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Antonio José Alcaraz Calvo*
Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos. Presidente de la Confederación Hidrográfica del Guadiana
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Descriptores: Gestión del agua, Cuencas internacionales, Directivas comunitarias, Guadiana internacional
La adecuada gestión de una cuenca hidrográfica obliga a dar respuesta a las siguientes cuestiones y necesidades:
— Satisfacción de la demanda de agua procedente de distintos tipos de usuarios, con diferentes necesidades, extendidas en todo el territorio y con distintos niveles de accesibilidad al recurso.
— Protección, ordenación y policía del espacio físico-natural que constituye la red de drenaje del territorio y del ecosistema en él establecido, haciendo compatible su existencia con los intereses de la población humana que actúa sobre dicho espacio físico.
— Defensa y protección de vidas y haciendas frente a los episodios de avenidas.
Estos tres grandes enunciados engloban muchos matices y están a su vez íntimamente relacionados entre sí. Las características climáticas, geográficas, económicas, sociológicas y ambientales condicionan la magnitud e intensidad de los problemas que se pueden plantear, la importancia que para la sociedad tiene su resolución y el nivel de garantía que se precisa alcanzar con la solución del problema.
La satisfacción de la demanda de agua implica el conocimiento de la misma, así como su evolución futura. Implica igualmente el conocimiento de los recursos naturales y de sus leyes de ocurrencia. Y analizado el balance entre posibilidad y necesidad, obliga a disponer de los elementos estructurales necesarios para poder hacer accesibles esos recursos en el lugar y tiempo oportuno. Finalmente, se requiere repetir esta operación proyectada hacia el futuro y planificar los nuevos elementos necesarios para la satisfacción de la demanda esperada en función de las previsiones de evolución de los diversos sectores socioeconómicos que, de un modo u otro, se vinculan con el agua, y naturalmente unas reglas de explotación de dichos elementos que aseguren su más eficaz empleo.
En síntesis, todo lo anterior se debe basar en:
a. Conocimiento de las demandas presentes y futuras y su ley de distribución en el tiempo, y
b. Conocimiento de los recursos disponibles, tanto en régimen natural como en régimen regulado.
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Fig. 1. Desembocadura del Guadiana (Ayamonte). |
Compatibilizar en el territorio peninsular la extrema irregularidad de las aportaciones con la curva de demandas cuasi conocidas obliga a ejecutar y planificar grandes infraestructuras de apoyo para regular y transportar los recursos necesarios. La protección, ordenación y policía del espacio físico-natural exige en primer lugar la identificación de dicho espacio, para lo que se requiere el conocimiento tanto de la dinámica del río, espacio ocupado por las aguas en las distintas condiciones de caudal, como de la comunidad natural ligada a su existencia y a las características de cómo se presenta: calidad de agua, caudales presentes, tipología del lecho del río, velocidad, iluminación, etc. Pero todos estos parámetros son muy variables de un tramo a otro del río, lo que originará una gran biodiversidad que es preciso conocer, y proteger frente a afecciones externas, y muy especialmente frente a las apetencias del hombre que, por otra parte, no olvidemos que forma parte del ecosistema y que como tal parte compite por obtener recursos y espacio natural.
La gestión del agua deberá plantear la priorización y ordenación de dicha concurrencia tratando de compatibilizar al máximo los distintos intereses contrapuestos.
Por último, la defensa y protección de vidas y haciendas frente a episodios de avenidas, aunque se podría englobar en el apartado anterior, siempre se diferencia en España por tener en nuestro territorio características diferentes y graves. La duración de los episodios suele ser reducida en el tiempo y su intensidad respecto a los valores medios del flujo exige la adopción de medidas drásticas y de efecto inmediato, la laminación producida por los embalses se convierte por esto en elemento básico para su resolución y añade un segundo elemento justificativo de la presencia abundante de las presas en España para tratar de conducir el fenómeno de la mejor manera posible. La memoria de los sucesos anteriores permite programar las medidas de defensa hacia el futuro, pero mientras ocurre exige la toma de decisiones y la coordinación de su aplicación en tiempo real.
La Ley de Aguas en España reúne en su articulado medidas para la atención de los temas citados, centrando en la unidad de gestión de cuenca y en la Confederación la administración de los distintos factores e intereses implicados.
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Fig. 2. Presa de Chanza (Huelva). |
El uso conjunto del agua entre varios países
Estos problemas ya de por sí difíciles y complejos, se multiplican en el caso de una cuenca internacional, al entrar en juego factores que en el caso de una cuenca interna de un país no existen o ya están resueltos. Estos factores son:
— Ausencia de una normativa que regule cómo se debe repartir el recurso, atender las demandas y ordenar y proteger los intereses socioeconómicos entre los diferentes países.
— Diferentes criterios sobre la unidad física sobre la que se integra la gestión.
— Diferente legislación en los distintos países que regule las relaciones entre el usuario y la autoridad responsable de la gestión, así como del derecho del usuario al disfrute del recurso. E incluso de su participación directa en la gestión.
— Diferencias en el marco competencial y la organización administrativa entre las agencias responsables del agua y su entorno. Así, puede haber descentralización territorial y reparto de las competencias de los distintos aspectos que constituyen la realidad física y biológica del agua en un país frente a una gestión más unitaria en otros. Distribución geográfica por unidades administrativas de tipo regional o por cuenca, etc.
Es por lo tanto prioritario que la buena gestión de las cuencas internacionales se articule sobre las siguientes instancias:
1º Norma supranacional, o al menos acuerdo entre los Estados, que plantee el uso integrado conjunto de los recursos hídricos, que defina las líneas de control y protección del medio acuático y establezca los criterios fundamentales para la defensa del entorno natural. La obtención de estos acuerdos es sin duda uno de los escollos más difíciles de salvar y depende de ellos el modelo de gestión conjunta que se quiera hacer. En el caso más elemental y economicista, bastaría con fijar el volumen medio que en un período de años deberá pasar de un país a otro. Lógicamente también, a efectos ambientales, cabría fijar un caudal mínimo que debe ser superado todos los años siempre y cuando la pluviometría estuviera por encima de un determinado valor. En el caso de una cooperación más desarrollada, además de esos valores medio y mínimo se podría pensar en que se suministrara una parte al menos de ellos, según una ley de caudales previamente aceptada, y en una época determinada.
Evidentemente, fijar esos valores medio y mínimo será objeto de fuertes debates, ya que se puede argüir todo tipo de razones y, como siempre sucede en una negociación, su resolución dependerá de muchos más aspectos que los puramente hidrológicos.
2º Conseguido el acuerdo se deberá fijar una instancia interpretadora de las dudas y quejas que se planteen entre ambos Estados pero que evidentemente deben reservarse cuestiones de fondo. Para el desarrollo de la gestión ordinaria este procedimiento no sirve, ya que no sería operativo. Es necesario un procedimiento mucho más ágil, y en el caso extremo obligaría a la creación de un organismo único de gestión en el cual los intereses de los distintos países serían los de los propios usuarios nacionales de la zona gestionada.
Es claro que se puede dar toda una gama de organizaciones pero que en cualquier caso es fundamental articular un mecanismo de contacto y toma rápida de decisión.
3º Lógicamente habría que unificar, o al menos uniformar, la legislación aplicable en cada nación. Y aquí las necesidades son muy variables dependiendo de la organización de la gestión, variando de una legislación única en el caso de una gestión integral conjunta a una legislación más amplia si el país que recibe los recursos los administra de forma sectorial o territorial diferenciada.
Y como punto básico de gestión y normativa, hay que definir previamente si todos los países implicados defienden la unidad de cuenca y la gestión única e integrada en un único organismo de cuenca, como es el caso español.
Esto también se puede extender al reparto de competencias entre los diferentes aspectos que componen la realidad de la cuenca entre las distintas administraciones. Sería deseable, al menos desde el punto de vista hidráulico, que el representante del país en esa hipotética administración conjunta de la cuenca asumiera la capacidad de decisión sobre todos los aspectos.
Las recientes normativas sobre calidad de agua y tratados medioambientales, aunque son una referencia, no resuelven el problema.
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Fig. 3. Puente Ayuda (frontera portuguesa). |
El uso conjunto hispano-portugués del agua. La incidencia de la Unión Europea
La relación entre España y Portugal para la utilización conjunta de los tramos de ríos fronterizos se basa en los acuerdos bilaterales firmados por ambos países en los años 66 y 68. Originariamente eran acuerdos muy orientados hacia el aprovechamiento hidroeléctrico pero también se contemplaban otros posibles usos, como el riego y el abastecimiento.
Cada uno de los Estados tiene asignados tramos concretos y tiene el derecho a derivar de ese tramo los caudales circulantes necesarios para sus planes de riegos y abastecimientos, pero en cualquier caso se deben asegurar “los caudales mínimos naturales de estiaje y los necesarios para usos comunes”.
En virtud de estos acuerdos del año 68, el reparto de los tramos internacionales del Guadiana es el siguiente:
• A Portugal le corresponde el tramo del río Guadiana comprendido entre las desembocaduras del río Caya y del arroyo de Cuncos.
• A España le compete el tramo internacional del río Chanza entre la confluencia del arroyo de Perna Seca o Barranco de Raja y la desembocadura del Chanza en el Guadiana.
• El tramo internacional del Guadiana entre la desembocadura del Chanza y el océano queda sin asignar.
Estas relaciones bilaterales se completan con la incorporación de los dos países a la Unión Europea, en la que a través de sus directivas los Estados miembros se obligan a velar por la conservación del medio ambiente. Entre éstas podemos señalar:
• Directiva 92/43 relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestre.
• Directiva 79/409 relativa a la conservación de las aves silvestres.
• Directiva 78/659 relativa a la calidad de las aguas continentales que requieren protección o mejora para ser aptas para la vida de los peces.
• Directivas: 82/176; 83/513; 84/156; 84/491; 86/289; 88/347, 90/415 relativas a valores límites y objetivos de calidad para vertido de diversas sustancias peligrosas.
• Directiva 91/271 relativa al tratamiento de las aguas residuales urbanas.
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Fig. 4. Confluencia del Guadiana y el río Caya (tramo internacional). |
Igualmente dentro del marco de la Organización de las Naciones Unidas existen acuerdos aceptados por España y Portugal que enriquecen estas relaciones; entre ellos se pueden citar:
• Acuerdo de Helsinki de 1992 sobre la protección de los cursos de aguas transfronterizas y de los lagos internacionales.
• Convenio de Basilea de 1989 sobre el control de movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminación.
• Convenio de Río de Janeiro de 1992 sobre la diversidad biológica.
• Convenio de Espoo de 1991 sobre la evaluación del impacto en el medio ambiente.
Todo este conjunto de normas o acuerdos sólo cubre aspectos relacionados con la calidad y medio ambiente, sin entrar en problemas concretos de reparto de recursos, ni definir una estrategia de explotación integral de la cuenca.
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Fig. 5. Ayamonte |
Aplicación a la cuenca del Guadiana
El Guadiana presenta la singularidad de que, tras nacer en España, tiene un tramo de unos 60 kilómetros en que forma frontera con Portugal, se introduce en este país durante otros 100 kilómetros y por fin vuelve a ser frontera en su tramo final de 40 kilómetros.
En este caso es claro que los intereses comunes de los tramos fronterizos hacen conveniente una gestión conjunta en su grado máximo; es decir adoptar una única dirección y una única normativa de forma que su autoridad fuera reconocida por las Administraciones de ambos Estados. En los tramos interiores de ambos países las Administraciones internas de cada país deberían estar suficientemente conexionadas para que sus decisiones fueran operativas, pudiendo ser interesante en cualquier caso una junta de coordinación general.
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Fig. 6. Plano del tramo internacional. |
Fig. 7. Plano del tramo internacional. |
Los temas mínimos en los que ambos Estados han de ponerse de acuerdo en los tramos fronterizos son los siguientes:
— Reconocimiento de derechos individuales de consumos de agua, con indicación de caudales, horas de uso, estacionalidad, circunstancias en las que quedaría en suspenso la concesión, tipificación de sanciones, etc.
— Reconocimiento de derechos de extracciones de áridos y de cualquier otra actividad que pueda modificar la morfología del cauce, la circulación de las aguas, su calidad, etc., y fijación de condiciones de rehabilitación medioambiental de la zona explotada.
— Definición de zonas protegidas, tanto desde el punto de vista ambiental como frente a avenidas, y establecimiento de las limitaciones de uso a imponer.
— Definición de las condiciones en que deben realizarse los vertidos.
La elaboración de normativa específica debería estar completada, así como el reglamento sobre denuncias y sanciones, y extenderla a la labor de policía dentro de un espacio físico que habría que definir.
Igualmente habría de tomarse decisión conjunta en relación con la definición de los caudales mínimos medioambientales, fijación del régimen de desembalse y coordinación de las tareas de protección en caso de avenidas.
Por último, sería competencia de la Administración Central de cada Estado llegar a los acuerdos necesarios para fijar la asignación de recursos a cada país y dotar de naturaleza jurídica a esta nueva Administración a crear, que en el caso de España conllevaría además el renegociar algunos aspectos de los Estatutos de las Autonomías.
En esencia se está planteando un organismo de cuenca, una Confederación supranacional con una capacidad de obrar muy superior a la contemplada en la Ley de Aguas para la del Guadiana español.
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Fig. 8. Cauce del río Guadiana, tramo internacional, zona media de la cuenca del Guadiana (Puente Ayuda) |
