Las aguas su subterráneas en el Anteproyecto de Ley del Plan Hidrológico Nacional

Juan Antonio LÓPEZ GETA
Ingeniero de Minas
Director de Aguas Subterráneas y Geotecnia
ITGE

En el siglo XX, en la década de los años sesenta, se produce por diversas causas, especialmente socioeconómicas, un aumento espectacular de la demanda de agua, esto da lugar al de sarrollo de una serie de planes, basados en la construcción de un Í número importante de embalses i superficiales. En la figura 1 puede observarse la evolución temporal del número de presas construidas desde el año 1900, así como la i capacidad de regulación acumulada (MIMAN, 2000). Casi el 70% del total es decir 700 presas se han construido desde el año 1960, situación similar se da en cuanto a la capacidad de regulación, más del 80% se origina en ese mismo periodo de tiempo. Sin embargo, la figura 2 refleja como al aumentar el número de presas, ha sido necesario, para un mismo volumen de agua regulada, una mayor capacidad de almacenamiento, esto conlleva un coste superior del agua regulada
y mayor dificultad de encontrar lugares adecuados para nuevas presas.

Paralelamente al aumento de presas, se produce una espectacular utilización de las aguas subterráneas, construyéndose como se recoge en la figura 3, un número muy importante de obras de captación subterránea (pozos, sondeos y galerías, entre otras); se estiman en más de quinientas mil según las estadísticas oficiales, pero la realidad nos hace pensar que esta cifra se aproxima más al millón de pozos y sondeos.

Este modelo de utilización del agua, que ha supuesto un gran esfuerzo económico, tanto por parte de las administraciones públicas como por la iniciativa privada, ha fracasado en gran medida, como lo reflejan las situaciones de escasez de agua, de sobreexplotación o de deterioro de la calidad de las aguas de algunos de nuestros ríos o acuíferos; hecho que se agraba, cada vez que se repite un perio do de sequía más o menos largo, originando el desabastecimiento de un número importante de núcleos urbanos y de zonas de regadíos.

Figura 1. Evolución acumulada desde 1900 del número de presas construidas y la capacidad de embalse generada (fuente: MIMAM, 2000)

Esa situación ha propiciado la necesidad de buscar formas de actuación más acorde con los planteamientos actuales, donde el desarrollo no debe condicionar el futuro, sino que el uso sostenible y el respeto al medioambiente deben ser el soporte sobre el que se apoye la política hídrica del siglo XXI. La consecución de estos objetivos, la sociedad ha creído que solo podía venir a través de la elaboración del Plan Hidrológico Nacional (en adelante PHN). Ello ha dado lugar a que desde hace casi veinte años -si se utiliza como referencia la fecha de inicio del Avance del Plan Hidrológico-, o más de quince años -si se inicia la cuenta desde que se aprobó, la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas-, se venga trabajando en la elaboración de los Planes Hidrológicos de cuenca (en la actualidad aprobados) y en el Plan Hidrológico Nacional, sometido a debate público.

Posiblemente demasiadas esperanzas se hayan puesto en él, pensando que podría resolver todas y cada una de las cuestiones o problemas planteadas. Sin duda es demasiado lo que se esperaba del Plan, posiblemente ésta sea la causa del rechazo, más o menos generalizado, que los diferentes colectivos sociales han transmitido a la opinión publica.

El anteproyecto de Ley de PHN, en su texto articulado recoge los objetivos que persigue el mismo, y que no son otros que los incluidos en el articulo 43 de la Ley de Aguas y que en el presente PHN, están descritos en el apartado 2°- del articulo 2; esto se resumen en: a) medidas necesarias de coordinación de los diferentes Planes Hidrológicos de cuenca; b) solución para las alternativas que se proponen en los Planes Hidrológicos de cuenca; c) previsión y condiciones de transferencias de recursos hídricos entre ámbitos territoriales de distintos Planes Hidrológicos de cuenca; d) modificaciones que se prevean en la planificación del uso del recurso y que afecte a aprovechamientos existentes para el abastecimiento de poblaciones y regadíos; y e) materias vinculadas a una eficaz planificación del recurso. No cabe dudada de que de todas estas medidas, han sido las transferencias de recursos entre ámbitos o cuencas hidrográficas distintas, sobre las que se ha centrado especialmente el debate político y social.

Aunque se realizará algún breve comentario sobre el contenido general del anteproyecto, mi objetivo no es analizar los diferentes aspectos incluidos en la Ley de PHN, ni sobre la viabilidad técnica, económica o ambiental, ni sobre la necesidad de llevar a cabo la transferencia de recursos, -seguramente necesario en algunas de las situaciones planteadas-, el motivo principal de éste es plantear aquellas cuestiones que a mi juicio no están en la Ley del PHN y que sería razonable tener en cuenta, o bien aquellas otras que debería concretarse más.

En cuanto al texto, de las muchas preguntas que uno puede hacerse, se han seleccionado aquellas que están más relacionadas con los comentarios que se harán más adelante. Estas pueden resumirse en:

* es discutible y sin duda poco operativo, por la obligatoriedad que ello conlleva, remitir a una orden Ministerial los criterios de coordinación de los Planes Hidrológicos de cuenca,

* contemplar como única alternativa los trasvases, con la justificación de que los planes de cuenca no consideran otras medidas de actuación,

* se observa un vacío legal de adaptación de la Directiva Marco sobre Política del Agua en la UE, especialmente en cuanto a la terminología y al cumplimiento de los plazos contemplados para llevar a cabo algunas de las actuaciones recogidas en la Directiva y que son incluidos en el PHN,

*en cuanto a los acuíferos compartidos, seria conveniente regularlos con más precisión, ya que la Ley de Aguas, no prevé nada sobre ellos, además de mejorar tanto el catálogo de acuíferos considerados como tales, como la información disponible de cada uno de ellos,

* se echa de menos una linea de I+D, que preste atención a la mejora del conocimiento y tecnologías en aquellos campos y actividades relacionadas con el agua y que el propio PHN identifica como claramente prioritarias, y

*siendo uno de los problemas más serio la ausencia de una incorporación real de las aguas subterráneas a la gestión hídrica, sin embargo se echa en falta, la incorporación en el articulado de un programa especifico que tenga por objetivo desarrollar los contenidos en el Libro Blanco de las Aguas Subterráneas, documento elaborado conjuntamente por los entonces ministerios de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, y de Industria y Energía.

Sobre el contenido del texto, estas y otras muchas cuestiones puede uno hacerse y seguramente estén en la mente del lector, pero sin duda la contribución más beneficiosa será en detectar aquellos aspectos que considerados de relevancia no han sido incluidos y cuya incorporación pueden mejorar el PHN.

Es evidente como se indicaba al principio, que la política llevada a cabo no ha respondido a las necesidades hídricas de un país donde solo se dispone de una regulación natural de unos 10.000 hm3/año, frente a unas necesidades estimadas en más de 30.000 hm3/año, mientras otros países de nuestros entorno, como puede ser Francia, dispone de 40.000 hm3/año.

Figura 2. Evolución de capacidad de los embalses y del volumen del agua embalsada (1940-92) (Batle, A.)

Esto nos ha llevado a regular artificialmente las aportaciones hídricas de nuestras cuencas hidrográficas, lo que ha dado lugar a grandes beneficios, pero la falta de una planificación y gestión hídrica adecuada ha dado lugar a ciertas situaciones indeseables que ha obligado a definir un nuevo modelo conceptual, donde las diferentes variables que intervienen en el proceso planificador estén debidamente analizadas, definidas y acotadas.

Sin entrar en un análisis detallado de cada una de las variables que interviene, sin embargo si es importante entrar en comentar el binomio demandaoferta, así como la relación de ésta con los diferentes aspectos medio ambientales.

La situación actual hace pensar que es imposible seguir manteniendo que tanto la demanda de recursos hídricos como la oferta del mismo puedan venir impuestas por criterios exclusivamente de oportunidad política -no siempre coincidentes con las verdaderas necesidades sociales o ambientales-, o por situaciones de carácter coyuntural, poco definidas o contrastadas y en la gran mayoría de los casos carentes de una adecuada planificación. Parece por tanto evidente que no son esos los criterios sobre los que debe basarse la política hídrica, sino que tienen que ser aquellos que permitan integrar las, diferentes planificaciones sectoriales: uso del territorio, ordenación ambiental y política agraria entre otras, y por último un aspecto importante: la oportunidad socioeconómica.

La redefinición de las demandas actuales, eliminando especialmente aquellas que estén o pudieran afectar al medioarnbiente, o que no tengan una repercusión económica beneficiosa o que 3 no sirvan al asentamiento de la población rural; la gestión adecuada de la demanda, la aplicación de medidas de ahorro y buen uso del mismo, así como la mejora de las infraestructuras hidráulicas, deben ser los criterios i que determinen las verdaderas necesidades hídricas de un determinado territorio, quedando reservado el posible incremento a solo situaciones debidamente estudiadas, y siempre que el posible incremento de demanda no lleve aparejado un uso no sostenible del recurso. Estos aspectos 11 sin duda reiteradamente planteados y comentados a lo largo de estos años por diferentes colectivos y técnicos, sin embargo no han sido recogidos en el PHN, y en el mejor de los casos insuficientemente, observándose su ausencia tanto en el texto como a en los anexos donde se recogen las actuaciones futuras; en cualquier casos no se dice nada de la asignación presupuestaria para llevarlos a cabo.

En cuanto a la oferta de recursos, y siempre que esté suficientemente justificado, hay que pensar que lo razonable es actuar prioritariamente en el ámbito de Planificación Hidrológica de cuenca donde se ha generado la demanda, recurriendo a otras fuentes externas solo en casos excepcionales. Una planificación moderna, acorde con el principio de sostenibilidad y respeto al medioambiente, requiere, antes de aplicar medidas adicionales para mejorar la disponibilidad de recurso hídrico, optimizar el grado de regulación y la garantía de suministro, aplicando para ello el uso combinado o conjunto de las aguas superficiales y subterráneas, integrando al sistema de regulación la capacidad de almacenamiento de los acuíferos, esta operación compleja sin duda, pero eficaz, puede llevar así mismo aparejado un incremento adicional del recurso hídrico, si la operación se planea adecuadamente.

La integración de las aguas superficiales y subterráneas, objetivo a cumplir desde la aprobación de la actual Ley de Aguas, en la que se considera el ciclo del agua como único, no parece haberse contemplado como fin en el Anteproyecto, echándose en falta, especialmente, la ausencia del programa "Incorporación de los acuíferos en los sistemas de explotación. Programa estatal de estudios para la definición de la utilización coordinada de recursos superficiales y subterráneas", recientemente elaborado por el MIMAN y cuyo objetivo no es otro que integrar en la gestión los recursos superficiales y subterráneos. Esta es la idea básica recogida en el Preámbulo de la Ley de Aguas, así como en el Título Preliminar y en los artículos 13, 57 y 80. Este principio es también básico en la nueva política de aguas de la Unión Europea. El programa ha permitido seleccionar 27 esquemas de uso conjunto y en los que se integran 70 unidades hidrogeológicas, junto a 71 embalses y 16 grandes infraestructuras de conducción.

El aumento de la capacidad de regulación superficial o un mayor aprovechamiento de las aguas subterráneas en el ámbito de planificación, conlleva en cualquiera de los casos, un menor coste económico y consecuentemente en el precio del agua, así como una disminución de los posibles efectos negativos, tanto en el medio ambiente como en el equilibrio socioeconómico territorial.

Figura 3. Evolución del aprovechamiento de las aguas subterráneas (indicativa) (fuente: MINER-MOPTMA, 1994)

En la documentación o memoria técnica que acompaña al Anteproyecto de Ley del PHN se contempla, aunque no queda reflejado posteriormente en el texto articulado, un aumento significativo de las aguas subterráneas en las cuencas Hidrográficas del Guadalquivir, Júcar y Cuencas Internas de Cataluña, estimado en su conjunto en un volumen máximo de 1330 hm3/laño, distribuidos: Guadalquivir 900 hm3/laño, quedando posteriormente reducidos, tras una serie de consideraciones técnicas, en unos 300 hm3/año; Júcar entre 90 y 120 hm3/laño y Cuencas Internas, 330 hm3/año.

Del resto de cuencas no se incluye ninguna referencia en concreto sobre este tema. Esta cifra sin duda importante refleja un avance sobre el papel que las aguas subterráneas deben jugar en la planificación hidrológica, sin embargo se está aún lejos del punto optimo de aprovechamiento, estimado entre más de 3.000 hm3laño y alrededor de los 9.000 hm3/año (habría que descontar los caudales ambientales).

La diferencia tan acusada entre una y otra cifra se debe en primer lugar a considerar, que salvo aquellos casos en que la capacidad de regulación superficial sea lo suficientemente grande, éste regulará tanto las escorrentías superficiales como subterráneas, en el resto de los casos, es decir cuando no exista suficiente capacidad de almacenamiento superficial, no podrá regular ambas escorrentías, en esta situación deben regular con prioridad las escorrentías superficiales.

Esto que parece evidente, sin embargo, en la memoria del PHN, se hacen planteamientos que en principio van en contra de toda lógica, al indicarse, por ejemplo en el caso concreto del Guadalquivir, que el análisis se ha centrado en los, acuíferos situados aguas abajo de los principales embalses de superficie, cuestión altamente discutible y muy en contra de los esquemas de uso conjunto seleccionados en el programa anteriormente comentado y de una nueva política, donde lo importante es hacer un óptimo aprovechamiento del recurso, sin dar prioridad de uso a una u otra fase del ciclo hidrológico.

Por último es destacable, aunque en la memoria del PHN se analiza con cierto detalle, la ausencia en el texto articulado, de los posibles aprovechamientos de los llamados actualmente recursos hídricos no convencionales.

En el caso de la desalación de agua de mar, las expectativas de uso son evidentes, tanto por la disponibilidad ilimitada de este recurso como por disminución de coste de producción, especialmente cuando estas son aguas salobres, como por su proximidad a las zonas de mayor demanda o con problemas i de insuficiente dotación, caso del Sureste y Levante peninsular o Archipiélagos Balear y Canario. Existe la posibilidad de eliminar los rechazos, mediante inyección en estructuras geológicas, que reunan las condiciones adecuadas.

Menos importante, pero sin duda de gran valor estratégico, y dentro de los recursos no convencionales, está la utilización de las aguas residuales depuradas, en este sentido no hay que olvidar que el 80% (del orden de 4.000 hm3/laño) de las aguas utilizadas para abastecimiento vuelven al ciclo hidrológico en unas condiciones que limitan su uso, pero una vez sometidas a tratamientos de depuración pueden ser utilizadaas, muy especialmente en las zonas costeras.