El Primer Plan Hidrológico Nacional del siglo XXI

Una temeridad

Ángel ARIAS FERNÁNDEZ
Dr. Ingeniero de Minas
Director de Proyectos y Estudios
PROACTIVA MEDIO AMBIENTE, S.A.

Introducción

Antes de entrar en honduras, debo justificar al lector que la temeridad que sirve de encabezamiento a estas notas no es del Plan Hidrológico Nacional, sino mía. Me atrevo a opinar sobre un asunto espinoso y complejo, alimentado y seguramente intoxicado por las argumentaciones de quienes, supongo que habiéndole dedicado más tiempo y atención, tienen, además, concretos intereses que defender. No pretendo introducir, por ello, ningún elemento nuevo en la polémica, sino que me limitaré a intentar sistematizar su tratamiento.

En España siempre hemos tenido problemas y amplias discusiones con el agua. La diversidad de climas y la orografía han determinado cuencas hidrográficas muy dispares y, para mayor complejidad, disponemos de una población con asentamientos dispersos y desagregados, para los que la disponibilidad del agua no ha sido siempre el factor determinante, sino que se ha visto condicionado por las circunstancias históricas y unos métodos de producción agrícola poco evolucionados. El desarrollo industrial, a su vez, ha forzado nuevos condicionamientos, en buena medida coyunturales, cuando no totalmente artificiales, como lo prueba, por ejemplo, la ubicación de las empresas siderúrgicas, carboneras, textiles, papeleras, curtidoras, etc.

Como resultado de esta heterogeneidad, la gestión del agua es vivida entre nosotros como un problema de política social, y la posesión del agua ha estado asociada a la idea de riqueza, muy especialmente en la España agrícola. Pero hoy no se puede ignorar que lo hidráulico tiene importantes aspectos técnicos y goza de fuerte dinamismo creativo, con escenarios que abarcan, desde las técnicas de desalación de agua de mar hasta la depuración y reutilización de las aguas residuales, y en donde la investigación y el desarrollo juegan un papel muy importante.

Desde que se planteó el Primer Plan Hidrológico en 1933, se han venido sucediendo actuaciones públicas con vocación globalizadora que incidían, levantando las lógicas ampollas, sobre el tema sensible de la propiedad y disfrute del agua. Una de las muestras de este impulso de corregir la realidad con infraestructuras hidráulicas ambiciosas es el trasvase Tajo-Segura, el único interregional existente hasta el momento. Dimensionado para 1.000 Hm3/año, la media trasvasada supera apenas los 300 Hm3/año, pero ha servido para movilizar la transformación a regadío de casi 90.000 Ha, un 80% superior a las previsiones más optimistas de su , momento, aumentando, por tanto, el déficit absoluto.

Las premisas del Plan Hidrológico

A partir de 1985, en que se aprobó la ley de Aguas, se han elaborado dos propuestas de Plan Hidrológico Nacional que, más que estructuradas desde dos posiciones ideológicas contrapuestas, podrían ser mejor interpretados como dos enfoques políticos de la resolución técnica al mismo problema. Una polémica que no fue en absoluto estéril. La presentación del anteproyecto de Plan Hidrológico Nacional por el gobierno socialista (1992), suscitó un amplio debate del que es deudora en buena parte la Nueva Cultura del Agua que se aprecia en casi todos los foros.

Pero argumentaciones subjetivas aparte, los objetivos generales de un Plan Hidrológico en España siguen siendo dos: por una parte, mejorar las infraestructuras de las propias cuencas hidrográficas, y, por otra, solucionar el déficit estructural de los recursos de algunas cuencas. La solución cuantitativa (si se prescinde o se minusvaloran las opciones de desalación, reutilización y aprovechamiento de aguas subterráneas) es, para esta segunda parte del problema, realizar trasvases desde las excedentarías a las deficitarias. Por lo demás, nadie pone en cuestión hoy en día que las actuaciones habrán de realizarse con el mayor respeto posible a las condiciones medioambientales. Se olvida más frecuentemente que formamos parte de una asociación supranacional, habrá que tener en cuenta obligatoriamente las normas y directrices emanantes de la Unión Europea.

Un enunciado de este tipo permite entender de inmediato que hay aspectos de cualquier planificación hidrológica que no van a contentar a todos. Antes de entrar en los costes, aquellas actuaciones que se refieran a la mejora de gestión de los recursos, a su reutilización, a la investigación y desarrollo, podrán merecer un consenso general. Pero las que impliquen inversión en grandes infraestructuras y en la medida en que incidan inevitablemente sobre el paisaje, obtendrán la oposición frontal de los ecologistas y naturalistas. En fin, cuando las decisiones afecten además al trasvase entre cuencas, y a los bolsillos de destinatarios y contribuyentes, quedará reabierto con seguridad el problema de las múltiples Españas, se agudizarán los debates autonómicos, y acabará siendo cuestionada la oportunidad de una estrategia global sobre un bien de uso general, y la necesidad de compensación entre unas zonas y otras. Al fin y al cabo, se trata de un producto natural que está fuera del mercado, y el agua podrá tener un coste, pero su precio depende de variables que han de ser reguladas por las Administraciones públicas. Hablamos, en suma, de redistribución de la riqueza, de propiedad de recursos básicos, y, siendo el agua también imprescindible para la vida humana, de derechos protegidos por la Constitución.

El Plan de Cuencas, el Libro Blanco del Agua y el Plan Hidrológico

El Libro Blanco del agua (difundido en diciembre de 1998) dividió a las cuencas hidrográficas desde el punto de vista del déficit, entre las que tienen déficit estructural o coyuntural. En estas últimas era factible equilibrar los balances hídricos con los propios aportes de las cuencas, aplicando medidas autónomas de ahorro, reutilización, y obras hidráulicas de represado, aducción y distribución. Por el contrario, las que tenían déficit estructural necesitaban aportes externos.

Ese concepto de «déficit estructural» mereció las críticas tanto de los sectores medioambientales, que estimaron que las obras de regulación y trasvase para corregirlos tenían efectos dramáticos sobre el paisaje, pero también sirvió para hacer cálculos diferentes sobre los saldos de cada cuenca y densificar el debate sobre la racionalidad económica. En principio, sólo la cuenca del Segura sería deficitaria, según el Libro Blanco, aunque con posterioridad el Plan Hidrológico Nacional prevé que el trasvase del Ebro afecte también al Júcar y otras cuencas internas de Cataluña.
Los trasvases intercuencas del Plan Hidrológico son, por una parte, los previstos para resolver el déficit estructural del Levante y sureste, y se concretan en cuatro alternativas: Ebro-Júcar-Segura, Alto Duero-Bolarque, Bajo Duero-Bolarque y Tiétar-La Roda, y que suponen el trasvase anual de 1.000 Hm3. El Plan también analiza el trasvase dentro de algunas cuencas catalanas, fundamentalmente para atender al previsible aumento de la demanda urbana e industrial de Barcelona y su área metropolitana. Las tres alternativas contempladas son, en este caso: Bajo Ebro-Llobregat, Noguera Pallaresa-Llobregat y Ródano-Barcelona. Las aguas trasvasadas se destinarán en un 44% al abastecimiento urbano e industrial y el 56% a regadíos.

De esta forma, el PHN se sitúa en la posición de que la solución general a los desfases entre necesidades de consumo y saldo hídrico no se resolverá mediante los trasvases, sino con la plena realización de las inversiones previstas, por su parte, en el Plan Hidrológico de Cuencas (PHC) de 1998, previo al PHN. La necesaria aprobación de estos planes de cuenca (que fue el argumento político para rechazar la aprobación del plan anterior) incide sobre la dificultad de utilizar como premisa planes que debieran ser, en realidad, resultado del desarrollo del propio Plan Hidrológico, y desde luego, se enfrenta al precario equilibrio de pretender una planificación hidrológica cuando están cambiando las estructuras productivas del país, con el, abandono acelerado del campo y la conversión deseable de España en un país de servicios. Pero, hoy por hoy, España es un país agrícola y, por eso, el debate sobre el Plan Hidrológico Nacional está sesgado por las diferencias de criterios entre las zonas agrícolas receptoras y las que ceden el recurso.

Demanda del agua

Aunque los datos del Plan Hidrológico no coinciden más que en primera aproximación con los que manejan otras entidades públicas y privadas (puesto que todos se basan en estimaciones en gran medida), debemos aceptar como referencia para el análisis que la demanda actual de agua en España es de 37.092 Hm3, que se distribuyen así: 11,6% para consumo humano, 5,2% para consumo industrial, 17,8%a para refrigeración industrial y demandas ambientales, y para regadíos, el 65,4% (24.245 Hm3).

Las previsiones para el horizonte de 2006 apuntan a un crecimiento total de la demanda del 17%, (43.768 Hm3). El mayor incremento corresponde al abastecimiento de las poblaciones (46%), mientras que el riego crecería sólo un 6%.

En esa línea de crecimiento diferenciado, en 2012 se prevé que el agua para consumo humano será el 14,4% de la demanda total, el consumo industrial abarcará el 5,5%, y la destinada a refrigeración y medio ambiente habrá disminuido al 16,8%, en tanto que el regadío consumirá un 63,3%a (27.633 Hm3).

Los 24.000 Hm3 actuales que contempla el Plan Hidrológico Nacional parecen, según los especialistas, excesivas para 3,5 millones de hectáreas de cultivo por regadío. El Plan trabaja en la hipótesis pesimista de un crecimiento del regadío de sólo un 8%, y se decide, al parecer, por el mantenimiento de los actuales porcentajes de reparto de las técnicas de aspersión y riego localizado (800.000 ha y 250.000 ha, respectivamente), técnicas que permitirían ahorrar entre el 30% y 55% del consumo y merecerían una aplícación más general. El acondicionamiento de modernización ce las estructuras agrarias podría, por su parte, favorecer el incremento de la superficie agraria destinada a regadíos en un 20% en el horizonte 2012.

Un análisis de mejora de usos y consumos agrícolas que no parece inocente dada la actual situación agraria. Debe tenerse en cuenta que actualmente con un 20% de las aguas de uso agrario se está abasteciendo un 30% de la superficie regada y que en ella se generan el 50% de la producción agrícola. Por otra parte, las cifras de regadío que se manejan tienen márgenes de error muy significativos, al parecer. Según datos de la Junta de Andalucía hay más de 200.000 hectáreas ilegales de regadío en el olivar. En las comarcas sobreexplotadas del Segura, estudios de la Universidad de Murcia estiman en un 40% los regadíos ilegales. En el Campo de Dalías (Almería), a pesar de la prohibición de abrir nuevos pozos en el momento en que se contabilizaban 9.000 ha de cultivo en invernadero, la cifra se aumentó a 22.000 ha. La situación no parece diferente en los acuíferos de La Mancha.

Cuando se introduzcan en la gestión del agua para recursos agrarios los criterios propios de la llamada gestión privada del agua, es decir, se racionalicen más los usos y se facilite el equilibrio entre agricultura y desarrollo de las políticas territoriales, hay que esperar una reducción de consumos y la mejora de rendimientos. También es deseable el mejor conocimiento del estado de las infraestructuras, de los costes de su explotación y mantenimiento, la medida de los consumos, para la correcta imputación y repercusión a los usuarios. Estas actuaciones habrán de canalizarse, en sus aspectos prácticos, nada sencillos, teniendo en cuenta, al menos, estos factores

* el agua es un elemento esencial de redistribución de riqueza agrícola, y no debe considerarse de forma aislada, sino en un contexto comparativo entre los sectores productivos, la estabilidad y calidad de los empleos generados, su aportación a la balanza de pagos, etc.,

* la planificación de los regadíos está afectada por la Política Agraria comunitaria, por la apertura de nuevos mercados y la rentabilidad y viabilidad económica de los diferentes cultivos, que no cabe confiar a decisiones individuales, ni tampoco a grupos de presión con imaginables intereses particulares.

Un marco más amplio

La Directiva Marco de Aguas consensuada el año 2000 entre Consejo y Parlamento comunitarios, se centra más que en la ampliación de las grandes infraestructuras, en la mejora ce la gestión de la red y el incremento de la eficiencia de los usos hídricos, así como en la modificación de las tarifas, adaptando los precios del agua para que trasladen a los usuarios el coste del producto, desde el rho ambiental a los ecosistemas y el máximo rigor al análisis económico, eses que deberán garantizar un Desarrollo Sostenible.

Esta filosofía se hace descansar en cuatro líneas directorias que se pueden interpretar como un marco de actuación en el que debe obligatoriamente encajarse el Plan Hidrológico.

Nueva política tarifaria basada en el criterio de la Recuperación Integra de los Costes, combinando la gestión de la demanda con los incentivos a la eficiencia. En las zonas con déficit de agua o sobreexplotación de acuíferos, las estrategias alternativas deberán valorarse desde una posición de «coste de oportunidad» (o coste de escasez) del recurso.

* Recuperación del Estado Ecológico de ríos, lagunas y humedales. La protección de los humedales, por ejemplo, deberá beneficiar en España, a zonas como la Albufera de Valencia, las Tablas de Daimiel y el Parque de Doñana.

* Implementar como unidad de gestión la Cuenca Hidrográfica, incorporando estuarios y plataformas litorales, y manteniendo una visión trasnacional dentro de la Comunidad Europea.

* La unificación normativa en materia de calidad (vertidos, contaminación difusa, depuración, etc), con especial atención al agua potable y a los vertidos de sustancias peligrosas a los cauces públicos.

La aplicación de esta Directiva, según el Ministerio de Medio Ambiente, supondrá la dedicación de seis billones de pesetas, cuya fórmula de financiación está abierta, aunque deberá ser repercutida, en principio, sobre los usuarios del agua. Es evidente que estas inversiones se interrelacionan con las del pico PHN y otros Planes de incidencia hidráulica, cuya integración financiera no resulta sencilla parra el analista externo. Cabría separar, desde luego, las inversiones de los gastos de gestión y mantenimiento, de manera que se tuviera en cuenta que no solamente se deben amortizar y financiar las obras que eventualmente se realicen, sino que a esos costes se deben añadir los de sostenimiento de la explotación de las infraestructuras (depuradoras de aguas residuales, canalizaciones, controles de calidad, gestión de cobro de los canones y tasas, etc).

La «Recuperación Integra de Costes», se convierte en un instrumento especialmente sensible para el caso del regadío, dado que los precios repercutidos son prácticamente simbólicos en la actualidad. Todos los especialistas coinciden en afirmar que en este sector el ahorro y la mejora de gestión son un punto sensible. El sistema de riego por inundación, utilizado ampliamente en España, ha estado favorecido por el bajo precio del agua para usos agrícolas (aproximadamente, la décima parte que para el uso doméstico). Las inversiones que el Plan prevé para las actuaciones con repercusión agraria, estimadas en tres billones de pesetas, deberán realizarse dentro de las cuencas y se destinarán a mejorar el aprovechamiento del agua y fomentar el ahorro, reutilización y regeneración del recurso, por lo que habrían de ser costeadas, en principio, por los agricultores y las Comunidades de regantes.

Pero también debe tenerse en cuenta que los usos agrícolas estarán afectadas por la política agraria común (PAC), a su vez, relacionados con la globalización de mercados y con la liberalización del comercio agrícola (resultado de los acuerdos de Marrakech de 1994, entre otros). También estarán influidos por la prevista ampliación de la Unión Europea, que supondrá la variación de las ayudas agrícolas, cuestiones todas ellas que inciden directamente en los escenarios del Plan Hidrológico, y cuya evaluación actualmente resulta, cuanto menos, extremadamente compleja. Tampoco debe omitirse que la aprobación del Plan Nacional de Regadíos podría suponer un ahorro del agua superior al planteado en el PHN, arrastrando una menor necesidad de infraestructuras. De forma similar, en los abastecimientos urbanos, las medidas de reutilización y ahorro afectarán igualmente a las nuevas infraestructuras previstas, aunque su incidencia sobre la financiación global del Plan habrá de ser menor, puesto que se trata de unidades de gestión independientes, al menos en la actualidad.

Papel del sector privado

Para las obras intracuencas, el PHN prevé que la financiación y explotación se encargará a sociedades públicas en las que el sector privado podrá participar con hasta el 49% del capital social. Estas sociedades deberán repercutir a los usuarios del agua él verdadero coste, para no incurrir en déficits presupuestarios.

Para los trasvases entre cuentas, el PHN propone que los sistemas se centralicen en un ente público, de nueva creación. También propugna una financiación mixta, con predominio de las aportaciones privadas, en principio, lo que hace suponer que se adoptarán sistemas tipo BOT (construcción, financiación y explotación), en los que la empresa constructora aportará una parte del capital y recibirá, durante el tiempo de amortización, una cantidad por metro cúbico.

El Plan dedica la mitad de las inversiones a saneamiento, depuración y recuperación de cauces, entornos urbanos y riberas. Dentro de los objetivos del Plan podría, por tanto, disgregarse el empleo de recursos en varios subcapítulos, según los intereses afectados positiva o negativamente, de cuyo análisis simplemente presento un esquema de posible actuación.

Esta división parece factible desde el momento en que algunas actuaciones benefician a toda la colectividad, como es el caso de las que se refieren a la protección general del medio ambiente, a la reducción ce pérdidas en las redes de agua urbana, al mejor aprovechamiento en los usos industriases y agrícolas, a la depuración de las aguas, al control de calidad de los ríos, etc. Parece claro que estas medidas gozan de general consenso y la repercusión de su coste debería ser distribuida entre todos o, en su caso, beneficiar a los directamente afectados. Este sería también la situación en cuanto al empleo de recursos para la investigación y desarrollo de alternativas relacionadas con el agua (reutilización, mejora de usos, etc).

Otros objetivos afectan al incremento de la utilidad de ciertos colectivos, afectando al entorno natural, que se debe entender como bien de todos. Este es el caso, según se ha denunciado, de 71 de las 200 obras propuestas en el Plan (52 embalses y 19 encauzamientos ribereños) que afectarían a 82 lugares de interés comunitario, propuestos para su inclusión en la red Natura 2000. Estas medidas de alto impacto medioambiental deberían evitarse o posponerse en el
tiempo hasta conocer el resultado de las actuaciones menos traumáticas y, de no ser posible, dando por supuesto que disfrutarán del necesario consenso, tendrán que gravar a los beneficiados y los ingresos obtenidos servir para compensar a los afectados negativamente.

En fin, existirían otras medidas que afecten al equilibrio, ínterterritorial, y cuya consideración debería provocar un acuerdo interpartes específico. El trasvase Ebro-Segura, por ejemplo paradigmático, afecta más a intereses regionales que nacionales, y la negociación parece debería dirigirse a la negociación entre afectados más que a provocar un debate político general. Tratándose, en definitiva, de una medida irreversible y con repercusiones a largo plazo, no parece razonable introducirla en el debate junto a las mejoras de eficiencia, la reutilización de las aguas residuales, las mejoras de gestión o la disminución de fugas en las redes de distribución, que son medidas a corto, aconsejables o inevitables y, en cierta medida, autofinanciables y reversibles, cuya aplicación no se puede demorar.

Puntos de consenso

Parece, en fin, que junto a algunas medidas muy controvertidas en el Plan, y que ciertamente, suponen el núcleo de fas actuaciones financieras y del impacto medioambiental y sociológico, existe un general consenso en la mayor parte de los elementos filosóficos del Plan, y en otras medidas relacionadas, que pueden significar los verdaderos puntos de apoyo para la política hidráulica básica común:

Existe un gasto excesivo del agua y es necesario mejorar la eficiencia en su uso. Se hace necesario mejorar la gestión y penalizar el despilfarro, incluyendo medidas que permitan la reutilización del recurso. Se debe revisar la disparidad del precio del agua en España, tratando de homogeneizar sus raíces y tratamiento.

Es imprescindible completar el mapa de las estaciones de depuración y analizar la repercusión de los costes de operación sobre la factura del agua, repercutiendo adecuadamente los costes entre los sujetos contaminantes. El Plan Nacional de Depuración, contempla inversiones cercanas a 1,7 billones de pesetas. Por su parte, el Programa de Regulación de Vertidos Industriales supondrá la inversión de 1 billón de pesetas y el aumento del número de sanciones administrativas, en la pretensión de fomentar la eliminación de los vertidos contaminantes en origen. La implementación de estas medidas parece especialmente urgente.

Es necesario mejorar las infraestructuras de regadío, revisando las políticas de distribución de agua, los costes y la rentabilidad de los empleos, fomentando la reutilización de las aguas residuales y la destilación allí donde sea posible, como infraestructuras de menos impacto medioambiental. Si las inversiones son costeadas directamente por los beneficiarios, tampoco hay razón para que se demoren; si se pretende implantar precios subvencionados, el debate no ha hecho más que empezar.

Se deben garantizar caudales adecuados en cauces superficiales y acuíferos, evitando los riesgos por avenida y apoyando la gestión del Dominio Público Hidráulico con la máxima utilidad de Sistema Automático de Información Hidrológica (SAIH) y las infraestructuras adecuadas, atendiendo también a la restauración de márgenes y riberas.

Deberá incorporarse el análisis completo de las posibilidades de la destilación al Plan Hidrológico Nacional, combinando las mismas, en su caso, con las técnicas de cogeneración, estudiando su aplicación a los abastecimientos urbanos y a los regadíos de mayor valor añadido.