecuencia responsable de la cumplimentación de los programas de inversiones. Se desconocen los criterios seguidos por el T.V.C.P. para asignar 1.900 millones en el bienio 1993-1994, de los que el Consorcio tenga que soportar el 50% en los presupuestos anuales. De hecho, la aportación prevista para 1993 era de 317.750.000 PTA, según se desprende del escrito de la Presidencia de la C.H.N. de 2 de febrero de 1993. (Anexo n.º 25). CONCLUSIONES - El compromiso del Convenio suscrito con el Gobierno Vasco y Diputación Foral para financiar obras del Plan de Saneamiento se resumía a una inversión de 13.000 millones de los cuales las citadas entidades financiaban el 50% durante el período 1989-1993. No existe base jurídica, técnica ni económica para concluir que el Consorcio tiene un desfase por este concepto de 7.000 millones que deberá afrontar en los años 1993 y 1994. - Igualmente, la segunda fase del Plan de Abastecimiento es una planificación efectuada en 1980 la cual se va materializando a medida que las posibilidades técnicas y económicas lo aconsejan. No hay un sólo punto en este Plan que permita concluir que el Consorcio tendrá que hacer frente a 950 millones en el bienio 19931994,conforme lo ha demostrado la realidad. CONTESTACIÓN 1.- Plan de Saneamiento. Nuevamente el Consorcio hace interpretación parcial del contenido del Convenio con el Gobierno Vasco y la Diputación Foral. El Consorcio cita tan solo las cláusulas primera y tercera, sin considerar aspectos significativos incluidos en los exponendos del texto y que deben considerarse para interpretar correctamente el impreciso articulado del convenio: Cláusula 1 «Es objeto del contrato regular las condiciones en que el Consorcio asume la ejecución de las obras correspondientes al periodo 1989-93 del citado Plan de Inversiones,...» Cláusula 3 Fija el importe máximo de las aportaciones en 650 millones anuales. En su último apartado, que el Consorcio no cita en sus alegaciones, especifica que «cualquier cambio de la Programación General de las obras, ... requerirá la aprobación de la Comisión de Seguimiento del Convenio» Cláusula 11 «...la existencia de proyectos modificados y complementarios no modificará la cuantía de las aportaciones asumidas por el Gobierno Vasco y la Diputación Foral» Exponendo 6. «Que el Consorcio aprobó en su Asamblea General de 18 de noviembre de 1988, un Plan de Inversiones en materia de saneamiento, para el periodo 1989-96 que se acompaña como Anexo, que constituyen la 2.ª y 3.ª fases del plan integral de saneamiento» Exponendo 7 «Que en el Plan Financiero correspondiente se demuestra, que con cargo al canon de saneamiento, el Consorcio únicamente puede hacer frente al 50% de la inversión, ...» Exponendo 8 «Que en la 1.ª fase del plan de saneamiento (depuradoras de Muskiz y Galindo y su red de colectores) que se inició en 1984 y va a terminarse en 1989, participa el Estado, con una ayuda a fondo perdido de 4.000 millones de pesetas en la planta depuradora» Anexo: Incluye un cronograma de 43 obras y 3 epígrafes genéricos indicando las inversiones realizadas desde 1984 y las previstas hasta 1996 (con motivo de la sequía se retrasó un año el plazo de ejecución), sin identificar las que corresponden a cada fase. Los objetivos establecidos en ese anexo eran: MillonesPTA 1984/94 1995/97 Total Total obras a cargo del Consorcio ................. 22.100 9.657 31.757 Contaminación eliminada fin periodo ..... 65% 85% De la consideración conjunta del convenio se deduce: - La cláusula 1 del convenio, que determina las obras objeto de subvención, remite a un Plan concreto que se anexa al convenio, circunstancia no tenida en cuenta por el alegante. El Plan detalla las obras a realizar en el periodo 1989/94, de las cuales no se habían ejecutado a 31 de diciembre de 1992 los 9.500 millones citados por este Tribunal. El citado anexo cuantifica las obras a finalizar antes de 31 de diciembre de 1994 en los 22.100 millones que utiliza el Tribunal. - En atención al exponendo 8.º, las obras de la 1.ª fase, aunque no identificadas en el convenio, quedan fuera del objeto del mismo, por lo que no deben incluirse en el total de 13.000 millones de inversión subvencionada. - Las desviaciones con respecto al presupuesto serán asumidas por el Consorcio. Estas matizaciones no son consideradas por el Consorcio, ya que estima suficiente ejecutar obras por 13.000 millones de pesetas, independientemente de la fase a que correspondan y de las desviaciones existentes. De hecho, admitiendo su interpretación, el Consorcio habría cumplido ya con las obligaciones del convenio, en tanto que había ejecutado obras de saneamiento a 31 de diciembre de 1992 por 14.170 millones de pesetas; por lo que podría exigir el cobro de los 2.500 millones de subvención pendientes de recibir. Por último, cabe añadir que el cuadro de control de la Comisión de Seguimiento considera las obras del anexo del convenio por importe de 22.100 millones de pesetas, coincidiendo con la interpretación de este Tribunal. El Consorcio debiera haber soportado documentalmente (actas de la Comisión de Seguimiento o mejor la vía de resolución de conflictos que establece la cláusula 14 del convenio) su interpretación, en tanto que incluye supuestos arriesgados, que podrían no ser aceptados por las entidades que subvencionan el Plan. En este sentido, en agosto de 1994, a pocos meses de que concluya el convenio, está sin definir con claridad el objeto de un convenio de tanta trascendencia. 2.- Plan de abastecimiento. En ningún caso, el Tribunal afirma que el Consorcio tendrá que hacer frente a 950 millones de pesetas en el bienio 1993-1994, sino que a 31 de diciembre de 1992 el presupuesto, no actualizado, de las obras sin ejecutar ascendía a 1900 millones de pesetas (de los 7.671 millones del programa de actuaciones aprobado en 1980, hay al menos obras presupuestadas entonces en 1900 millones sin ejecutar), de las que el Consorcio debiera haber soportado el 50%. Además, que la Confederación no haya ejecutado sus compromisos en 1993, no significa que el Consorcio no debiera haber generado los recursos suficientes para atender a los compromisos adquiridos. De cualquier forma, en las alegaciones no se aporta ningún dato sobre la ejecución de obras de abastecimiento en 1994 por parte de la Confederación, por lo que seguimos desconociendo si el Consorcio ha tenido que atender en ese año las obligaciones comprometidas anteriormente. Por todo ello, hemos de mantener nuestra apreciación de que si el Consorcio quiere cumplir los objetivos (eficacia) que definen el convenio (PSI) de 1988 y el plan de abastecimiento aprobado en 1980, las necesidades mínimas de inversión hasta 1994 ascienden a 7.950 millones de pesetas. 2.3 CONSIDERACIONES SOBRE SISTEMAS DE CONTROL INTERNO Y PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN SITUACIÓN FINANCIERA (Segunda parte) TEXTO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS La capacidad financiera para afrontar futuros programas de inversión viene determinada por el remanente de tesorería y el resultado corriente de cada ejercicio. El remanente de tesorería a 31 de diciembre de 1992, después de los ajustes de este Tribunal, asciende a 2.829 millones de pesetas. El resultado corriente generado en 1992 -capítulos 1 a 5 de ingresos menos capítulos 1 a 4 de gastos-, obtenido de la Liquidación ya que los ajustes no le afectan significativamente, es de 1.626 millones. Por consiguiente, los recursos que se generarían en los años 1993 y 1994 extrapolando los datos de 1992, y los compromisos adquiridos a 31 de diciembre de 1992 para esos 2 ejercicios son los siguientes: MillonesPTA Remanente de tesorería ............................... 2.829 Resultado corriente ..................................... 3.252 Total recursos.............................................. 6.081 Inversiones netas de subvención ................... 7.950 Amortizaciones de préstamos....................... 1.340 Total compromisos adquiridos ..................... 9.290 ALEGACIONES La capacidad para afrontar futuros programas de inversión vendrá determinada tanto por el remanente de Tesorería y el resultado corriente de cada ejercicio como por la obtención de nuevas fuentes de financiación. Como ejemplo de aportación de nuevos recursos financieros para la ejecución de las obras, puede señalarse la puesta en marcha del Fondo de Infraestructuras Hidraúlicas, por el que, para el cuatrienio 19941997, el Gobierno Vasco financiará el 50% de las obras tanto de Abastecimiento como de Saneamiento, mientras que la Diputación Foral de Bizkaia contribuirá con un 25%, siendo el restante 25% a cargo del Consorcio. Por lo que se refiere a la situación financiera del Consorcio, al finalizar 1993 arrojaba un Remanente de Tesorería de 3.080 millones de PTA con un resultado ajustado del ejercicio de 1.080 millones de PTA y un resultado corriente generado en dicho año de 2.164 millones de PTA A su vez, en 1993, y por imperativo contractual, se efectuó la última disposición del préstamo concertado en su día con el Banco Europeo de Inversiones, lo que supuso una corriente de ingresos de 2.000 millones de PTA, la mayor parte de los cuales quedarán al finalizar el ejercicio como «ingresos para gastos con financiación afectada». Todo ello permite señalar que los recursos de que se dispondrá en los dos próximos años serán: MillonesPTA Remanente de Tesorería............................... 3.080 Resultados corrientes .................................. 4.328 Ingresos por disposiciones ........................... 2.000 Total recursos.............................................. 9.408 Esta cifra, que supone una diferencia de 3.327 millones respecto a la calculada por el T.V.C.P., con un 55% de desviación, tiene aún mayor importancia si se tiene en cuenta que: - El Consorcio no tiene compromiso pendiente con el Gobierno Vasco y Diputación Foral para ejecutar 7.000 millones de obras en los dos próximos años, estimándose errónea la interpretación que sobre este particular señala el T.V.C.P. - No existe previsión alguna, ni de la Confederación Hidrográfica ni del propio Consorcio de ejecutar obras de la segunda fase del Plan de Abastecimiento por valor de 1.900 millones durante el período 1993-1994 con financiación al 50% entre ambas entidades. CONCLUSIONES - Un aspecto que condicionará las inversiones de los próximos años será la aportación de nuevos recursos financieros, los cuales parecen garantizados mediante la puesta en marcha del Fondo de Infraestructuras Hidraúlicas, a suscribir entre el Gobierno Vasco, Diputación Foral de Bizkaia y el Consorcio. - Frente a las previsiones del T.V.C.P., la realidad ha demostrado que la situación económica del Consorcio al finalizar 1993 era mucho más holgada, con un resultado corriente en dicho ejercicio de 2.164 millones, frente a los 1.626 que recoge el informe del T.V.C.P.. En dicho informe no se consideran como ingreso, pero sí como nueva carga financiera, la última disposición del préstamo del B.E.I. Todo ello significa que los recursos del Consorcio son un 55% superiores a los estimados por el T.V.C.P. Lo que parece desconocer el Tribunal es que la planificación realizada no es más que una previsión de las inversiones, que no tiene otro carácter que señalar cuales son los objetivos ideales a alcanzar, pero que la realidad exige una adaptación constante de la planificación a las posibilidades técnicas, económicas y de cualquier otra índole que puedan condicionar aquellas. Estos aspectos son los que tiene en cuenta la Asamblea General para introducir las modificaciones o actualizaciones que juzgue oportunas. CONTESTACIÓN Hace el Consorcio una referencia al Fondo de Infraestructuras Hidráulicas como ejemplo de aportación de nuevos recursos financieros que no procede, puesto que las obras a realizar en este período disfrutan de un sistema de ayudas ya convenido. Comparando las estimaciones del Informe con las realizadas por el Consorcio resulta lo siguiente: MillonesPTA Informe TVCP Consorcio Remanente de tesorería ............... 2.829 3.080 Disposiciones de préstamos ......... 0 2.000 Resultado corriente ..................... 3.252 4.328 Total recursos ............................. 6.081 9.408 Inversiones y amortizaciones........ 9.290 9.290 Desfase positivo (negativo) .......... (3.209) 118 En la estimación realizada por el Consorcio se incluye el remanente de tesorería a 31.12.1993, con lo cual se incurre en un error significativo, puesto que ese remanente lleva incorporado el resultado producido durante el ejercicio 1993, que de este modo se duplica como fuente de financiación. Por consiguiente, el remanente de tesorería a 31.12.1992 es el correcto a efectos de este cálculo. También se incluye en esa estimación como fuente de financiación una disposición de préstamos realizada en 1993. Con nuestro análisis pretendemos comprobar las posibilidades de generación de recursos de la propia entidad, con lo que no tiene sentido la alegación, puesto que bastaría con contratar préstamos para solucionar los problemas financieros de cualquier entidad. Además, respecto a cómo está situada la carga financiera de la entidad, en apartados posteriores se comenta ampliamente. Respecto al resultado obtenido por operaciones corrientes, nuestra estimación se realizó con la información disponible a la fecha de terminación del trabajo de campo. El Consorcio aporta información sobre la liquidación de 1993, sin auditar ni fiscalizar, que comparamos a continuación con la de 1992 que sí ha sido fiscalizada, para contrastar su validez. También incorporamos, a efectos comparativos, datos del presupuesto para 1994: En general las variaciones más significativas parecen razonables. El incremento de ingresos de 1993 y la congelación de 1994 provienen de los incrementos de tarifas aprobados durante 1992 y 1993, que surten efectos plenos en los ejercicios siguientes: %Incremento de tarifas 1992 1993 Ayuntamientos miembros............. 26,9 5,5 Industrias .................................... 40,1 5,3 Consumidores (120 m. 3 ) ............... 29,4 5,4 Los gastos de los capítulos 1 y 2 sufren incrementos del 13 y 17 por ciento, respectivamente, en 1993, a pesar de lo cual el resultado corriente mejora por efecto del incremento de tarifas. Para 1994 se prevé disminuir/ congelar algunas partidas de gasto corriente para poder absorber los incrementos en retribuciones y en determinadas partidas del capítulo 2 de gastos. Como se observa en el cuadro, el Consorcio implantó una de nuestras recomendaciones realizada a la liquidación de 1992 y clasificó en 1993 y 1994 las subvenciones a ayuntamientos, por un importe total de 655 millones en los 2 años, en el capítulo 7 de gastos. Por ello, la consideración de los resultados corrientes de 1993 y 1994 exige incrementar las necesidades de inversión para esos años por este concepto, ya que en 1992 se consideraba como un gasto corriente más. La consideración de datos reales de 1993 y del presupuesto para 1994, obliga a su consideración íntegra. En este sentido, estos estados informan de inversiones ajenas a los planes de abastecimiento y saneamiento, únicas inversiones consideradas en nuestra estimación de necesidades, por un total de 257 millones de pesetas. MillonesPTA Liquidación Presup. % variación 1992 1993 1994 93/92 94/93 Ingresos abastecimiento y saneamiento........................... 6.418 7.536 7.544 17 0 Ingresos financieros ................................................... 196 274 200 Devolución IVA y otros.............................................. 328 295 315 Total ingresos corrientes ............................................. 6.942 8.105 8.250 17 2 Retribuciones personal fijo.......................................... 1.460 1.650 1.762 13 7 Seg. Social ............................................................. 275 352 339 28 4 Complementos pensiones.............................................. 381 393 324 3 17 Pers. eventual y otros gts. sociales ................................ 68 77 98 Trabajos realizados por empresas ................................. 1.119 1.330 1.367 19 3 Resto de gastos del capítulo 2...................................... 935 1.065 1.129 14 6 Gastos financieros .................................................... 825 1.046 1.034 27 1 Subvenciones a Aytos ................................................. 201 0 0 Aportación CHNE gasto corriente y otros...................... 52 28 71 Total gastos corrientes ............................................... 5.316 5.941 6.124 12 3 Rtdo. corriente ......................................................... 1.626 2.164 2.135 33 1 Por tanto, la consideración de datos reales de 1993 y del presupuesto para 1994 eleva los resultados corrientes hasta un importe de 4.209 millones de pesetas, mejorando nuestra estimación de recursos en 1.047 millones de pesetas. Ahora bien, esta mejora se origina parcialmente en cambios de criterios contables que exigen incrementar nuestra evaluación de necesidades de inversión en 655 millones de pesetas. Asimismo, la consideración íntegra de datos de estos ejercicios exige incrementar dichas necesidades en otros 257 millones de pesetas. De todo ello, se obtiene un déficit de 3.081 millones de pesetas, en contraposición con los 3.216 millones estimados inicialmente por este Tribunal con una proyección de datos fiscalizados, y por consiguiente de mayor fiabilidad que los aportados en las alegaciones. En relación a la última apreciación realizada en esta alegación, aunque su contenido no cuestiona las conclusiones del Informe es preciso hacer algunas matizaciones: - Las modificaciones de los planes preexistentes, cuando obligan ante terceros, han de negociarse con estos últimos debiendo documentarse la aceptación por el tercero del cambio propuesto. El convenio de 1988 con el Gobierno Vasco y la Diputación Foral fue modificado con motivo de la sequía, retrasando la ejecución de las inversiones en un año, hasta diciembre de 1994. Este cambio, en tanto que documentado, ha sido considerado por este Tribunal. La ejecución de la 2.ª fase del plan de abastecimiento debía completarse en 1992, según el programa de actuaciones aprobado en 1980, que no ha sido objeto de modificaciones documentadas. - De los condicionantes técnicos citados para justificar las sucesivas modificaciones, el Consorcio no concreta ninguno en sus alegaciones. Respecto a la carencia de recursos financieros, proviene según demuestra nuestro informe, no de la insuficiencia de ingresos, sino de la inexistencia de una razonable presión sobre los factores de coste más significativos. Consideramos oportuno comparar las tres previsiones utilizadas en nuestro informe respecto al PSI: MillonesPTA Estimación Año % residuos Saneamiento: Inversiones finaliz. tratados Previsión 1980 ....... 11.030 1992 No especifica Previsión 1988 ....... 31.757 1996 85% Previsión 1993 ....... 65.311 2002 100% En ninguna alegación se detallan las justificaciones de tipo técnico que originan los significativos incrementos de costes y plazos de implantación de las sucesivas previsiones. Tampoco se explican las desviaciones producidas en las obras ejecutadas con respecto a la previsión de 1988, que se centran en una obra concreta (Interceptor del Valle de Asua) y en las partidas genéricas de expropiaciones y asistencias técnicas. El Consorcio tampoco conoce la situación del Plan de Abastecimiento, ni las causas de la desviación del 67 por ciento en las obras realizadas hasta 1992, ni explica adecuadamente el retraso en su ejecución. Este último aspecto es particularmente relevante, ya que la CHNE le repercute cada año los costes salariales y de funcionamiento de un servicio dotado con 23 personas. 2.3 CONSIDERACIONES SOBRE SISTEMAS DE CONTROL INTERNO Y PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN SITUACIÓN FINANCIERA (Segunda parte) TEXTO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS La estructura de gastos de los últimos años va a originar un importante desequilibrio entre recursos y necesidades en el futuro si se valoran, además de la estimación de recursos y necesidades anteriores, los siguientes aspectos: - Según el Convenio de 1988, las necesidades de inversión en saneamiento de los ejercicios de 1993 y 1994 ascienden a 9.500 millones. El coste de las obras pendientes de ejecutar sufriría un incremento muy significativo si se tomaran datos actualizados. - Además de las necesidades de inversión de abastecimiento y saneamiento, existen otras no relacionadas directamente con esas actividades que no han sido contempladas en el cálculo anterior. Asimismo, la cifra de remanente de tesorería utilizada para el cálculo anterior no tiene en cuenta la incobrabilidad de determinados derechos pendientes de cobro a 31 de diciembre de 1992 ni la existencia de pasivos devengados a dicha fecha por complementos de pensiones no registrados. - Los gastos del capítulo 6 de inversiones contraídos en 1993 solamente ascienden a 1.900 millones de pesetas, según Liquidación sin auditar. Por otro lado, el Consorcio ha dispuesto de 2.000 millones durante 1993 en concepto de nuevos préstamos, situando su carga financiera en índices muy elevados. ALEGACIONES La mayor parte de las consideraciones recogidas en esta tercera parte dedicada al análisis de la situación financiera, son reiteraciones de lo señalado en las dos precedentes. No obstante, de su contenido puede señalarse que: * El Convenio de 1988 obliga al Consorcio a financiar a su cargo inversiones por un total de 6.500 millones. Cualquier otra interpretación no se ajusta a la realidad. * Los derechos pendientes de cobro al 31 de diciembre de 1992 estaban lo suficientemente informados y, en su caso, adoptados los preceptivos acuerdos como para no poderlos considerar incobrables. De hecho, en la actualidad están liquidados en buena medida, como se ha indicado anteriormente. En cuanto a los derechos pasivos devengados por complementos de pensiones, su financiación se efectuará de acuerdo con la resolución adoptada al efecto por el Departamento correspondiente del Gobierno Vasco. * En el informe del TVCP. se incluyen datos referentes al año 1993 aun indicando que dicho ejercicio está sin auditar. Por ello, un análisis más profundo permitiría indicar que: - El resultado corriente del ejercicio fue de 2.164 millones, frente a los 1.626, estimados por el TVCP. - El remanente de Tesorería ha aumentado a 3.080 millones de PTA - Existen créditos comprometidos para gastos con financiación afectada por un total de 1.761.636.814 PTA - El ingreso de los 2.000 millones de PTA del Banco Europeo de Inversiones (BEI) no es un nuevo préstamo, sino la última disposición del concertado en su día con dicha Entidad. - La carga financiera representa el 20,34% de los ingresos derivados de las operaciones corrientes más las variaciones de activos financieros, lo que la sitúa en un porcentaje inferior al 25% establecido como límite legal general. Este 20,34% es relativamente menos relevante si se tiene en cuenta la importancia que las inversiones representan en la actividad económica del Consorcio. CONCLUSIONES El Convenio de 1988 obliga al Consorcio a financiar a su cargo inversiones del Plan de Saneamiento por un total de 6.500 millones. Cualquier otra interpretación no se ajusta a la realidad. Los derechos pendientes de cobro al 31 de diciembre de 1992 estaban lo suficientemente informados y, en su caso, adoptados los preceptivos acuerdos como para considerarlos cobrables en contra de lo que afirma el TVCP.. En cuanto a los pasivos devengados, su financiación se efectuará de acuerdo con la resolución adoptada al efecto por el Gobierno Vasco, como consta en el Anexo n.º 8. Los 2.000 millones dispuestos en 1993, año que no es objeto de fiscalización por el TVCP., no tienen carácter de nuevo préstamo, sino que es la última disposición del concertado en su día con el Banco Europeo de Inversiones. La carga financiera se situaba en el 20,34%, cifra muy razonable teniendo en cuenta la capacidad inversora del Consorcio y, en todo caso, inferior al 25% establecido como límite legal general. No se comparte, por tanto, la apreciación del TVCP. referente a lo elevado de la carga financiera. En todo caso las operaciones de crédito que ha realizado el Consorcio han sido previamente aprobadas por el órgano fiscalizador, en la actualidad la Diputación Foral. CONTESTACIÓN En este apartado se repiten comentarios ya contestados en otras alegaciones. Tan sólo cabe matizar el cálculo de carga financiera realizado por el Consorcio. El Consorcio obtiene su porcentaje (20,34%) de la Liquidación de 1993 olvidando la previsión del art. 53.3 de la NF 5/1989: En el caso de créditos con amplios periodos de carencia, deberá efectuarse una imputación anual de la correspondiente carga financiera con arreglo a los criterios que se fijen reglamentariamente» El préstamo del BEI no originó amortizaciones en la Liquidación de 1993 ya que es a partir de 1995 cuando deben devolverse 812 millones anuales (10% de los ingresos corrientes), lo que afectaría al calculo realizado por el Consorcio. Aunque no se ha desarrollado reglamentariamente el sistema de cálculo para este tipo de situaciones, en ningún caso el Tribunal cuestiona el cumplimiento de los límites legales establecidos al respecto, sino que la carga financiera se ha considerado elevada desde el punto de vista financiero, por ello el comentario se realiza en este apartado del Informe. 2.3 CONSIDERACIONES SOBRE SISTEMAS DE CONTROL INTERNO Y PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN TARIFAS TEXTO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS Los costes de abastecimiento y saneamiento del Consorcio para un usuario doméstico medio (120 mts. cúbicos de consumo anual) comparados con los de las otras capitales de la Comunidad y otras 3 zonas limítrofes son: PTA Abastecimiento Saneamiento Consorcio.......................... 5.360 5.360 Vitoria-Gasteiz.................. 4.160 1.786 Donostia-San Sebastian...... 4.488 Duranguerado................... 4.240 3.600 Valle de Ayala Llodio........................... 3.310 EncartacionesEncartaciones Güeñes ......................... 3.000 Balmaseda.................... 3.960 ALEGACIONESALEGACIONES Las tarifas dependen -de ahí la gran diversidad existentedemuchas circunstancias, como son del tipo de gestión que se realice, de la distancia de los recursos de agua, de las elevaciones precisas, de la longitud de las redes, de la calidad de las aguas, de la dimensión del Ente y su extensión, etc., etc. Nada de eso se ha tenido en cuenta en la desafortunada comparación que se hace en la tabla que acompaña en su documento el TVCP.. No se sabe qué aclara, por ejemplo, decir que en Güeñes el coste es de 3.000 PTA y en el área del Consorcio 5.360 PTA. Una comparación homogénea con servicios de similar entidad a la del Consorcio permite establecer la siguiente situación de importes para consumos de 120 m. 3 anuales: Consorcio Abasteci- Sanea- Total miento miento Murcia ....................... 14.568 4.752 19.320 Barcelona ................... 14.328 4.136 18.464 Madrid ....................... 13.644 3.740 17.384 Valencia ..................... 7.296 5.100 12.396 Alicante ..................... 8.988 2.808 11.796 Córdoba ..................... 6.864 4.576 11.440 Consorcio ................... 5.360 5.360 10.720 Sevilla ........................ 6.324 4.104 10.428 CONCLUSIONES Las empresas de suministro que sirven de comparación al TVCP. no son homologables al Consorcio, ni en servicios prestados, ni en población abastecida, ni en sistema financiero, ni en infraestructura técnica, por lo que cualquier conclusión que pueda obtenerse es errónea. Prueba de ello es que la referencia a empresas de ámbito estatal comparables al Consorcio ofrecen una perspectiva completamente distinta, en la que el costo final en éste es prácticamente el más bajo de los existentes. Se rechaza, por tanto, por tendenciosa y desafortunada la comparación de las tarifas del Consorcio con las de otras zonas de la Comunidad Autónoma, habiéndose justificado que las tarifas del Consorcio están entre las más bajas de las del Estado, naturalmente en sistemas de abastecimiento comparables. CONTESTACIÓN Los ejemplos aportados por el Consorcio corresponden a ciudades situadas en otras zonas donde el agua es un recurso más escaso y costoso. Por ello, se comparan a continuación las precipitaciones anuales medias producidas en los años 1930-88 en la vertiente cantábrica con las del resto de España: Litros/m. 2 Cornisa cantábrica..................................... 1.277 Resto del Estado ....................................... 494 Ninguna de las tarifas aportadas se corresponde con núcleos de población situados en la cornisa cantábrica, con lo que sobra todo comentario al respecto. También se afirma, sin soporte alguno, que las tarifas utilizadas por este Tribunal se corresponden a servicios no homologables y sin embargo sí se compara con ciudades que tan sólo en 2 casos tienen una dimensión cercana a la de la población atendida por el Consorcio. En cualquier caso, la comparación realizada por el Tribunal pretendía comprobar que las tarifas no eran un factor de desequilibrio, objetivo claramente satisfecho después de analizar las alegaciones formuladas al haber verificado que son superiores a las de su entorno y a las de las otras dos capitales vascas. Procede concluir por consiguiente que los desequilibrios que se produzcan entre los recursos y los gastos han de ser imputados exclusivamente a la estructura de los últimos. 2.3 CONSIDERACIONES SOBRE SISTEMAS DE CONTROL INTERNO Y PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN PLAN DE SANEAMIENTO INTEGRAL (PSI) (Párrafos 1 y 5) TEXTO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS El Plan de Saneamiento fue aprobado en 1980 mediante decreto que autorizaba determinados incrementos de precios con destino a la ejecución del Plan. Para la concesión de estos incrementos, el Consorcio presentó diversas proyecciones financieras con distintos porcentajes de incremento y subvención del Estado. En el siguiente cuadro se detallan las grandes magnitudes de la proyección que contemplaba los incrementos que fueron aprobados, comparándose con los flujos reales generados por la ejecución del Plan hasta el 31 de diciembre de 1992: Por todo lo anterior, ha de concluirse que se han producido importantes desviaciones con respecto al plan inicialmente previsto y que el recargo ha sido utilizado tan sólo parcialmente para la financiación de las inversiones requeridas por el PSI, cuando la disposición que autorizaba los recargos especificaba que los mismos se destinarían «exclusivamente a la realización del plan», que como se detalla anteriormente incluía cantidades exclusivamente para inversiones y costes de explotación. ALEGACIONES * Las diferencias entre los presupuestos iniciales de 1980 y los costos estimados en 1992 obedecen a muy distintas causas, tales como: - La reducción del horizonte en el que se desarrollaran las distintas fases del Plan Integral de Saneamiento, de modo que en la actualidad se pretenden ejecutar inversiones que permitan la siguiente recuperación porcentual: Año 1993 23.880 millones 30% de de pesetas. recuperación. Año 1997 52.338 millones 70% de de pesetas. recuperación. Año 2002 75.811 millones 100% de de pesetas. recuperación. - La ampliación del ámbito de aplicación del Plan, afectando tanto a zonas no contempladas inicialmente, como a la adquisición de equipamientos complementarios: central de cogeneración, telemando y telecontrol, instalaciones de fango seco y húmedo, etc. - El incremento registrado en los costes en términos reales. * Estas razones, además de la financiación propia del Plan de infraestructura más ambicioso de Bizkaia, aconsejan actualizaciones periódicas tanto de los proyectos de inversiones como de sus plazos de ejecución, de cuyo contenido se rinde cuentas sistemáticamente a la Asamblea General del Consorcio. En este sentido, el Plan ha sido asumido por instituciones tales como el Gobierno Vasco y la Diputación Foral de Bizkaia, mediante su participación en la financiación de las inversiones. MillonesPTA Presupuesto Real 1980 1981/92 Ingresos por recargo saneamiento ............................................................................. 14.605 20.387 Incremento endeudamiento .................................................................................... 0 5.900 Subvenciones (convenio diciembre 1988) .................................................................. 0 4.030 Total ingresos ..................................................................................................... 14.605 30.317 Inversiones directas a cargo del Consorcio ................................................................. 11.030 14.170 Costes de explotación ............................................................................................ 1.450 2.139 Total costes......................................................................................................... 12.480 16.309 Diferen cia.......................................................................................................... 2.125 14.008 * Por lo que se refiere a flujos reales de gastos e ingresos, los que se desprenden de la contabilidad del Consorcio en el período 1980-1992 son los siguientes: - Ingresos por recargo de Saneamiento 20.387 - Incremento del endeudamiento 6.990 - Subvenciones (Convenio diciembre 1988) 4.030 - Total Ingresos 31.407 - Subvenciones a cargo del Consorcio 17.314 - Otras inversiones 966 - Gastos servicios Deuda 3.546 - Gastos explotación 3.057 - Gastos generales y otros 7.416 - Total Gastos 32.299 Lo que supone un balance prácticamente equilibrado. * Finalmente, en cuanto a la utilización del recargo del P.S.I. para fines distintos de la financiación de inversiones, hay que señalar que, con los recursos de que dispone el Consorcio ha de atender a los gastos derivados de la prestación de los servicios de abastecimiento y saneamiento. La no disposición de recursos corrientes de saneamiento para soportar sus costes de explotación y parcialmente una cota de los generales, supondría el financiar éste mediante los ingresos del abastecimiento, lo cual no es planteable. CONCLUSIONES Las inversiones previstas inicialmente dentro del Plan Integral de Saneamiento, se actualizan anualmente, dándose cuenta sistemáticamente a la Asamblea General del Consorcio. Los pretendidos desfases observados por el TVCP. obedecen tanto a la reducción del horizonte de ejecución del Plan, como a su mayor ámbito geográfico y al incremento registrado en los costes en términos reales. De otra parte, la atención de los gastos de explotación, de las amortizaciones financieras y de la cuota correspondiente de los gastos generales ha de efectuarse mediante recursos derivados del recargo para financiar el Plan de Saneamiento, ya que, en otro caso, sería con los ingresos por suministro de caudales con los que se financiarían dichos gastos, lo cual se estima implanteable, obligando al incremento de las tarifas de agua, lo que, posiblemente, no sería aceptado por la Comisión de Precios de Euskadi al tratar de justificar los precios del agua en función, en parte, de costes de saneamiento. CONTESTACIÓN La justificación de las importantes variaciones que se han producido es muy somera y sin embargo han originado que la implantación del servicio se retrase, de manera que si en 1988 se previó el tratamiento del 65 y 85% de los residuos en 1994 y 1997, respectivamente, en la previsión vigente se habla del 30, 70 y 100% en 1993, 1997 y 2002, por lo que la afirmación de que es «la reducción del horizonte de ejecución del Plan» uno de los factores que inciden en los incrementos carece de soporte. Aunque no intenta cuantificar el efecto de los distintos aspectos que cita, procedemos a su valoración comparando los planes de 1988 y 1993: El hecho de que se realicen distintos desgloses y agrupaciones en cada uno de los planes dificulta la confección del cuadro comparativo. No obstante mediante un trabajo de identificación exhaustivo se pueden obtener las siguientes conclusiones: - Zonas no contempladas en 1988: las más importantes son la red Bolueta-Ugao y los núcleos aislados, cuyo coste se estima en un total de 10.715 millones. - Equipos complementarios de la EDAR de Galindo: el plan de 1988 preveía diversas obras por 1.135 millones que se actualiza hasta los 1.672 millones actuales. El Consorcio cita tres de estas instalaciones presupuestadas en 591 millones, para explicar el diferencial. MillonesPTAS 1988 1993 1993/88 EDAR Muskiz......................................................................... 625 695 EDAR Galindo (obras complementarias)....................................... 1.135 1.672 EDAR Asua, Lamiako y Etxebarri ............................................. 0 0 Red margen izda. ...................................................................... 9.101 11.237 1,2 Red Muskiz ............................................................................. 635 724 Red zona Bilbao (desde Retuerto) ................................................. 7.755 17.229 2,2 Red Bolueta-Ugao ..................................................................... 0 9.651 Cruce río Nervión en Lamiako ..................................................... 753 1.610 2,1 Red Lamiako-Sopelana............................................................... 2.921 6.601 2,3 Red Lamiako-Lezama (Valle Asua) ............................................. 5.943 7.792 1,3 Nucleos aislados y otros .............................................................. 357 1.064 Telemetría ................................................................................ 243 207 Expropiaciones y asistencias técnicas.............................................. 2.289 6.829 2,9 Total.............................................................. ......................... 31.757 65.311 2,1 - Telemando: contrariamente a lo afirmado por el Consorcio esta instalación se incluía en la estimación de 1988. - Incremento de costes: considerados los aspectos citados en los anteriores apartados, quedan un total de 22.248 millones (73% de desviación) imputables a esta causa. En todo caso, el Consorcio confirma en su alegación nuestra aseveración referente a la existencia de desviaciones, siendo recomendable que analice de un modo detallado los distintos desfases para la correspondiente asignación de responsabilidades, ya que la causa principal parece ser el incremento de costes, función desarrollada por los servicios técnicos del Consorcio y en concreto por el departamento de obras de saneamiento. Por otro lado, sería interesante que se explicaran las razones por las que se opta por un tratamiento centralizado de residuos en Galindo, en contra de las previsiones iniciales del Plan que contaban con tres plantas depuradoras adicionales, cuyo coste no se incluye en esta última proyección. Respecto a la evaluación de los costos del Plan, el cuadro aportado difiere del incluido en el Informe del Tribunal en los siguientes aspectos: - Inversiones ( denominadas por el Consorcio Subvenciones a cargo del Consorcio): el Consorcio obtiene su importe de los registros contables, incluyendo por tanto incorrectamente el IVA e inversiones sin ejecutar. - Otras inversiones: se desglosa en inversiones ordinarias por 530 millones y subvenciones a ayuntamientos por 436 millones. Aquellas se corresponden con el utillaje, equipos informáticos, vehículos y otras inversiones menores adquiridos por el departamento de saneamiento y el 50% de las compras de este tipo de los servicios generales. Se obtiene a partir de saldos contables por lo que incluye el IVA. Con respecto a las subvenciones a ayuntamientos, el Consorcio imputa al saneamiento el 50% del total de las ayudas concedidas hasta 1992, cuando las memorias del propio Consorcio de 1987 y 1988 asignan las ayudas al departamento de abastecimiento. - Gastos servicios Deuda: el reducido volumen de inversiones realizadas con respecto a los ingresos que financiaban las obras de saneamiento hacen innecesario el recurso al endeudamiento, al menos con el objeto de implantar el PSI. Así, los ingresos por recargo y subvenciones de capital ascienden a 24.417 millones de pesetas, de los cuales las inversiones tan solo han requerido de 14.170 millones de pesetas. Restan 10.247 millones para financiar gastos de explotación y otros indirectos precisos para la ejecución de las obras, cuantía que estimamos más que suficiente para atender este tipo de gastos. También puede argumentarse que si se admiten como ingresos los préstamos, al estar éstos y las subvenciones de capital afectas a la ejecución de inversiones, resultaría que el recargo tan sólo ha financiado obras por 3.150 millones , esto es, el 22 por ciento de las inversiones. - Gastos de explotación: el Consorcio diferencia los gastos del capítulo 2 en generales y de explotación. Los 3.057 millones alegados como de explotación se correspondencon los específicos del departamento de saneamiento y el 50% de los servicios generales. - Gastos generales: recoge el resto de gastos de los capítulos 1, 2, 4, 6, 7 y 8 específicos del departamento de saneamiento y el 50% de los servicios generales. Como en los anteriores casos incluyen IVA, iniciándose la imputación en 1980. Estas justificaciones incluyen estimaciones inexactas. Así, imputan gastos generales a esta actividad desde antes del inicio de la primera obra y consideran el IVA como factor de coste. Además, el Consorcio no tiene en cuenta en su cuadro que la imputación de gastos generales obliga a considerar también los ingresos de esta naturaleza (premios de cobranza, intereses, liquidaciones de IVA, etc.). Por todo ello, se mantienen las apreciaciones y datos numéricos del Informe, considerando desmesurado el importe de gastos incurridos, no relacionados directamente con las inversiones en saneamiento. Ya se ha comentado anteriormente que el plan presentado en 1980 descansaba sobre el supuesto de que la nueva actividad no absorbería gasto general alguno, principio que parece razonable, ya que no genera costes generales suplementarios de significación (p.ej. el recargo de saneamiento se recauda en el mismo recibo que el de abastecimiento de agua) al menos hasta la puesta en marcha de Galindo en 1990. 2.3 CONSIDERACIONES SOBRE SISTEMAS DE CONTROL INTERNO Y PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS GENERADOS POR EL ABASTECIMIENTO DE AGUA TEXTO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS Las tarifas vigentes en 1992 originaron ingresos de abonados a los Ayuntamientos del Consorcio por 2.615 millones de pesetas y de industrias directamente al Consorcio por 601 millones de pesetas. Es decir, los ingresos del servicio de abastecimiento de agua han supuesto 3.216 millones de pesetas, de los cuales sólo 308 han quedado en los Ayuntamientos. Por otro lado, el Consorcio ha concedido diversas ayudas a los municipios en ese ejercicio por 441 millones de pesetas. Estos dos últimos importes son insuficientes para atender a los gastos de mantenimiento de la red municipal (2.000 kilómetros de extensión). Es obvio que el margen es muy reducido, siendo la causa principal el elevado porcentaje de pérdidas de las redes municipales (45 por ciento) que prácticamente exige el suministro por el Consorcio de 2 litros de agua por cada uno de los facturados por los ayuntamientos. Como el precio del litro suministrado por el Consorcio es aproximadamente el 50 por ciento del precio final, los ayuntamientos no pueden cubrir sus costes. En este sentido, los análisis realizados por este Tribunal hasta la fecha demuestran que la prestación del servicio de distribución a través de la red secundaria ocasiona importantes pérdidas económicas en los ayuntamientos. ALEGACIONES * Los Estatutos del Consorcio en sus artículos 10 y 11 establecen que (Anexo n.º 3): «Artículo 10.º.- El Consorcio solicitará de los Servicios del Estado, las tarifas adecuadas de suministro en red primaria, que deberá incluir los conceptos derivados de los gastos financieros de primer establecimiento, costos de explotación, conservación y mantenimiento, gastos correspondientes a la creación de una reserva para futuras ampliaciones, y gastos financieros derivados de las aportaciones municipales.» «Artículo 11.º.- El Consorcio solicitará también de los Servicios del Estado, las tarifas generales de la Comarca que hayan de aplicarse por los Municipios, en los cuales, el precio del suministro en red primaria, se incrementará con los gastos de distribución y los demás conceptos integrantes de las tarifas. Estas tarifas deberán ser iguales y de carácter progresivo para todos los Municipios.» Las tarifas se aprueban por la Asamblea General del Consorcio, dándose la preceptiva tramitación ante la Comisión de Precios de Euskadi la cual, en su caso, las aprueba y publica en el B.O.P.V. En dicha Asamblea están representados la totalidad de Ayuntamientos, quienes conocen los rendimientos económicos que perciben a través de las liquidaciones trimestrales por la gestión de abonados en red secundaria, descontándose las cuantías de los caudales demandados del Consorcio. * Por lo que se refiere a las pérdidas en las redes municipales, las diferencias entre caudales suministrados y facturados son consecuencia de: - Las diferencias de sensibilidad en el registro de los contadores generales y los divisionarios, que estudios al efecto evalúan en un 12%. - Los consumos dedicados a riegos de calles, parques y jardines. - Las pérdidas en red. - Otros aspectos (tomas piratas, deficiencias de contaje ...) En estas condiciones, la Asamblea General del Consorcio, en sesión del 10 de marzo de 1993 conoció un informe sobre la situación de las redes locales de distribución de agua en los municipios consorciados, señalándose por su Presidente la voluntad decidida de colaboración con los Ayuntamientos para potenciar la búsqueda y detección de las fugas, teniendo el convencimiento de que en el momento en que se cree la organización adecuada y se ponga en marcha, en cinco años se puede cambiar el actual estado de cosas, pasando a ser el volumen no controlado entre el 20 y el 25%, alcanzando así el nivel de eficacia que una explotación moderna exige. (Anexo n.º 26). No obstante a lo indicado en el informe del TVCP., a efectos de comparación entre Abastecimientos, hay que considerar la red hidráulica en su conjunto (redes locales municipales y redes de suministro a grandes industrias) con lo que el rendimiento final de los municipios incluidos en el ámbito del Consorcio sería del 60%. * La actual distribución de ingresos fue acordada en su día por la Asamblea General, adoptándose como premisas que: - En el supuesto de no existir pérdidas en la red, el reparto de ingresos sería del 50% entre los Ayuntamientos y el Consorcio. - Conforme las pérdidas van aumentando, va disminuyendo el rendimiento de los Ayuntamientos, de modo que el actual sistema de reparto «penaliza» las pérdidas de las redes municipales de distribución. A pesar de que los criterios de reparto de los ingresos son idénticos en todos los municipios, sus rendimientos finales son muy dispares, como consecuencia del distinto grado de conservación de las redes. Así, por ejemplo, Sestao percibe el 43% de lo facturado, frente al 30% de Basauri, el 28% de Bilbao. * El reparto de los ingresos es función de: - La demanda de caudales del Consorcio. - La aportación de caudales provenientes de las captaciones municipales. - Los consumos facturados en red secundaria. - La relación de tarifas, entendiendo por tal la proporción entre el precio medio al que se factura a los abonados suministrados desde las redes locales, y el precio de los caudales del Consorcio. * De otra parte, a los 308 millones de ingresos directos señalados, hay que sumar: PTA Plan de Ayudas a municipales ............. 115.000.000 Obras especiales en los municipios y detección de fugas ........................ 25.000.000 Suministro de reactivos....................... 55.430.000 Suministro de energía eléctrica............ 14.070.000 A.T. redacción proyectos municipales. Abastecimiento. .............................. 75.000.000 A.T. redacción proyectos municipales. Saneamiento.................................... 95.000.000 Ejecución de obras municipales de Abastecimiento ............................... 66.400.000 Ejecución de obras municipales de Saneamiento ............................... 50.900.000 A.T. Explotación de E.T.A.P. y embalses municipales ................... 97.120.000 Gastos en edificios y varios ................. 24.100.000 Inventario de redes ............................. (sin cuantificar) Obras mejora y reposición................... 11.800.000 Comunicaciones y transportes ............. 12.000.000 Total .................................................. 641.800.000 Pudiéndose por tanto señalar que los ingresos municipales son del orden de 949,8 millones de PTA anuales, ya sea a través de las liquidaciones por suministro de agua, 308 millones, o bien a través de las asistencias prestadas por el Consorcio 641,8 millones. * Por todo lo expuesto, consciente el Consorcio de la necesidad de aportar ingresos a los Ayuntamientos que permitan un adecuado mantenimiento de las redes locales, con fecha 19 de mayo de 1994 acordó renunciar a la percepción de ingresos derivados de la «participación» del Consorcio en el rendimiento de la tarifa general de la Comarca, lo que de forma inmediata y con efectos desde el presente ejercicio, supondrá el transferir casi 500 millones de pesetas a los Ayuntamientos. De este modo la corriente de ingresos que percibirán los Ayuntamientos consorciados será de aproximadamente 1.150 millones de pesetas anuales. CONCLUSIONES Las tarifas de suministro y el reparto de ingresos que ellas conllevan, las propone el Consorcio con conocimiento de representantes de todos los municipios que lo integran. Los ingresos municipales obtenidos a través de las asistencias prestadas por el Consorcio son sensiblemente más altos que los cuantificados por el TVCP. Asimismo el Consorcio ha adoptado los acuerdos pertinentes para que el flujo de recursos hacia los Ayuntamientos se incremente, al renunciar a la percepción de la «participación» del rendimiento de la Tarifa general de la Comarca que produzcan los caudales municipales. Además, como se ha indicado, el Consorcio pretende implicarse en la gestión de las redes locales de distribución colaborando al efecto con los Ayuntamientos. CONTESTACIÓN Ya hemos comentado anteriormente que la situación histórica que justificaba el sistema de reparto se ha visto modificada sustancialmente, siendo preciso por tanto que actualmente se destinen mayores recursos financieros a los ayuntamientos, para que puedan renovar las redes municipales de distribución. Los 441 millones que figuran en nuestro Informe, por ayudas concedidas a los municipios, se obtienen de la memoria confeccionada por el propio Consorcio (pag. 69) que especifica que la asistencia a municipios originó estos costes. Este importe se corresponde además con la Liquidación funcional presentada por el Consorcio y en el caso de las asistencias técnicas con el coste durante 1992 de dos contratos concretos que se imputaban incorrectamente a las subfunciones del departamento de obras: Los importes alegados contradicen por tanto la propia memoria y las Cuentas del Consorcio. Así, aunque el presupuesto para 1992 incluía tan solo 99 millones en la subfunción «441-41 Asistencia a municipios» (de los que se ejecutaron 61), los gastos incurridos según se afirma en la alegación superaron ampliamente a los aprobados por la Asamblea General, atendiéndose incorrectamente desde otras partidas presupuestarias. Además, el Consorcio no aporta ningún soporte documental que permita comprobar que los 642 millones que afirma que se desviaron a las redes municipales se correspondan efectivamente con gastos que benefician a los ayuntamientos miembros. En cualquier caso, no pueden admitirse las partidas referidas a saneamiento (146 millones), que debieran imputarse al Plan de Saneamiento si las asistencias y obras se corresponden con las previsiones del Plan. Por ello, el importe a considerar a efectos de nuestro cálculo, aún aceptando la indocumentada alegación del Consorcio sería de 496 millones de pesetas, lo cual tampoco haría variar significativamente los porcentajes de reparto de recursos señalados por este Tribunal. Por último, cabe añadir sobre la inoportuna distribución de recursos, que en la fiscalización realizada por este Tribunal durante 1993 de la entidad que presta el servicio de suministro en red primaria al ayuntamiento de Donostia-San Sebastián, hemos podido comprobar que el precio pagado por este último, principal factor de distribución de recursos, era inferior en un 45 por ciento al que pagan los ayuntamientos miembros del Consorcio, comprobándose además que los abonados industriales, que en el Consorcio no originan ingresos para los ayuntamientos, en el sistema de distribución del ayuntamiento de Donostia-San Sebatián sí entran en el reparto. 2.3 CONSIDERACIONES SOBRE SISTEMAS DE CONTROL INTERNO Y PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN REGIMEN JURÍDICO DEL PERSONAL Y RETRIBUCIONES TEXTO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS «Realizada la comparación de las retribuciones anuaMillonesPTAMillonesPTA Concepto Subfución s/TVCP Alegado Subv. ayuntamientos (100% Plan de Ayudas) 200 115 Gts. cap. 2: Reactivos y energía 44141 Asist.munic. 61 69 Asist. técnica abast. 44111 Obras Abast. 85 75 Asist. técnica saneam. 44121 Obras Saneam 95 95 Obras en red municipal abast. Consorcio no especifica - 201 Obras en red municipal saneam. Consorcio no especifica - 51 Gastos en edificios y varios Consorcio no especifica - 24 Comunicaciones y transportes Consorcio no especifica - 12 Total 441 642 les que percibieron durante 1992 los titulares de una muestra representativa de puestos de trabajo del Consorcio, con puestos similares de trabajadores del Ayuntamiento de Bilbao (por ser éste el de mayor participación del Consorcio) se concluye que las retribuciones del Consorcio superan ampliamente a las del Ayuntamiento. Similar conclusión se obtiene de la comparación con retribuciones de la Diputación Foral de Bizkaia y Gobierno Vasco». ALEGACIONES El TVCP. conocerá, seguramente, que el régimen de trabajo del Ayuntamiento de Bilbao es en general de media jornada y no jornada completa, como lo es en el Consorcio, y además con dedicación exclusiva. Los trabajadores municipales -especialmente los de mayor cualificación- Ingenieros, Arquitectos, Abogados, etc., tienen otra ocupación, casi de forma generalizada, por la tarde. Los Ingenieros y Arquitectos redactan proyectos y dirigen obras -toda la información puede encontrarse en los Colegios Profesionales correspondientescolaborancon empresas, con bufetes, etc. Justamente el Consorcio desde su origen estableció la jornada completa, el régimen laboral, con dedicación exclusiva, etc., para salirse de la esfera municipal, de esos modos de funcionamiento, para acercarse a una forma de gestión más dinámica, más ágil, más próxima a una empresa, por entender que era más adecuada para la gestión de estos servicios. CONCLUSIONES Es tendenciosa e injusta para los trabajadores del Consorcio esta comparación. Se rechaza, por tanto, este planteamiento del TVCP. por improcedente. Tampoco se puede ignorar que algunos altos cargos de la Diputación Foral, tienen emolumentos comparables, como debe igualmente conocer el TVCP. CONTESTACIÓN La única razón alegada para justificar el superior nivel retributivo en el Consorcio es la mayor dedicación de su personal, con respecto al de los ayuntamientos miembros, sin aportar ningún dato concreto que permita soportar tal afirmación. Nuevamente hemos intentado cuantificar el aspecto diferencial alegado, comprobando que el artículo 48 del convenio del Consorcio especificaba que la jornada laboral para 1992 ascendería a 1.692 horas. El convenio del sector local para 1993 (no hubo un convenio global en 1992) cuantificaba la jornada laboral en 1.682 horas. La alegación del Consorcio queda por tanto materializada en un diferencial del 0,6% en lo que se refiere a las horas dedicadas. Por contra, el diferencial medio de retribuciones es del 40 por ciento y superior si se consideran retribuciones de tipo indirecto (cobertura de pensiones complementaria a la de la Seguridad Social, préstamos sin interés, cláusulas de blindaje de los contratos de alta dirección, etc.). Afirma el Consorcio que «algunos altos cargos de la Diputación Foral tienen emolumentos comparables» , imputación que tampoco soporta ni concreta. A modo de ejemplo, baste recordar que las retribuciones del Diputado Foral de Bizkaia, según especifica el anexo de personal del presupuesto para 1992, ascendían a 10.485 miles de pesetas, que eran por consiguiente inferiores en 6.510, 5.331 y 4.588 miles de pesetas a las del Gerente, Director Financiero y Presidente del Consorcio, respectivamente. Además, otros 4 empleados del Consorcio percibieron en 1992 retribuciones superiores a las del Diputado Foral. 2.3 CONSIDERACIONES SOBRE SISTEMAS DE CONTROL INTERNO Y PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN COMPARACIÓN DEL CONSORCIO CON AGUAS MUNICIPALES DE VITORIA, S.A. (Párrafos 1, 2 y 3) TEXTO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS Hemos realizado una comparación de datos económicos y de gestión entre el Consorcio y la sociedad Aguas Municipales de Vitoria, S.A. Para ello, hemos utilizado datos económicos obtenidos de su Informe de Auditoría y datos técnicos recogidos en la propia sociedad. Esta sociedad municipal presta los servicios de abastecimiento y saneamiento a la ciudad de Vitoria con conducciones desde el Gorbea y los pantanos del Zadorra hasta su depuradora de Araka. El tratamiento de aguas residuales se realiza en la depuradora de Crispijana. Además de gestionar la red primaria, desarrolla el mantenimiento de la red municipal de abastecimiento. En el siguiente cuadro se detallan una serie de indicadores comparativos: Amvisa(1) Consorcio(2) (2) / (1) Habitantes.............................. ............................................. 210.545 927.607 4,4 Miles de contadores ................................................................ 104 358 3,4 Hm. cúbicos suministrados red primaria .................................... 26 135 5,2 Hm. cúbicos suministrados red secundaria.................................. 18 79 4,4 Hm. cúbicos depurados saneamiento .......................................... 41,8 28,5 0,68 Inversiones 1992 (millones pts.) .............................................. 77 4.498 58,4 Las actividades desarrolladas son fundamentalmente similares, con el lógico desfase de la población atendida en cuanto a abastecimiento, debiendo considerarse en el servicio de depuración de aguas residuales que AMVISA tiene implantado totalmente el servicio mientras que el Consorcio está ejecutando el Plan de saneamiento. ALEGACIONES Uno de los problemas con los que se enfrentan los servicios prestados en régimen de monopolio, tales como los de distribución de gas, electricidad, teléfonos o agua, es el de evaluar la calidad del servicio y, en relación a ella, el coste del mismo, así como la eficacia de su funcionamiento. Conocedores de esas dificultades, los organismos directa y específicamente relacionados con el control de los servicios de abastecimiento (por ejemplo las Comisiones de Precios) son extremadamente cautelosos a la hora de utilizar ratios comparativos, de modo que la práctica habitual es la de evaluar los costes del servicio objeto de control en sus propios términos, y no por referencia a costes normalizados o a «ratiospatrón». No existe hasta la fecha ningún sistema normalizado de medición de la calidad de un servicio de aguas, de su gestión o de la adecuación de los costes incurridos a la calidad prestada. Precisamente el Consorcio de Aguas está actualmente trabajando sobre ese asunto, en una labor que puede calificarse de innovadora. Por eso, consideramos que la utilización de Amvisa como referencia para evaluar la gestión del Consorcio de Aguas, a la vez que desafortunada, es metodológicamente incorrecta. Es más, al efectuar tal comparación sin el mínimo de profundidad y rigor necesario, las conclusiones que se obtienen no son otras, como era previsible, que juicios de valor posiblemente apriorísticos, a los que el análisis se subordina y da cobertura bajo su falsa apariencia de objetividad técnica. Decir que la retribución media de los trabajadores del Consorcio en 1992 fue de 5,5 millones de pesetas, frente a 3,657 millones de pesetas de Amvisa, es rigurosamente cierto (si las cifras de Amvisa son correctas), aunque probablemente tendencioso e improcedente. Afirmar que los costes por habitante del Consorcio son superiores a los de AMVISA es una afirmación imprecisa, y concluir que los factores fundamentales de este exceso son las retribuciones de personal y el sobredimensionamiento de la plantilla es rigurosamente falso. La alquimia de los números, valga la expresión, no aumenta por sí misma nuestro conocimiento de las cosas. Sólo si analizamos la realidad que hay detrás de ellos podremos llegar a conclusiones válidas. En lo que sigue trataremos de esbozar esa realidad subyacente. Así por ejemplo, el personal con formación profesional universitaria dedicado a la gestión técnica de Amvisa consiste en 1 Ingeniero Industrial, 1 Ingeniero Técnico, 2 Químicos y 1 Biólogo. El Consorcio de Aguas dispone para esas labores de 10 Ingenieros Industriales, 8 Ingenieros de Caminos, 1 Ingeniero Agrónomo, 1 Químico, 3 Biólogos, 2 Licenciados en Derecho (con dedicación parcial a gestión de suelo y contratación) y 20 Técnicos de Grado Medio (Peritos Industriales, Facultativos de Minas, Ayudantes de Obras Públicas y Aparejadores). En total, 35 profesionales. Hace 25 años, la plantilla del Consorcio era en composición y estructura parecida a la de Amvisa. Pasados 25 años, la plantilla del Consorcio de Aguas es la que es, no fruto de la improvisación sino de la necesidad de dar respuesta a los problemas que se nos han planteado y de una clara orientación estratégica: basar su gestión en una fuerte capacitación técnica de sus recursos humanos, subcontratando las actividades que no son propias e inherentes al servicio y todas aquellas otras a realizar por personal con escasa cualificación. De no ser así, la plantilla del Consorcio estaría incrementada en otras 200 personas que, sin ningún genero de dudas, rebajarían considerablemente la retribución media del personal. Por otra parte, el Consorcio dedica una parte importantísima de sus recursos humanos a labores que gravan los gastos de funcionamiento y que no están directamente asociadas a la producción de agua potable o a la depuración de agua residual: * Planificación: El Consorcio de Aguas tiene la obligación y el derecho de participar en la planificación hidrológica. Por eso participa en los planes hidrológicos elaborados por las Administraciones competentes, plasmando sus propuestas en múltiples estudios y documentos que aporta a las mencionadas Administraciones. Sería una dejación irresponsable, habida cuenta del tamaño e importancia relativa del Area Metropolitana de Bilbao, no actuar de esa manera. * Asimismo, el Consorcio ha tenido una participación creciente en el desarrollo del Sistema General de Abastecimiento, colaborando activamente con el MOPT en su proyecto y construcción, aportando recursos técnicos y humanos en aras de una mejor y más rápida implementación del mismo. * En relación con el Plan Integral de Saneamiento de la Ría, uno de los esquemas más ambiciosos y costosos de Europa , su protagonismo es total. Desde la formulación de la idea hasta la puesta en servicio y explotación de las instalaciones, pasando por el control y monitorización de la evolución de la recuperación de la calidad del agua en ríos y playas. * Finalmente, el Consorcio asesora a los municipios que lo integran en materia de abastecimiento y saneamiento, y realiza para ellos multitud de inventarios, estudios, proyectos y direcciones de obras, relativos a las redes municipales de distribución y alcantarillado. Además, lleva la explotación y/o mantenimiento de determinadas instalaciones de los servicios municipales de abastecimiento. Evidentemente, el Consorcio de Aguas no podría abordar las actividades anteriormente mencionadas con una plantilla equivalente a la de Amvisa, debiendo buscar el amparo o la tutela de no se sabe qué otra Administración, alternativa inadmisible en los tiempos que corren e irresponsable si se tiene en cuenta el peso específico del Gran Bilbao. Parecidas conclusiones se pueden extraer de la amarga experiencia vivida durante la pasada sequía de los años 1989 y 1990. Con tal motivo, hubieron de ponerse en servicio, en brevísimo plazo, diversas obras de emergencia para abastecer conjuntamente a Vitoria y Gran Bilbao. Es de justicia reconocer que eso no habría sido posible sin la capacidad técnica y de gestión del Consorcio de Aguas, que fue quien llevó la dirección de los proyectos y las obras. Tampoco se puede ignorar que a una organización le da forma y la forja su historia. Para resolver la precaria situación del abastecimiento de agua a la Comarca al Gran Bilbao de los años 60, hubo que implementar un costoso Sistema de Abastecimiento que se extiende desde los Embalses del Zadorra a Muskiz y Gorliz, municipios a los que llega el agua tras recorrer más de 65 kilómetros a través de túneles, acueductos, embalses y conducciones. Los problemas de abastecimiento de agua a Vitoria de los años 70 se resolvieron de forma más sencilla: descolgando varias bombas en los vecinos embalses del Zadorra e impulsando el caudal necesario hasta la Planta de Tratamiento de Araka. Paralelamente se arbitraron las medidas legales pertinentes, que daban acceso a Vitoria al uso de los embalses como concesionario de los mismos. Con todo, los caudales suministrados por Vitoria exceden en 300 l/s (un 30% de su suministro) los que garantizan sus caudales concesionales. La cobertura de ese suministro la respalda en última instancia el Consorcio de Aguas. La diferencia de grado en la complejidad de los problemas de Vitoria y del Gran Bilbao, y en sus correspondientes soluciones, se repite y amplifica en materia de Saneamiento, asunto en el que, por obvio, no insistiremos más. Y puesto que el termómetro último de la calidad de un servicio está en el grado de satisfacción del usuario, la reciente y voluntaria incorporación al Consorcio de Aguas de municipios como Plentzia, Gorliz, Laukiz o Munguia, aún a sabiendas de que ello conlleva duplicar o triplicar las tarifas preexistentes en sus respectivos municipios, refuerza nuestra convicción de que estamos en el buen camino (a la par que demuestra lo engañosa que puede resultar una determinada tarifa de agua o unos determinados costes de un servicio cuando son analizados de forma superficial). En esa misma convicción nos reafirma la muy positiva valoración que hacen del servicio prestado por el Consorcio sus usuarios finales, conforme se pone de manifiesto en el estudio de mercado realizado en Mayo de 1993 a través de 1.500 entrevistas con cuestionario estructurado, cuyo resumen y conclusiones se adjuntan. No podemos pues aceptar la recomendación que parece desprenderse de la comparación efectuada por ese TVC, de que el Consorcio desande el camino recorrido y se aproxime al modelo de la plantilla de Amvisa, por más que esa organización se le antoje más adecuada a ese Tribunal fiscalizador. Llamamos finalmente la atención del TVCP sobre el hecho de que en la gestión del agua concurren numerosas administraciones y entidades (Estado, Comunidad Autónoma, Diputación Foral, Ente Local, Ente Gestor, etc.) que intervienen en grado diverso en cada caso. Por tal motivo cualquier comparación en la gestión requiere una delimitación previa y precisa del ámbito de actuación y de las funciones ejercidas por cada ente gestor. Para una mejor comparación habría al menos que tener en cuenta los siguientes aspectos: * Su régimen de gestión. * Actividades que realiza con sus propios empleados (captación, tratamiento, elevación, distribución, gestión comercial ...) * Número de empleados que se dedican a la realización de cada una de las actividades anteriores, con referencia a su cualificación profesional. * Detalle de trabajos realizados por terceros. * Procedencia del agua y tratamientos aplicados (cloración, decantación, filtración, ozonización ...) * Volúmenes anuales entregados a la red. * Superficie total de las zonas a las que se abastece «en baja». * Número de abonados abastecidos «en baja». * Número de poblaciones abastecidas «en alta». * Número de habitantes abastecidos «en alta». * Sistemas de medición (contador con o sin batería, aforo ...) * Número de veces que se lee cada contador al cabo del año. * Número de veces que se factura cada contador al cabo del año. * Volumen anual de agua registrada en la medición por contador u otros sistemas, correspondiente al suministro «en baja». * Volumen anual de agua registrada en la medición por contador u otros sistemas, correspondiente al suministro «en alta». * Captaciones propias: tipo, fecha de construcción, volumen de agua extraído durante el año, cota aproximada de la captación, profundidad del pozo. * Recepción del agua comprada: tipo, volumen de agua recibida anualmente, cota aproximada en que se efectúa la recepción. * Instalaciones de tratamiento: instalaciones de que dispone, fecha de construcción, caudal nominal, volumen total de agua tratada anualmente. * Equipos de bombeo: potencia de los motores, clase de motores, fecha de instalación. * Depósitos: fecha construcción, capacidad, cota del fondo de los depósitos. * Red general de tuberías: longitud, diámetro, material y antigüedad. * Configuración de la red de distribución (simple o doble). * Número de averías producidas anualmente: en la red general de tuberías o en las acometidas. * Cota media de las zonas abastecidas. * Detalle de los gastos de explotación. * Importe del activo inmovilizado neto, o bien valor de las instalaciones afectas al servicio de abastecimiento. * Inclusión de amortizaciones técnicas en el conjunto de costes tarifarios. * Detalle de los ingresos de explotación. En el informe del TVCP. no se consideran prácticamente ninguno de los apartados anteriores, limitándose a calcular los costes de personal y los gastos en bienes y servicios para dos empresas que no son homogéneas. La tabla adjunta pretende recoger, a título meramente ilustrativo, una serie de aspectos que, ignorados en su análisis por el TVCP, habría que considerar si se quieren extraer conclusiones válidas de una comparación del Consorcio de Aguas con Amvisa (comparación que en todo caso nosotros preferiríamos no hacer). PERFILES ORGANIZATIVOS DE AMVISA Y CONSORCIO DE AGUAS CONCEPTO AMVISA CONSORCIO AGUAS Complejidad y coste relativo de las infraestructuras de abastecimiento y saneamiento. mediobajo muy alto Garantía del suministro insuficiente (depende del Consorcio) equilibrada Proporción de suministro de agua a la industria y de depuración de aguas residuales industriales baja alta Nivel de cualificación de la plantilla medio alto Número de titulados medios y superiores 6 60 Dedicación del personal ? exclusiva Jornada laboral ¿de mañana? de mañana y tarde Delegación en otras Administraciones de las funciones de planificación, proyectos y dirección de las obras muy alta baja Grado de dependencia técnica y de gestión alto bajo Dedicación global de la organización al desarrollo o ampliación de sus infraestructuras mínima muy alta Participación material en las labores de explotación de embalses baja-nula alta CONCLUSIONES Se recurre de forma artificiosa a presuntos índices de gestión, sin el debido rigor y profundidad en el análisis, para soportar un juicio de valor probablemente formado de modo apriorístico: que la plantilla del Consorcio está sobredimensionada y que la política retributiva del Consorcio incide negativa y directamente en su gestión. A esta conclusión afirma llegar el TVC tras comparar la gestión del Consorcio de Aguas con la de Amvisa, entidad cuya plantilla parece estar mejor dimensionada a los ojos del mencionado Tribunal fiscalizador. Por las razones que han sido expuestas, se entiende CONCEPTO AMVISA CONSORCIO AGUAS Control de calidad de agua en embalses no hace hace Seguimiento de calidad en ríos, estuarios y playas no hace hace Margen de respuesta organizativa ante emergencias escaso medioalto Asesoramiento técnico a municipios del área no hace hace Facturación no hace (Ayto. de Vitoria) hace Centro de proceso de datos Servicios informáticos no tiene (Ayto. de Vitoria) tiene PERFILES ORGANIZATIVOS DE AMVISA Y CONSORCIO DE AGUAS CONCEPTO AMVISA CONSORCIO AGUAS Redacción de Proyectos Ayto. de Vitoria Con su personal Informes de adjudicación Ayto. de Vitoria Con su personal Gestión de contratación Ayto. de Vitoria Con su personal Direcciones de obra Sólo Abastec. Abast. y Sanea. Obras menores Sólo Abastec. Abast. y Sanea. Financiación red primaria abastecimiento Sin cargo a AMVISA Consorcio/M.O.P.T. Financiación E.T.A.P. Sin cargo a AMVISA Consorcio/M.O.P.T. Financiación E.D.A.R. Sin cargo a AMVISA Consorcio/M.O.P.T. Financiación mantenimiento red primaria Sólo Abastec. Abast. y Sanea. Financiación ayudas municipales Diputación Foral Consorcio de Alava D.F. Bizkaia Gestión del Suelo: expropiaciones No efectúa Realiza directamente Costes derivados de los terrenos No tiene Con cargo a su Presupuesto que el informe debería, o bien soslayar cualquier comparación del Consorcio de Aguas con el servicio de AMVISA, o bien incorporar, en un análisis riguroso, datos de gestión de otros servicios de agua del Estado o de la Unión Europea que sean equiparables al Consorcio. CONTESTACIÓN Se inicia la alegación calificando de artificiosa la metodología seguida por el Tribunal para soportar sus conclusiones. Posteriormente, el Consorcio alega que la comparación realizada no es válida, por tratarse de entidades no homologables y menciona en este sentido aunque sin intentar cuantificar su efecto, una serie de actividades que no son desarrolladas por AMVISA: planificación hidrológica, PSI y asistencia a municipios miembros, para posteriormente realizar numerosas consideraciones, entre las cuales tan solo detectamos dos aspectos diferenciales concretos: mayor extensión de las canalizaciones de abastecimiento y superior complejidad de la problemática de saneamiento. Por último, enumera y valora una larga serie de aspectos e indicadores que estima imprescindibles para poder realizar una comparación válida. Los ratios económicos utilizados por este Tribunal para soportar sus afirmaciones, que no son cuestionados por ninguna de las alegaciones, tienen un carácter básico y se limitan a comparar los gastos de funcionamiento por habitante de ambas entidades, detectándose importantes diferencias, que se explican por determinados hechos comprobables sin profundizar en exceso en el análisis: niveles retributivos, complementos de pensiones y dotación humana de los servicios no productivos. Respecto a este último aspecto, se señala que el factor diferenciador fundamental son las funciones de facturación y cobro, que originan costos en el Consorcio y no en Amvisa. El Tribunal afirma en su informe que la detección de causas explicativas adicionales, principalmente en los departamentos productivos, requiere de otros análisis de tipo técnico. Dado que el Consorcio no cuestiona ninguno de los datos económicos que han servido para obtener las conclusiones, ni explica las diferencias entre las dos organizaciones por motivos distintos a los que aduce el Tribunal; no tiene sentido descalificar este método de trabajo, habitualmente utilizado en los análisis financieros para detectar los puntos débiles y fuertes. En cuanto a los factores diferenciales que el Consorcio cita como significativos, a continuación se analizan individualmente intentando cuantificar su posible efecto en los costes de funcionamiento (labor que el alegante no ha desarrollado). En todo caso, hay que señalar que las magnitudes económicas utilizadas pretenden comparar los costes de funcionamiento, en relación con el número de habitantes atendido: - Planificación hidrológica y desarrollo del sistema general de abastecimiento. No podemos identificar en las Cuentas del Consorcio recursos significativos destinados a este fin. - Ejecución del Plan de Saneamiento. El coste del departamento de obras de saneamiento ascendió en 1992 a 154 millones (subfunción 441.21), importe al que hay que deducir 95 millones que se destinan a colaborar en obras del ámbito municipal (asistencia a municipios). - Asistencia a municipios. Ya se ha comentado en otro apartado que la memoria del Consorcio informa de gastos motivados en las redes municipales de abastecimiento y saneamiento por un total de 441 millones de pesetas. Han de deducirse las subvenciones por 200 millones por no haberse considerado los gastos del capítulo 4 en nuestro análisis comparativo. - Mayor extensión de las canalizaciones de abastecimiento. Ha de entenderse que se refiere a la red primaria de abastecimiento que efectivamente en el Consorcio presenta una mayor extensión. A modo de ejemplo, uno de los principales costes diferenciales lo podría constituir la energía eléctrica consumida para el bombeo, que en el Consorcio ascendió a 72 millones (partida 22100 subfunción 441.12) y en Amvisa a 74 millones de pesetas. La gravedad aporta la presión necesaria para el suministro en el caso del Consorcio, mientras que en Vitoria-Gasteiz esta presión requiere el consumo de energía eléctrica, por lo que los costes relativos del Consorcio son menores, ya que la proporción requeriría asignar al Consorcio gastos de energía eléctrica por 326 millones (74x4,4 diferencial de habitantes).La descripción realizada por el Consorcio referida a la diferente problemática de abastecimiento no aporta ni un sólo dato que permita aceptar esa afirmación, puesto que todos los argumentos se resumen en la existencia de 65 kilómetros de túneles, acueductos, embalses y conducciones que en Vitoria no han sido necesarias, es decir, sólo aporta factores de coste en las inversiones y no en funcionamiento. - Mayor complejidad en la resolución de los problemas de saneamiento. Ya se ha valorado con anterioridad, como elemento de coste exclusivo del Consorcio, el del departamento de obras de saneamiento. En cuanto a los departamentos de explotación y laboratorios de saneamiento, sus gastos de funcionamiento ascendieron en 1992 a 696 millones, utilizando además los servicios del departamento de mantenimiento cuyos gastos de funcionamiento totales supusieron 434 millones de pesetas. Si se supone un 50 por ciento de dedicación a estas labores del departamento de mantenimiento, el coste de explotación del servicio de saneamiento se sitúa en 913 millones de pesetas. Los gastos de funcionamiento de este servicio en Amvisa ascienden a 340 millones de pesetas, tratando un mayor volumen de aguas residuales (41,8 Hm. cúbicos frente a los 28,5 tratados por el Consorcio). Los ratios utilizados en nuestro Informe únicamente consideran, por su carácter puramente financiero, los costes de funcionamiento globales y el diferencial de población atendida, sin verse afectados por otros indicadores como el citado de los Hm. cúbicos tratados. Esta circunstancia beneficia significativamente al Consorcio en el caso del servicio de saneamiento, que presenta un coste por habitante inferior al de Amvisa (984 PTA/habitante contra las 1.615 PTA/habt. de Amvisa), cuando su coste por Hm. cúbico tratado es 3,9 veces superior al de Amvisa. Por todo ello, la supuesta mayor complejidad y por tanto los superiores costes de explotación del servicio de saneamiento, han sido incluso excesivamente considerados en nuestro análisis. Con respecto a la extensa relación de indicadores que propone y valora de un modo subjetivo el Consorcio, no detectamos entre ellos factores de coste diferenciales significativos y en cualquier caso contienen insinuacioneso aseveraciones de carácter subjetivo no soportadas documentalmente, como por ejemplo afirmar que la garantía de suministro del agua es menor en AMVISA que en el Consorcio, o que la jornada laboral es «¿de mañana?» en AMVISA y de mañana y tarde en el Consorcio ( el convenio de la 1.ª es de 1.682 horas frente al del Consorcio por 1.692 horas), por lo que solamente matizamos dos valoraciones: - Según el Consorcio, la financiación de obras no supone ningún cargo a AMVISA y sí al Consorcio. Intencionadamente, nuestro análisis tan sólo considera los gastos de funcionamiento, por lo que no incluye el efecto de los gastos financieros. - Afirma el Consorcio que la redacción y dirección de proyectos de obras es desarrollada por su personal. Sin embargo, las obras del Plan de Abastecimiento son gestionadas por la CHNE y los 14.170 millones de obras ejecutadas del PSI incluyen asistencias técnicas por 1.109 millones de pesetas. En consecuencia, la comparación establecida es válida, aunque requeriría de mayores precisiones para detectar puntos débiles adicionales que expliquen en su totalidad la diferencia de costes. 2.3 CONSIDERACIONES SOBRE SISTEMAS DE CONTROL INTERNO Y PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN COMPARACIÓN DEL CONSORCIO CON AGUAS MUNICIPALES DE VITORIA, S.A. (Párrafo 6) TEXTO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS Mayores niveles retributivos: la retribución media de los trabajadores del Consorcio en 1992 fue de 5.500 miles de pesetas, mientras que en AMVISA era de 3.657 miles de pesetas. ALEGACIONES En otro lugar se explica la configuración de la plantilla del Consorcio, destacando que está constituida por personal altamente cualificado ya que, en general, los trabajos de más baja cualificación son contratados con terceros. Se ha dicho también, que los 271 trabajadores del Consorcio en 1992 realmente suponían una plantilla teórica de más de 500 trabajadores. Por tanto, la comparación que se hace por el TVCP. es incorrecta, ya que el dato comparable al de AMVISA sería el resultado de dividir los costos del personal del Consorcio más los de las asistencias por el total de los trabajadores de una y otra procedencia. Cociente que resultaría notablemente inferior a los 5.500 miles de pesetas que el TVCP. maneja. Así las comparaciones serían correctas y no de otro modo. CONCLUSIONES Es indudable que el TVCP. no ha entendido cuales son los datos que han de ser utilizados para calcular el costo medio del personal del Consorcio y poder así llevar a cabo una comparación homogénea con el de AMVISA. Para esta homogeneización se precisa contemplar en el ratio, coste/n.º de trabajadores, tanto los correspondientes al Consorcio como los de las contratas de servicios, lo que reduciría de forma sensible el observado por el TVCP. CONTESTACIÓN La sociedad municipal AMVISA aplicó durante 1992 el convenio del sector local (ARCEPAFE). Ya se ha demostrado en otro apartado que las retribuciones del Consorcio superan en un 40 por ciento de media al resto del sector local, por lo que no es preciso realizar ningún comentario al respecto. No obstante, respetando la sugerencia hecha por el Consorcio en su alegación, respecto a la necesaria inclusión de las contratas de servicios para realizar el contraste de retribuciones, aunque nada aporta a la indiscutible afirmación realizada en nuestro Informe, es preciso señalar que tal comparación se encuentra debidamente documentada en el cuadro de ratios del Informe. Cabe añadir que el informe de gestión de Amvisa menciona que la homologación con el resto del sector local originó la derogación de las antiguas ordenanzas, eliminándose los ascensos automáticos (homologación) y cambiando el sistema de cálculo del complemento de antigüedad, causas parciales del diferencial de retribuciones. 2.3 CONSIDERACIONES SOBRE SISTEMAS DE CONTROL INTERNO Y PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN COMPARACIÓN DEL CONSORCIO CON AGUAS MUNICIPALES DE VITORIA, S.A. (Párrafo anteúltimo) TEXTO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS - En cuanto a la plantilla, el principal colectivo del personal administrativo es el dedicado a los procesos de facturación y cobro. Para el proceso de lectura de los contadores, AMVISA utilizó 4 personas, realizando lecturas semestrales. El Consorcio, que realiza lecturas trimestrales, dedica a esta función 30, incurriendo además en gastos de subcontratación por 113 millones de pesetas. Por otro lado, la gestión de cobro y atención a los abonados emplea a 22 personas en el Consorcio, distribuidas en 5 oficinas. Los servicios recaudatorios del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, que presta este servicio a AMVISA, empleaban a 11 personas para la recaudación en período voluntario de todos sus tributos, utilizando otras 14 en la agencia ejecutiva. El resto de tareas administrativas es desarrollado en AMVISA por 10 personas, mientras que el Consorcio utiliza 58. ALEGACIONES * En la plantilla del Consorcio no existe personal encargado exclusivamente de la toma de lecturas, sino que el personal de calle se denomina lectorescobradores, pues hacen indistintamente ambas funciones. La plantilla de lectores-cobradores fue de 16/15 personas en 1992, dedicándose a lectura una media de 10,25 trabajadores/mes, cifra que está en absoluto desacuerdo con los 30 que figuran en el informe del TVCP., en el que probablemente se hayan incluido por error a los inspectores tanto de instalaciones como de lecturas y recaudación. * Asimismo en el informe del TVCP. se señala que se incurrió en gastos de subcontratación por 113 millones de pesetas, cifra totalmente desproporcionada con la real, que fue de 43.677.781 PTA * En cuanto a recaudación, este Consorcio dedica a 17 personas distribuidas en cinco oficinas para atender al cobro de más de dos millones ochocientos mil recibos al año (358.000 x 4 trimestres x 2 recibos al trimestre, uno por conceptos del Consorcio y otro por tasas municipales) lo que supone unos índices de efectividad muy superiores a los del servicio recaudatorio del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, si fuera cierto que emplea a un total de 25 personas entre la recaudación en período voluntario y ejecutivo, para realizar el cobro de todos sus tributos que a buen seguro, serán un número muy inferior al gestionado por este Consorcio. * A partir de estas inexactitudes es imposible determinar el criterio que ha seguido el TVCP. para señalar que «el resto de tareas administrativas es desarrollado en Amvisa por 10 personas, mientras que el Consorcio utiliza 58». CONCLUSIONES Los datos aportados por el TVCP. referentes a personal dedicado a lectura en el Consorcio son erróneos, como igualmente lo son los gastos de subcontratación, donde se observan desviaciones de casi un 200%. En cuanto a personal dedicado a cobranza, se estima que las cifras son claramente favorables al Consorcio, lo que contrasta con lo que pudiera deducirse del texto del TVCP. CONTESTACIÓN La apreciación de que la plantilla del Consorcio se halla sobredimensionada, se obtiene del hecho no alegado de que la plantilla técnica y administrativa del Consorcio es 7 y 7,9 veces superior a la de Amvisa, cuando el diferencial de habitantes atendidos es de 4,4. No analizábamos con detalle el desfase de los servicios técnicos por requerir de análisis adicionales, limitándonos a profundizar en la plantilla administrativa, que se desglosa para ambas entidades: N.º de Personas Consorcio Amvisa Servicios de lectura(facturación).... 30 4 Servicios de recaudación y relación con abonados................... 22 0 Resto tareas admtvas .................... 58 10 Total plantilla admtva. ................. 110 14 Nuestro informe incide acertadamente en que el principal factor diferenciador entre ambas entidades, en lo que se refiere al personal administrativo, es el departamento de gestión de abonados (funciones de facturación y cobro), que Amvisa no desarrolla en su totalidad. El coste del departamento de gestión de abonados fue en 1992 de 631 millones de pesetas, a los que habría que añadir otros 45 por los servicios del departamento informático (se le imputa un 34% del coste total obtenido a partir del número de terminales requerido por gestión de abonados). Si se consideran los ingresos generados por premios de cobranza y recargos se obtiene el coste neto del departamento, 566 millones de pesetas., esto es 610 pesetas por abonado. Si se pone en relación el coste neto con los ingresos del Consorcio que generan fundamentalmente estos costes, los 2.825 millones provenientes de abonados, se obtiene un coste de facturación y cobro del 20 por ciento de los ingresos, que ha de considerarse ciertamente gravoso para cualquier actividad. Hechas estas apreciaciones para comprender mejor el contenido de nuestro informe, procedemos a contestar cada uno de los aspectos alegados: - Respecto a la plantilla dedicada a la lectura de contadores, nuestra cuantificación se obtiene del organigrama del Consorcio, que especifica que el servicio de lecturas se halla dotado por las 30 personas que citamos en nuestro Informe. Se alega que de estas 30 personas solamente se dedican a la lectura de contadores 10,25 personas, especificando que el resto se dedican a funciones del servicio de recaudación y a labores de inspección, sin aportar soporte alguno de estas afirmaciones. El distingo entre lectores e inspectores no puede ser aceptado pues lo que se valora es el coste de lectura en su conjunto. Con respecto a la posibilidad de que desarrollen funciones de cobranza (conviene recordar que el 90% de los abonados tiene domiciliado el pago de los recibos), el Consorcio no especifica el número de personas dedicado a estas tareas, por lo que no podemos cambiar nuestro detalle de plantilla, modificación que en todo caso trasladaría el desfase a este otro servicio. - La mención de nuestro Informe a la subcontratación de lecturas tiene un carácter complementario, ya que lo que se intenta explicar es el desfase de plantillas administrativas. El importe citado por el Tribunal se obtiene de los registros contables sin que pueda ser corregido, al no aportar el Consorcio soporte alguno de la cifra que asegura se dedica a subcontratación de lecturas. - Según el organigrama del Consorcio los servicios de atención de abonados y recaudación se hallan dotados por un total de 22 personas, en contraposición con los 17 que se alegan sin soporte documental. Podría deberse la diferencia a que el Consorcio considera exclusivamente el servicio de relación con abonados, y no el de recaudación. De todas formas, no pretende el Informe del Tribunal comparar la eficiencia de los servicios recaudatorios del Consorcio con los del Ayuntamiento de Vitoria, sino explicar la distinta concepción que tienen el Consorcio y Amvisa de sus sistemas de recaudación. 2.3 CONSIDERACIONES SOBRE SISTEMAS DE CONTROL INTERNO Y PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN OTRAS DEFICIENCIAS Y RECOMENDACIONES FORMA JURÍDICA DEL CONSORCIO TEXTO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS Una vez disuelta la Corporación Administrativa Gran Bilbao quedan como únicos miembros de pleno derecho del Consorcio los ayuntamientos que lo constituyeron y aquéllos que se puedan incorporar en un futuro conforme a lo previsto estatutariamente. Es por ello por lo que cabe cuestionarse que después de la extinción de la Corporación Administrativa del Gran Bilbao deba mantenerse la figura jurídica del Consorcio. Los Consorcios tienen como nota delimitadora que son fruto de la cooperación económica, técnica y administrativa entre la Administración Local y otras Administraciones Públicas o personas privadas sin ánimo de lucro tanto para la prestación de servicios locales como para asuntos de interés común (véanse los artículos 57 y 87 de la Ley de Bases de Régimen Local). Por el contrario, la nota caracterizadora de las Mancomunidades estriba en que son consecuencia de la capacidad que tienen los municipios de asociarse con otros para la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia (véase el artículo 44 de la Ley de Bases de Régimen Local). De todo lo anterior se deduce que carece de fundamento jurídico que en la actualidad el Consorcio de Aguas mantenga su forma jurídica puesto que, formando parte del mismo únicamente entidades locales municipales, su configuración jurídica ha de ser la propia de las Mancomunidades de municipios y cualquier alternativa supone una inadecuación con la forma legal expresamente prevista para que los municipios puedan realizar conjuntamente las finalidades de su competencia. ALEGACIONES En esta recomendación se pone en entredicho que el Consorcio de Abastecimiento de Agua y Saneamiento de la Comarca del Gran Bilbao, sea en realidad un Consorcio, entendiendo que se trata de una Mancomunidad y aduciendo para ello que después de la extinción de la Corporación Administrativa del Gran Bilbao, carece de fundamento jurídico que mantenga su actual forma. El Consorcio ya desde su creación, sólo concedía el derecho a voto a los representantes municipales. De siempre se ha considerado, pues, legítima la constitución del Consorcio, con presencia no decisoria de alguno de los representantes de los entes miembros, que optaron en el pacto creativo por abdicar de determinadas facultades. Las condiciones de la integración de determinados Entes o Administración en los órganos directivos viene dada por las características de los intereses que le son propios, lo que no necesariamente tiene que trascender a la obtención de prestaciones cuantificables. Un mejor atendimiento global de las necesidades públicas indicadas, puede venir de la mano de un esfuerzo de información y de coordinación de todos los implicados en estas tareas. Para ello no se necesitará normalmente de la disposición de votos. La salida del Consorcio en 1.980 de la Corporación Administrativa del Gran Bilbao, no cambia las cosas ya que continúan en el mismo régimen la Diputación Foral de Bizkaia y la Dirección General de Obras Hidráulicas, siendo aquélla sustituida en su representación por el Gobierno Vasco, tal y como se desprende de lo establecido al efecto en los artículos 2.º-2 y 3.º de la Ley 3/1980, de 18 de diciembre, aprobada por el Parlamento Vasco y referida a la extinción de la Corporación Administrativa Gran Bilbao. (Anexo n.º 27). En el mismo sentido se manifiestan el artículo 2.º y capítulo 3.º del Decreto del Gobierno Vasco 6/1981, de 6 de abril. Analizando la representación del Gobierno Vasco o, para ser más exactos, de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco, cabe señalar que presenta perfiles singulares. Su presencia en el Consorcio resulta de la extinción de la antigua Corporación Administrativa Gran Bilbao, Entidad fundadora del mismo, a la que la Administración Autonómica ha venido a suceder. La Comunidad Autónoma tiene, pues, a todos los efectos, la condición de miembro de pleno derecho en el Consorcio y, por tanto, el derecho a participar en los órganos del mismo y a estar representada en ellos. En lo que concierne a la facultad de voto, mantiene el mismo estatus que el que anteriormente tenía atribuido la Corporación Administrativa Gran Bilbao. Por lo demás, es obvio que su participación, como la de la extinta Corporación Administrativa Gran Bilbao, tiene un signo distinto a la de los ayuntamientos, supuesto que los servicios gestionados por el Consorcio son estrictamente municipales y en esa gestión el Consorcio opera por sustitución de los municipios integrados, dato este que no es predicable de la Administración Autónoma. Sería, pues, difícil, si no imposible, ponderar su participación -y voto- en el ente consorcial, dada la heterogeneidad de los supuestos, amen de que no añadiría nada a la posición propia de la Administración Autónoma, que dispone, obviamente, de otros títulos de intervención distintos, susceptibles de jugar un papel sin distorsionar la estructura de la entidad. Y si desde el plano jurídico nos trasladamos al práctico, no cabe la menor duda de que la figura del Consorcio, por su mayor elasticidad, es más adecuada que la de una mancomunidad para prestar a los usuarios el servicio de abastecimiento y saneamiento, sin contar, además, que en el caso del Consorcio se da también la posibilidad de prestar el servicio mediante la figura jurídica de una empresa mercantil, más adecuada para ello que la de una Administración Pública. CONCLUSIONES La extinción de la Corporación Administrativa Gran Bilbao, no produce las consecuencias que se señalan en el Informe del TVCP., en cuanto a la necesaria conversión del Consorcio en una mancomunidad de municipios, ya que no se ha tenido en cuenta con esta aseveración la asunción de competencias que la Ley 3/1980 de 18 de diciembre establece a favor del Gobierno Vasco y que éste así lo ha reconocido desde el primer momento, pasando por tal sucesión a formar parte del Consorcio. CONTESTACIÓN El artículo 1 de los Estatutos del Consorcio especifica que «se constituye un Consorcio entre la Corporación Administrativa «Gran Bilbao» y los ayuntamientos de ...». Estos son los únicos miembros de pleno derecho del Consorcio. La disolución de aquella Corporación Administrativa implica que en la actualidad los ayuntamientos sean los únicos entes constituyentes de esta entidad. La principal competencia de la Corporación Administrativa era la gestión del Plan de Ordenación Urbanística de la comarca. La entrada de esta Corporación en el Consorcio se produjo porque hacía entrega de la concesión que detentaba sobre los embalses del Zadorra (art.2 de los Estatutos) y porque según cita el artículo 3, era titular de algunas competencias relacionadas con los fines del Consorcio, sin concretarlas. De la alegación, parece desprenderse que el Gobierno Vasco ejerce en la actualidad las funciones de la extinta Corporación Administrativa y que por tanto es imprescindible su participación en el Consorcio. Sin embargo, a modo de ejemplo cabe citar que los ayuntamientos de la zona de Donostia-San Sebastián ante una problemática similar optaron en 1968 por la figura jurídica de mancomunidad, sin que en la pertinente autorización gubernativa se objetara nada al respecto. De este hecho y de la falta de identificación de alguna función que exija la participación del Gobierno, deducimos que la elección de la figura de consorcio se debió a que en la comarca existía un ente atípico, por lo que su extinción deja sin sentido esa figura jurídica. Además, hay que recordar al Consorcio que si estima que el Gobierno Vasco ha sustituido a la Corporación Administrativa, debió sustituir las referencias a la entonces extinta Corporación Administrativa por otras en las que se citara a la Comunidad Autónoma, en la modificación de los estatutos realizada durante 1992. Otros apectos del articulado de los estatutos susceptibles de mejora son: - Artículo 4. Referencias a normativa local ya derogada. - Artículo 13. Especifica que la Asamblea se renovarácada tres años «al mismo tiempo que las Corporaciones Locales». - Artículos 17, 18 y 19: No se han modificado para hacerlos coincidir con la distribución competencial que detalla el actual marco normativo de las entidades locales. - Artículo 21. Establece que el representante de la Dirección General de Obras Hidráulicas podrá suspender los acuerdos del Comité Directivo y de la Asamblea, facultades de tutela sin cobertura alguna en la actualidad. - Artículo 25. Establece un sistema de distribución de excedentes que se incumple. Los Estatutos citan también a la Diputación Foral y a la Dirección de Obras Hidráulicas del Ministerio de Obras Públicas (MOP), confiriéndoles únicamente derecho de voz pero no de voto. Además, asiste ( también sin derecho a voto) el representante del MOP al Comité Directivo, para ejercer las funciones de tutela comentadas anteriormente. Nada impide que los estatutos de una mancomunidad incluyan referencias similares a otras administraciones con el fin de que asistían a las reuniones de sus órganos, por lo que no justifican el mantenimiento de la actual figura jurídica. Asimismo, es necesario contestar a dos apreciaciones incorrectas incluidas en esta alegación: - Se afirma erróneamente que las mancomunidades no pueden crear sociedades de derecho privado. - Se alegan dificultades para ponderar la participación (número de votos) del Gobierno Vasco, por lo que los estatutos no recogen ese derecho. La realidad es que existen consorcios, como el de aguas de Gipuzkoa, con participación del 25% de su Diputación Foral. Nuestra recomendación para que el Consorcio se transforme en Mancomunidad debe ser interpretada en el sentido de que ajuste sus normas de funcionamiento a la realidad de los hechos, que se concretan en una entidad gestionada exclusivamente por ayuntamientos. Evidentemente, si se estima conveniente modificar alguna de las premisas básicas actuales, podrá optarse por cualquiera de las figuras jurídicas que permite la normativa vigente, incluso la del Consorcio, opción que debiera elegirse en caso de que se estime conveniente que la Diputación Foral o el Gobierno Vasco se corresponsabilicen en la gestión de los servicios que se prestan. 2.3 CONSIDERACIONES SOBRE SISTEMAS DE CONTROL INTERNO Y PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN OTRAS DEFICIENCIAS Y RECOMENDACIONES SISTEMA INTEGRADO DE CONTROL DEL PATRIMONIO DEL CONSORCIO (Ultimo párrafo) TEXTO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS La función de control y salvaguarda de los activos del Consorcio debe dotarse de medios humanos y materiales,corrigiendo la información facilitada por la Cuenta de Patrimonio y estableciendo procedimientos fiables de actualización y control. La política de seguros, que requiere también de una revisión para determinar qué parte de los 20.180 millones de patrimonio sin asegurar a 31 de diciembre de 1992 son asegurables, sería asimismo competencia de esta nueva función. ALEGACIONES * En las consideraciones sobre sistemas de control interno y procedimientos de gestión, prácticamente no se presenta salvedad alguna al contenido de la cuenta del patrimonio. Es en los apartados explicativos, en el 3.9, donde se apuntan determinadas deficiencias. Entre ellas se señala la necesidad de incorporar 922 millones correspondientes a facturas pendientes de pago, las cuales como se ha indicado anteriormente, fueron aprobadas por el Comité Directivo en el ejercicio siguiente. * En cuanto a las pólizas de seguros, en 1992 estaban aseguradas a todo riesgo industrial las E.D.A.R. de Galindo, Larrabetzu y Muskiz, así como las oficinas de Albia y viviendas de guardas, en tanto que para el resto de las instalaciones existía la cobertura de un seguro de responsabilidad civil, de hasta 1.000 millones de PTA por las actividades necesarias para realizar tanto el suministro de agua como el saneamiento de la misma, con los siguientes epígrafes: - Responsabilidad civil por explotación de los servicios. - Incendio, explosión y agua - Responsabilidad civil subsidiaria por uso de vehículos. - Mercancías (envenenamiento, transporte de residuos, cloro ...) * El ámbito de esta póliza cubre actuaciones del Consorcio en todo el Estado. Las pólizas de las E.D.A.R. contemplan, entre otros aspectos: - Daños propios - Robo y expoliación - Avería de maquinarias. En todo caso, hay muchos más seguros, de vehículos, de caución, de material informático, etc. CONCLUSIONES Las pólizas de seguros en vigor a 31 de diciembre de 1992 cubrían las plantas de Galindo, Larrabetzu y Muskiz, así como las oficinas de los edificios Albia I y Albia II y viviendas de guardas. Al contrario de lo indicado por el TVCP. en su apartado explicativo 3.9, la mayor parte del inmovilizado se hallaba cubierto por alguna póliza de seguros. CONTESTACIÓN El Consorcio no aporta soporte documental que sustente sus afirmaciones. Las pólizas de las tres depuradoras se contrataron durante 1993, por lo que estos activos no se hallaban asegurados a 31 de diciembre de 1992. Las nuevas dependencias del edificio Albia se incorporaron a la póliza vigente en octubre de 1992 a pesar de que la compra se produce en noviembre de 1991. Se afirma también que la póliza de responsabilidad civil da amplia cobertura a su inmovilizado, consideración que contradice el hecho de que se contraten pólizas de riesgo industrial para determinados elementos. Las pólizas de responsabilidad civil cubren habitualmente los daños producidos a terceros, no los que se originan a la propia entidad contratante por la reposición o reparación del bien dañado. La existencia de cláusulas inhabituales en la póliza contratada no ha podido ser comprobada, ya que no se aporta el documento para su análisis. Por todo ello no procede modificar nuestro Informe. 2.3 CONSIDERACIONES SOBRE SISTEMAS DE CONTROL INTERNO Y PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN OTRAS DEFICIENCIAS Y RECOMENDACIONES SUBVENCIONES A AYUNTAMIENTOS (Ultimo párrafo) TEXTO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS «Mejorar la regulación del procedimiento y criterios de concesión de subvenciones, ampliándola a las que se conceden en concepto de obras especiales y gastos del capítulo de compras de bienes y servicios e introducir salvaguardas que eviten duplicidades con subvenciones de otras instituciones para una misma inversión.». ALEGACIONES No se entiende qué razones le llevan -las expuestas desde luego nada justifican- a decir que hay que mejorar la regulación del procedimiento y criterios de concesión de subvenciones. Estos criterios, perfectamente justificados, son y serán sin duda en el futuro, los que decida la Asamblea General constituida por los Ayuntamientos que voluntariamente han creado este organismo llamado Consorcio. No se entiende tampoco lo de introducir salvaguardas que eviten duplicidades. Los Ayuntamientos son plenamente responsables de sus servicios y deben buscar cuantos recursos económicos puedan para mejorar la situación. Son instituciones mayores de edad, que en el caso de los Consorciados, cuentan, además con el asesoramiento estatutariamente establecido del propio Consorcio. Los Ayuntamientos buscaran cuantos recursos puedan para la mejor gestión del servicio de su exclusiva responsabilidad. CONCLUSIONES Se considera que, los criterios acordados por la Asamblea General del Consorcio para el reparto de las subvenciones a los municipios procedentes del Plan de Ayudas son los adecuados. Por otro lado, se estima que el pronunciamiento del TVCP., en este aspecto, rebasa los límites propios de una auditoría. CONTESTACIÓN El 81% de los fondos se reparten a partes iguales entre los ayuntamientos miembros. Es por ello y por apreciar que el estado de las redes municipales deben de ser el factor principal de reparto, que este Tribunal emite su recomendación. Parece admitir el alegante que las importantes ayudas que se instrumentan deben regularse mediante decisiones de la Asamblea, por lo que aunque a la dirección del Consorcio le parezcan adecuados los criterios de reparto actuales del capítulo 4 de gastos y su inexistencia en el capítulo 2, la sugerencia de este Tribunal va dirigida a los miembros de esa Asamblea. La referencia realizada para que se introduzcan salvaguardas en la normativa que eviten duplicidades con subvenciones de otras administraciones, se refiere exclusivamente a que el Plan de ayudas no contempla esa posibilidad. El único expediente del capítulo 4 analizado por este Tribunal presentaba esta peculiaridad, además de producirse un incumplimiento del mandato del Comité Directivo al pagarse la subvención concedida (8.518 miles de pesetas) con anterioridad al inicio de la obra. 2.3 CONSIDERACIONES SOBRE SISTEMAS DE CONTROL INTERNO Y PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN OTRAS DEFICIENCIAS Y RECOMENDACIONES CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL NORTE DE ESPAÑA (CHNE) (Párrafos 2 y 4) TEXTO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS Solicitada mayor información con respecto a estas liquidaciones, se ha observado que se encontraba dispersa entre los servicios jurídicos, financieros y técnicos, sin que existiera un único responsable. Tampoco disponía de un estudio que determinara si existen o no cuentas a cobrar a la CHNE con motivo de las obras asumidas íntegramente por el Consorcio y las causas que han producido las importantes desviaciones y retrasos con respecto al presupuesto aprobado en 1980 en el que se establecía la finalización de las obras en 1992. El Consorcio no dispone de la información necesaria para determinar con exactitud la situación del plan. ALEGACIONES * La ejecución de obras por parte de la C.H.N. se efectúa en estrecho contacto con los servicios técnicos del Consorcio, quienes en buena parte de las mismas elaboran los proyectos, que la Confederación hace suyos para su posterior licitación y ejecución. Anualmente se presenta una liquidación por el importe de las obras realizadas, la cual se somete al Comité Directivo para su aprobación y, en su caso, abono. * Conforme se ha indicado precedentemente, al 31 de diciembre de 1992 el Consorcio conocía con exactitud: - El coste de las obras ejecutadas en la primera fase, cuyo detalle consta en el programa de actuaciones de julio de 1980, donde se detallan obras, inversiones y fechas - El coste de las obras ejecutadas en la segunda fase, ya sea por la C.H.N. o por el Consorcio. De las correspondientes a este último sólo se ha finalizado el tramo Begoña-Ciudad Jardín, cuya liquidación ascendió a 785 millones de pesetas. Tanto las obras de la primera como de la segunda fase ejecutadas por la C.H.N., han sido financiadas al 50% por ambas entidades. La aportación prevista para el ejercicio 1993 era de 317.750.000 PTA * Las obras asumidas íntegramente por el Consorcio han sido la conducción Begoña-Ciudad Jardín, y el depósito de Basoselay (actualmente en ejecución), estando la primera pendiente de compensación por parte de la C.H.N. * En cualquier caso, la presencia de un representante de la C.H.N. en el Comité Directivo del Consorcio garantiza el debido conocimiento de la situación del plan de Abastecimiento en su segunda fase. En cuanto a «otro aspecto a corregir son los retrasos en materializar las transmisiones de titularidad de las obras ejecutadas», se puede anunciar hoy que se ha firmado ya el Acta de entrega de todas las obras pendientes por los Presidentes del Consorcio y de la C.H.N. CONCLUSIONES Contrariamente a lo que sustenta el TVCP., el Consorcio conoce con detalle la situación de las obras en curso. Asimismo conoce la situación de las liquidaciones con la C.H.N., las cuales se presentan anualmente para su aprobación al Comité Directivo, en el cual la repetida C.H.N. cuenta con un representante. CONTESTACIÓN Afirma el Consorcio conocer con exactitud el coste de las obras ejecutadas de la 2.ª fase del Plan de Abastecimiento, indicando en particular que el coste del tramo Begoña-Ciudad Jardín, obra ejecutada por el Consorcio, ascendía a 785 millones de pesetas. No aporta ningún dato adicional sobre las obras ejecutadas por la CHNE, por lo que hemos de mantener nuestra apreciaciónde que no controla la ejecución del Plan. Cabe añadir que la información, obtenida por este Tribunal de la propia CHNE, valoraba el coste de ejecución de la única obra que cita el Consorcio en 908 millones de pesetas y que el Consorcio no cita la instalación del telemando que se incluía en el programa de obras con un presupuesto de 449 millones de pesetas, habiendo sido adjudicado por el Consorcio en diciembre de 1989 en 496 millones de pesetas.. Desconociendo lo anterior, es imposible que el Consorcio aporte una liquidación del Plan a 31 de diciembre de 1992, que determine si a esa fecha se había cumplido con el compromiso inicial de financiación a partes iguales de las obras. Si todas las obras hubieran sido efectuadas por la CHNE y subvencionadas por el Consorcio mediante las liquidaciones anuales, no cabrían dudas significativas a este respecto. Pero ocurre, según se confirma en estas alegaciones, que algunas obras son ejecutadas por una de las partes sin que la otra aporte fondo alguno, lo cual indica que pueden existir saldos pendientes de cobro/pago a determinar mediante una liquidación global del Plan. En este sentido, el propio Consorcio confirma en sus alegaciones que las obras ejecutadas por esta entidad se hallan «pendientes de compensación por parte de la CHNE». Es de suponer que la ejecución de estas obras se habrá iniciado con la previa conformidad por escrito de la CHNE, especificándose el modo y plazos en que se producirá la preceptiva aportación de esa Confederación. Este documento no se aporta. Similar carencia documental se produce con respecto a las obras en Venta Alta-2.ª fase (coste de 3.328 millones según información obtenida por este Tribunal directamente de la CHNE) que el Consorcio afirma que esta última entidad asumió en su integridad. También debiera clarificar el Consorcio si las obras ajenas al Plan que anualmente ejecuta en la red de abastecimiento (241 millones en 1992) son susceptibles de inclusión en este programa y por tanto subvencionables. Así como las importantes desviaciones producidas en la propia ejecución del Plan. 2.3 CONSIDERACIONES SOBRE SISTEMAS DE CONTROL INTERNO Y PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN OTRAS DEFICIENCIAS Y RECOMENDACIONES GESTIÓN DE TESORERÍA TEXTO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS La gestión de tesorería es una función importante en el Consorcio, al manejar además de sus fondos propios, un importante volumen de ingresos de titularidad municipal. La tesorería del Consorcio es gestionada por los servicios recaudatorios y por el servicio de tesorería, que son coordinados por la dirección financiera. Los procedimientos mejorables en algunos aspectos son: - Los traspasos de saldos de las cuentas de recaudación a las cuentas operativas se realizan con retraso. - Los presupuestos de tesorería se realizan de modo no sistematizado y sin considerar los saldos en las cuentas de recaudación. - No existen convenios que regulen las relaciones con las numerosas entidades financieras con que trabaja el Consorcio, ni existe un seguimiento sistemático de sus liquidaciones de intereses, en cuanto a tipos de interés y valoraciones aplicadas. - Los saldos medios en cuentas corrientes, retribuidas entre el 0 y el 3,5 por ciento (neto de retenciones) durante 1992, ascendieron aproximadamente a 1.500 millones. En imposiciones a plazo fijo, retribuidas al 8,5 por ciento (neto de retenciones), los saldos medios fueron aproximadamente de 2.000 millones. Por otro lado, existen dos cuentas de crédito totalmente dispuestas por 1.600 millones de pesetas que devengaban intereses al 13,5 por ciento, incurriendo en gastos financieros innecesarios por al menos 80 millones de pesetas. Durante el período 1984/92, se han obtenido ingresos financieros por 2.087 millones de pesetas, incurriendo en gastos financieros por 4.094 millones. La gestión de tesorería debe ser centralizada, agilizando los traspasos de las cuentas de recaudación y potenciando las funciones de presupuestación y control de los flujos de tesorería. Asimismo, convendría negociar las condiciones establecidas con las entidades financieras, adjudicando a un mínimo de ellas las tareas de gestión de cobro y depósito de los fondos del Consorcio. ALEGACIONES Se entiende que no se produce el pretendido retraso en el traspaso de las cuentas de recaudación a las de carácter operativo. Es más, habitualmente se realizan traspasos a cuenta, sin esperar a que se produzca la rendición de cuentas por la recaudación. En todo caso, el rendimiento de los recursos existentes en cuentas corrientes es idéntico, ya se hallen en una cuenta de recaudación, como en una operativa. No se ajusta a la realidad la afirmación de que no se consideran los saldos de las cuentas de recaudación para realizar los presupuestos de tesorería. Y buena prueba de ello son los traspasos a cuenta que se realizan de dichas cuentas a las presupuestarias, a fin de disponer de los recursos suficientes para hacer frente a las obligaciones contraídas, sin tener que hacer uso de fondos que tienen una retribución superior, o bien para tener que disponer de la menor cifra posible para ellos. Las relaciones entre el Consorcio y las entidades financieras con las que opera, se regulan por la clase de operación que tiene suscrita con cada entidad (contrato de cuenta corriente ú otra clase de depósito de fondos). No se sabe el motivo por el que se afirma en el informe que no se hace el debido seguimiento de las cuentas. De una parte, la conciliación de saldos se realiza periódicamente mediante la práctica de todas las comprobaciones necesarias para ello, requiriendo después, cada trimestre, un certificado de los saldos comprobados existentes en cada cuenta. Por lo que respecta a la comprobación del rendimiento de intereses cabe señalar: Se comprueban los rendimientos de las cuentas a plazo (si bien con disposición inmediata), que tienen, como es lógico una retribución superior y un movimiento de entradas y salidas poco significativo. Es cierto que no se comprueban los cálculos de intereses de las cuentas corrientes, que son las que tienen menores saldos y menor retribución, todo ello por las dificultades que tiene esta comprobación que, de otra parte, pone en juego cifras de poca entidad. No obstante todo ello se pretende actualmente obtener un programa informático que permita realizar esta comprobación, que de forma manual resulta prácticamente imposible de realizar. Siguiendo en el análisis de este punto del informe, ha de significarse que no se han valorada adecuadamente los rendimientos que se obtienen de los depósitos bancarios; ya que, además de los tipos de interés pactados, que son los normales en el mercado de capitales (téngase en cuenta que los datos de los tipos de interés que aparecen en el informe del TVCP., son los que resultan una vez deducido el Impuesto, lo que, de otra parte no tiene explicación, ya que no se ha seguido el mismo criterio en otros casos) se ha conseguido que la gestión de cobro de los recibos domiciliados en establecimientos bancarios (superior al 89% en 1992) se efectúe por las entidades bancarias de forma gratuita, lo que representa un ingreso adicional de considerable cuantía bajo la fórmula de un ahorro efectivo (posiblemente superior a los 200 millones de pesetas anuales) que no conocemos que se obtenga por ninguna otra empresa de servicios. Existen además otras ventajas adicionales que pueden ser perfectamente valoradas, como es el traslado de fondos desde las oficinas del Consorcio a bancos, a costa exclusivamente de estos últimos y bajo su responsabilidad. Y en este aspecto de las ventajas obtenidas, son muy importantes también los avales prestados sin cargo alguno, o con un tipo de comisión muy inferior al habitual en el mercado. Entre estos últimos se hallan los prestados inicialmente por la Caja de Ahorros Municipal de Bilbao y la Caja de Ahorros Vizcaína, para garantizar el pago de las amortizaciones é intereses del crédito, que por importe de 6.500 millones de peseta fue concedido al Consorcio mediante contrato suscrito con el Banco Europeo de Inversiones (B.E.I.), el 10 de diciembre de 1988 (crédito todavía vivo en toda su integridad y por lo tanto con los avales en la misma situación). La garantía prestada alcanza, según el artículo 2, apartado 2,01 del Contrato suscrito, a: «El fiador, con renuncia expresa a los beneficios de división, orden y excusión, se constituye en responsable solidario del prestatario frente al banco por lo que atañe al puntual é integro cumplimiento del 61,54% (este porcentaje se refiere a la Caja de Ahorros Municipal, el de la Caja de Ahorros Vizcaína era del 38,46%) de todas las obligaciones financieras y pecuniarias del prestatario que pudieran derivarse del contrato de financiación, comprendidos todos los pagos por interesessin ninguna limitación, comisiones, cargas, gastos y demás accesorios, y en general todas las sumas que el prestatario pudiera adeudar al banco por cualquier concepto derivado del contrato de financiación en el momento de ser ejecutada la fianza». (Anexo n.º 33). Posteriormente, en el mes de abril de 1991, y como consecuencia de la fusión de ambas Cajas de Ahorros, y subsiguiente constitución de la Bilbao Bizkaia Kutxa, se asumieron por ésta las obligaciones que de los avales prestados estaban inicialmente responsabilizadas las Cajas fusionadas. Pues bien, por la prestación de estos avales, las cantidades abonadas por el Consorcio en concepto de comisión están cifradas en 200.000 pesetas trimestrales, por lo que respecta a la garantía procedente de la Caja de Ahorros Municipal de Bilbao y en el 0,375 por mil por la prestada inicialmente por la Caja de Ahorros Vizcaína. Visto el rendimiento real de las cuentas de depósitos que el Consorcio mantiene en las distintas instituciones financieras, no parece muy de recibo hacer modificaciones de esta situación, como se señala por el TVCP., que podría ser causa y origen de una nueva situación menos ventajosa para el Consorcio, ya que la actual es difícilmente mejorable. Existe una cierta tendencia en el informe a calificar de errónea o no conveniente la actuación del Consorcio, incluso presentando para ello situaciones que no son acordes con la realidad, o sin que se tengan en cuenta todos los factores que han conducido a una determinada situación o a la adopción de una decisión concreta. Si bien es cierto que cualquier gestión es mejorable y que es mucho más sencillo poner de relieve los errores cometidos, especialmente si se omiten los buenos resultados, que llevar a la práctica un sistema, parece indudable que de los comentarios y puntualizaciones que se han hecho en este apartado, deben quedar, al menos, bien claros dos aspectos: El primero es que los rendimientos reales que se obtienen de las cuentas del Consorcio abiertas en entidades de crédito es bastante superior a lo que se dice en el informe, por existir otros tipos de retribución, además del interés aplicado (por ejemplo: gestión gratuita del cobro de recibos, cuyo número de ellos se acerca a los 3 millones anuales). De otra parte, que los tipos de interés que se obtenían eran normales o superiores a los existentes entonces en el mercado de capitales, no existiendo ninguna clase de descontrol en la comprobación de los saldos y rendimientos. CONCLUSIONES La gestión de la tesorería del Consorcio es, desde luego, mejorable, pero bastante más acertada y rentable de lo que puede deducirse del Informe emitido por el TVCP., donde se vierten aseveraciones no ajustadas a la realidad y se incurre en omisiones que desvirtúan la calificación que se hace de la gestión. Ejemplos de omisiones, el no detalle de las grandes ventajas (valorables económicamente) que se obtienen de los servicios prestados por las entidades bancarias al margen de los tipos de interés, para retribuir los saldos en cuentas o la gratuidad en el cobro de recibos. CONTESTACIÓN - Retrasos en traspasos de cuentas de recaudación: este Tribunal comprobó la existencia de retrasos al observar que la recaudación de noviembre de 1992 no se abonó en cuentas operativas hasta el 13 de enero de 1993. Esta incidencia se ve corroborada por la constatación de que el saldo medio de las cuentas de recaudación durante 1992 fue de 500 millones de pesetas, aproximadamente. Por tanto, sí se originan ineficiencias pues los presupuestos informales de tesorería, que se confeccionan para determinar los excesos previsibles, no consideran estos saldos por lo cual se realizan menores inversiones financieras de las que permitiría una adecuada presupuestación o un más ágil traspaso de fondos. - El Consorcio aceptó durante 1992 una liquidación mal practicada de intereses y no reclamó el abono de los intereses vencidos de otra imposición a plazo, con un efecto conjunto de 6 millones de pesetas. Ambas incidencias fueron comunicadas para su resolución al personal del Consorcio. Con respecto a las liquidaciones de intereses de cuentas corrientes, el Consorcio confirma nuestra afirmación de que no se revisan. - Se solicita que incorporemos a nuestro Informe una valoración (indica que 200 millones, sin especificar los criterios de cálculo) de las comisiones de gestión de cobro de recibos que ha dejado de pagar como factor compensatorio de los bajos rendimientos obtenidos. Ninguna de las entidades locales que ha fiscalizado este Tribunal pagaba este tipo de comisiones, siendo retribuidos sus depósitos a tipos de mercado, superiores a los del Consorcio. El Consorcio no replica otras afirmaciones de nuestro informe que sustentan la recomendación practicada, que procede recordar: - La presupuestación de tesorería se realiza de modo no sistematizado. - Se mantuvo un saldo medio de 1.500 millones de pesetas en cuentas corrientes retribuidas entre el 0 y el 3,5 por ciento. - La disposición hasta su límite de dos cuentas de crédito era innecesaria, originando gastos superfluos por 80 millones de pesetas. Por todo ello, mantenemos nuestra apreciación de que ha habido una ineficiente gestión de tesorería. Por último, el volumen de ingresos financieros de los últimos 9 años puesto en relación con el de los gastos financieros indica que estas ineficiencias podrían haberse reproducido en todo el período. Por consiguiente, en consonancia con otras sugerencias que han sido añadidas en casos de ineficiencias similares, convendría revisar la gestión de tesorería de al menos el último quinquenio, para asignar las responsabilidades oportunas. 2.3 CONSIDERACIONES SOBRE SISTEMAS DE CONTROL INTERNO Y PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN OTRAS DEFICIENCIAS Y RECOMENDACIONES CLASIFICACIÓN CONTABLE Y OTROS CONCEPTOS (Párrafos primero y segundo) TEXTO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS En nuestra revisión detectamos determinadas transacciones incorrectamente clasificadas: - subvenciones a ayuntamientos para obras clasificadas en capítulo 4. - suministro de vestuario en reparación y conservación. - costes de redacción de proyectos en el capítulo 2. - gastos financieros en el capítulo 6. - anticipos a contratistas en el capítulo 6. Las anulaciones de recibos producidas en un mes minoran los ingresos reconocidos de ese mes, no reflejándose en la Liquidación el importe total de los recibos anulados. La Liquidación no muestra la antigüedad de la deuda por ingresos de saneamiento. Aunque en ambos casos la información puede obtenerse de los registros auxiliares de recaudación, esta información debiera figurar en la Liquidación del presupuesto. ALEGACIONES * La descripción de transacciones incorrectamente clasificadas por el TVCP no es muy explícita, y en todo caso no da una idea del porcentaje que suponen con respecto a los más de 40.000 apuntes de que puede constar la contabilidad anual del Consorcio. * Subvenciones a ayuntamientos para obras clasificadas en el capítulo 4. El criterio del Plan de Ayudas era potenciar el mantenimiento y conservación de las redes locales de abastecimiento y saneamiento, y por tanto atender a un gasto corriente para los Ayuntamientos, debiendo en consecuencia figurar en el capítulo IV como Transferencias Corrientes. A partir de 1993 estas transferencias se incluyeron en el VII por entender que estas ayudas también eran solicitadas para inversión en nuevas redes. * Suministro de vestuario en reparación y conservación. Este gasto está clasificado en el art. 22 «material, suministro y otros», en su concepto 221 de «Suministros» y no en el 21 que es el correspondiente a «conservación y reparación». No se han detectado los errores aludidos por el TVCP. * Costes de redacción de proyectos en el capítulo 2. Se contempla en esta partida los proyectos que se efectúan para los Ayuntamientos, que no suponen inversión alguna para el Consorcio. * Gastos financieros en el capítulo 6. Por el Consorciose entendió que los gastos de demora en las obras de la sequía, concretamente un pago a Laing, S.A. de 32,5 millones de PTA es un mayor gasto de la inversión efectuada. * Anticipos a contratistas en el capítulo 6. Se trata de anticipos para acopios, los cuales se minoran en las correspondientes certificaciones. Los contratistas prestan avales y las certificaciones se libran contra los mismos. * Por lo que se refiere a las anulaciones de recibos, se estima que están debidamente reflejadas en las cuentas de Recaudación, dándose cuenta de su detalle mensualmente al Comité Directivo. Su incorporación al Presupuesto parece que complicaría innecesariamente el mismo. En cuanto a la antigüedad de la deuda por ingresos de saneamiento, puede obtenerse en cualquier momento de las cuentas de Recaudación a nivel de período, municipio y abonado. Su agrupación se considera una práctica general contable, donde los asientos por cliente no suelen presentarse individualmente sino sumados. CONCLUSIONES Las transacciones que según el TVCP. están indebidamente clasificadas, ha quedado demostrado en las alegaciones que no se produce tal irregularidad o, al menos que su clasificación es opinable. En todo caso debería indicarse cual es el porcentaje que suponen con respecto a los apuntes comprobados para dar una idea de su importancia. Las anulaciones de recibos se hallan perfectamente reflejadas en las Cuentas de Recaudación, estando aprobadas por el Comité Directivo. No sería operativo incorporar estas operaciones al Presupuesto para que tuvieran reflejo en la liquidación del mismo, sin que ello además aportara información adicional alguna. CONTESTACIÓN Por ser apuntes no excesivamente significativos figuran en nuestro Informe en el apartado de Recomendaciones y no como ajustes o reclasificaciones a la Liquidación del Presupuesto. Respecto a que determinados cambios sugeridos ocasionarían complicaciones innecesarias, como siempre, es un asunto opinable, por lo que no entramos en su valoración. En general, es una recomendación que sólo pretende mejorar determinados aspectos de presentación, que además en algunos casos han sido tenidos en cuenta por el propio Consorcio en Liquidaciones posteriores. 2.3 CONSIDERACIONES SOBRE SISTEMAS DE CONTROL INTERNO Y PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN OTRAS DEFICIENCIAS Y RECOMENDACIONES PARTICIPACIÓN EN LA TARIFA GENERAL TEXTO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS El agua distribuida por los ayuntamientos, que provienede sus propios embalses, se cobra a los ayuntamientos mediante un complejo cálculo que considera el trimestre en que se emitió el recibo cobrado y el porcentaje que supuso en ese trimestre el consumo de agua municipal. ALEGACIONES - El complejo cálculo aludido se resume en una regla de tres: Recaudación total - Caudales totales X - Caudales municipales y de X, el 50% es para el Consorcio, en concepto de Participación. - En definitiva, el Consorcio ingresa: Importes de sus caudales + Participación y los Ayuntamientos: Recaudación total - Ingresos del Consorcio CONCLUSIONES Se considera que no reviste especial dificultad el cálculo de la Participación en la Tarifa General, al poderse resumir en una regla de tres simple. CONTESTACIÓN Nuestra recomendación no se refiere a la técnica matemática utilizada, sino a la complejidad que supone realizar liquidaciones en función de los cobros producidos, en vez de practicarlas en una única liquidación en el mes de consumo (caso de los suministros del sistema del Consorcio). El agua suministrada a los ayuntamientos se liquida de distinta manera según su procedencia (pantanos del Zadorra o municipales). En el primer caso, genera una única liquidación para cada ayuntamiento, elabora en el mes de suministro. Por contra, los consumos procedentes de los pantanos municipales reciben un tratamiento más complejo, al no elaborarse la liquidación en el momento del suministro, sino cuando se produce el cobro al consumidor final. Por ejemplo, en marzo de 1992 se practica una liquidación de 4.155 pesetas al ayuntamiento de Barakaldo por agua suministrada en 1986, siendo ésta la 20.ª liquidación originada por los consumos de ese año. 2.3 CONSIDERACIONES SOBRE SISTEMAS DE CONTROL INTERNO Y PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN OTRAS DEFICIENCIAS Y RECOMENDACIONES RECAUDACIÓN TEXTO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS - Las liquidaciones mensuales de los cobros incluyen recibos negociados a inicios del mes siguiente, dificultando innecesariamente la conciliación con los saldos de las cuentas restringidas de recaudación y retrasando el traspaso a las cuentas operativas de tesorería. - Las liquidaciones trimestrales remitidas a los ayuntamientos son complejas, al incluir información referida a ingresos del Consorcio. - No se realizan cuadres sistemáticos de los saldos que facilita la contabilidad con los de los registros auxiliares de recaudación, por aplicarse diferentes criterios que los hacen de difícil conciliación. ALEGACIONES - Los recibos se liquidan contra su presentación a los bancos, sin perjuicio de que éstos remitan posteriormente los abonarés, que en determinados casos tienen un retraso en su fecha valor al haberse tramitado por Cámara de Compensación. Esta situación conlleva tres problemas. De un lado no es posible el presionar a estos bancos ya que no existe constancia de cuando han recibido los recibos a través de la Cámara. De otro, no es posible evitar que los abonados domicilien sus pagos en la entidad bancaria de su agrado, aunque el Consorcio no tenga cuenta en ella. Finalmente, el no liquidar los recibos a su presentación supone el mantenerlos como pendientes de pago, cuando de hecho ya han sido apuntados en sus cuentas bancarias. - Por el carácter de entidad local del Consorcio constituido por los Ayuntamientos a los que efectúa la gestión de abonados, es criterio de aquel el mantener una transparencia total tanto en lo que se refiere a importes presupuestarios del Consorcio (saneamiento, contadores, I.V.A.) como de los Ayuntamientos (agua, tasas municipales, recargos, I.V.A.). De ahí que las liquidaciones recojan la mayor información posible. - En cuanto a los cuadres de saldos entre la contabilidad y los registros auxiliares de Recaudación, se efectúan cuadres en lo que se refiere a suministros en red primaria. No es factible la incorporación presupuestaria de conceptos municipales (tales como las tasas de basura y alcantarillado). CONCLUSIONES Las dificultades apuntadas por el Tribunal entre la conciliación de las cuentas restringidas de recaudación y los saldos presupuestarios están condicionadas por la problemática de una facturación que recoge apuntes de más de dos millones ochocientas mil recibos domiciliados en su mayor parte, y en cualquier entidad bancaria que opere en el Estado. En cuanto a la complejidad de las liquidaciones mensuales remitidas a los Ayuntamientos, es criterio de este Consorcio el recoger en las mismas la mayor información posible, dado el carácter público del servicio prestado. CONTESTACIÓN Las dificultades manifestadas por el Consorcio para realizar cuadres sistemáticos entre la contabilidad y los registros auxiliares son resueltas positivamente por el resto del sector local que presenta la misma problemática. 2.3 CONSIDERACIONES SOBRE SISTEMAS DE CONTROL INTERNO Y PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN OTRAS DEFICIENCIAS Y RECOMENDACIONES PROGRAMA DE INVERSIONES. ANEXO Y CONTROL PRESUPUESTARIO TEXTO DEL TRIBUNAL DE CUENTAS El anexo de inversiones del presupuesto para 1992 detallaba obras por 3.911 millones, mientras que las consignaciones del capítulo 6 ascendían a 5.602 millones de pesetas. Al emitir el Interventor el certificado de existencia de crédito se limita a comprobar que la partida tiene consignación presupuestaria. Por ello, la adjudicación durante 1992 de tres de los proyectos por un importe total que superaba en 74 millones a las estimaciones del anexo no originó informe de reparos. ALEGACIONES - En el anexo de inversiones se recogen las referentes a obras y no el resto, detalladas en el Presupuesto. El detalle de los 5.602 millones del capítulo 6 era: MillonesPTA Obras y asistencias técnicas ......................... 4.376 A.T. Abastecimiento ............................... 45 A.T. Saneamiento.................................... 266 Obras relacionadas en anexo ................... 3.911 Otras obras no especificadas .................... 154 Mobiliario y equipo de oficina ..................... 137 Terrenos ................................................. 235 Edificios................................................. 588 Vehículos ............................................... 30 Maquinaria y utillaje .............................. 146 - Los proyectos se incluyen en el Presupuesto con objeto de poder redactarlos, licitarlos y pagarlos, por lo que es previsible el que se produzcan desviaciones en la aprobación de sus pliegos de condiciones con respecto a las cantidades inicialmente estimadas. En este sentido el anexo es puramente orientativo, sin que en ningún caso las adjudicaciones hayan superado los importes de licitación aprobados por el Comité Directivo. De cualquier modo, existe documentación complementaria que permite conocer las desviaciones que se producen en cada proyecto de inversión. CONCLUSIONES De los 5.602 millones consignados en el capítulo de «inversiones», 4.376 correspondían a obras y asistencias técnicas. A su vez, las obras ascendían a 4.065 millones de los cuales solo estaban sin especificar inversiones por valor de 154 millones, lo que supone un 4,7%. Es evidente que un Plan no puede ser considerado como un medio para encorsetar los gastos a realizar, de manera que aquél no deba ser modificado, aunque se demuestre que no se halla ajustado a la realidad. Este desajuste puede producirse especialmente por una presupuestación insuficiente del Plan, por una modificación del proyecto inicial que conlleve un encarecimiento de las obras, o porque el incremento de los precios produzca tal desfase. Además no puede olvidarse que en gran parte de los casos, la planificación se lleva a efecto mediante valoraciones estimadas que difícilmente coincidirán después con el presupuesto de las obras. Por ello no es procedente la formulación de reparos por el simple hecho de que se produzca una diferencia entre el Plan y el importe de adjudicación de las obras. En todo caso, debería señalarse el porcentaje en que estos desfases se producen. CONTESTACIÓN El Consorcio confirma en el cuadro aportado nuestra afirmación de que el anexo de inversiones detalla proyectos de inversión por 3.911 millones. También parece afirmar que es suficiente la indicación del destino global de la consignación sin especificar proyectos concretos. Así, estima que basta con indicar que se requieren 311 millones de pesetas en asistencias técnicas para cumplir con la normativa. Disentimos de esta interpretación, por no atender el objeto fundamental de los anexos al presupuesto: que la Asamblea pueda comprobar la adecuada presupuestación del gasto. Si no se explica cómo se han determinado las necesidades de las asistencias técnicas, la Asamblea no podrá ejercitar sus funciones de control. Como en el caso de los planes de abastecimiento y saneamiento, el Consorcio aboga por la máxima flexibilidad en cuanto al control posterior del cumplimiento de las previsiones. El control propuesto en el Informe no «encorseta» la gestión sino que intenta que el presupuesto sea un instrumento de control y gestión, constantemente actualizado en base a razonadas y demostradas modificaciones, evitando así que las desviaciones se detecten a posteriori, cuando su corrección suele presentar mayores dificultades.
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