España-California: un contraste de modelos de planificación y gestión hidráulicas diferentes

Pedro Arrojo Agudo*

Departamento de Análisis Económico. Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales. Universidad de Zaragoza.

Descriptores: Planificación hidráulica, Oferta y demanda de aguas, Política hidráulica, Mercados de aguas, España-California

Introducción

Copiar no suele ser bueno, pero aprender siempre lo es. California en la cuestión hidráulica no es un referente más en el mundo cuando lo observamos desde nuestro país. Salvadas diferencias históricas, culturales y jurídicas importantes, California ofrece un marco climático y geoeconómico con tan profundas analogías con España que merece ser conocido, máxime dado su avanzado nivel de desarrollo socioeconómico y la experiencia en materia de política hidráulica que ha atesorado en los últimos decenios. Por ello introduciremos una descripción del escenario californiano, tras el que pasaremos a elaborar un contraste de los principales elementos y parámetros de la política hidráulica de aquel Estado en relación a los que caracterizan la planificación hidráulica presentada en el Anteproyecto de Plan Hidrológico Nacional (aphn) para nuestro país.

Parámetros geoclimáticos y niveles de renovabilidad global del recurso agua

California abarca un territorio de unos 400.000 km², ligeramente inferior al entorno de 500.000 km² de España.

Al igual que en la península Ibérica los gradientes climáticos son elevadísimos, generando un escenario pluviométrico sumamente variado y desigual: desde los 1.295 l/m² de la región hidrológica de la Costa Norte, a los 139 l/m² de la porción californiana de la cuenca del Colorado (dwr, 1994, California Water Plan). Si comparamos con el caso español, estas cifras no se diferencian mucho de los 1.400 l/m² que podemos encontrar en el País Vasco en contraste con los 300 l/m² de áreas como Monegros o zonas del sudeste peninsular.

Tan variable pluviometría genera una media en California de unos 584 l/m², que vuelve a situarse en el orden de magnitud de la pluviometría media de España, que puede estimarse en unos 672 l/m² (Naredo, 1996, Spanish Water Accounts).

Tanto en California como en España una buena parte de esas precipitaciones se reevapora o se consume por parte de la flora silvestre: en torno al 60% en California (dwr, 1994) y en torno al 66,4% en España (Naredo-Gascó, 1996). La alta cuota de horas de insolación promedio anuales en ambos escenarios, y la existencia de amplios parajes semiáridos con drásticos balances hídricos negativos (precipitación – evapotranspiración) contribuyen a ello.

En consecuencia, lo que podríamos llamar volumen de recurso renovable anual se sitúa en California en el orden de 104.805 hm³/año (donde incluimos los trasvases interestatales del Colorado, las aguas superficiales y el ritmo natural de realimentación de acuíferos subterráneos). Tales cuentas en España se sitúan en el entorno de los 114.000 hm³/año según el moptma (1994), y 112.750 hm³/año según Naredo (1996).

Distribución de la población y del desarrollo urbano, industrial y agrícola

Analizaremos en sus grandes cifras la distribución de la población en California en contraste con el reparto natural de los recursos hídricos y su distribución actual como resultado de la red de infraestructuras hidráulicas en servicio.

Sobre el alargado mapa de California más de 2/3 de la población se concentra sobre dos áreas metropolitanas: la de Los Ángeles-San Diego (South California) y la del “Delta” o bahía de San Francisco, mientras que más del 50% de los caudales naturales fluyen por otras zonas del norte (no tan alejadas de San Francisco pero remotas respecto al área de Los Ángeles). Por otro lado, el mapa de los grandes regadíos ha reconformado la distribución final de los recursos hídricos. Analicemos la tabla 1, que da cuenta de estas tres distribuciones en términos relativos (porcentuales). Los datos en negrita marcan los elementos más relevantes de esta tabla, en la que se pueden apreciar los siguientes elementos básicos:

— La relativa abundancia de recurso en las regiones del norte con escasa población y escasas tierras de regadío.

— La descomunal población del área de Los Ángeles en una zona especialmente escasa de recursos hídricos (semidesértica).

— La acentuada concentración de recursos para su uso en los regadíos de la gran depresión central californiana.

Como podemos ver, una tabla similar para España (tabla 2) demuestra notables analogías en los grandes rasgos.

De alguna manera, y salvadas importantes diferencias con España, vemos en dichas tablas cómo en California se reproducen buena parte de las situaciones que en el aphn se denominan “desequilibrios hidráulicos”, en grado si cabe más drástico, mientras que por otro lado el regadío vuelve a ser el elemento cuantitativamente clave en la distribución de concesión de caudales.

Tanto el insostenible y demencial desarrollo urbanístico de Los Ángeles, como los tremendos proyectos de regadío en las cuencas de los ríos Sacramento, San Joaquín y otros, se han desarrollado bándose en descomunales obras hidráulicas pagadas en su mayor parte por el conjunto de ciudadanos de Estados Unidos. En muchos aspectos los mitos que han sustentado semejantes modelos de desarrollo, tan desequilibrados como insostenibles, se han basado en una política hidráulica en la que la especulación y el mal uso de los fondos públicos ha sido más que frecuente (M. Reisner, 1993). Hoy de hecho así se reconoce públicamente desde la propia administración norteamericana (D.P. Beard, 1994).

En España, especialmente con el aphn, vemos aflorar referencias análogas cuando se especula con el gran eje de desarrollo del “Arco Mediterráneo”, se proyectan 600.000 nuevas hectáreas de regadío (moptma, aphn, 1993) de más que dudosa rentabilidad y viabilidad, o se programan 14 grandes trasvases intercuencas…

Niveles actuales de regulación de los recursos de superficie

Los acuíferos, lagos, fuentes y ríos constituyen en sí un impresionante patrimonio natural de regulación de las aguas dulces. Sin embargo, cuando se habla de recursos regulados se suele tratar de las aguas superficiales almacenadas y gestionadas mediante infraestructuras hidráulicas artificiales (fundamentalmente embalses y redes de distribución).

En California se estima que existen actualmente unas 1.400 presas de más 7,5 m de altura que suman una capacidad de almacenamiento de unos 52.424 hm³ (1994, dwr, Update Water Plan). En España los datos disponibles apuntan a unas 1.102 presas de más de 15 m de altura (A. Barrero y M.P. Santos, “Ecosistemas”, 9-10-1994) (probablemente no serán menos de 1.400 con la referencia americana de 7,5 m…), con una capacidad de almacenamiento de unos 51.314 hm³ (1993, moptma), 52.710 hm³ según Naredo y Gascó (1995). Ello supone en el caso de California en torno a un 50% de sus caudales renovables, mientras en España sería un 46% aproximadamente. Estos datos nos ofrecen referencias significativas sobre el nivel de regulación de nuestros recursos hídricos, que como vemos se sitúan en niveles análogos a los de un territorio que pasa por ser de los más regulados del mundo. De hecho la superficie anegada por tales infraestructuras hidráulicas en España, contando sólo presas de más de 30 m, suponen en torno a 2.522 km² bajo las aguas (International Institute for Environment and Development y World Resources Institute, 1987), lo que nos sitúa en la cabeza del concierto mundial en superficie anegada con relación a la superficie total del país –un cinco por mil del territorio.

En el caso norteamericano, a finales de los años setenta y principios de los ochenta se culmina un apasionado debate sobre la política hidráulica que duró algo más de un decenio y que acabó por enterrar la tradicional estrategia estructuralista, archivándose la inmensa mayoría de los proyectos que entonces estaban a debate. Desde entonces ninguna nueva presa de envergadura ha sido construida. Por contra, los programas y actuaciones de cara a incentivar el ahorro y la eficiencia han sido claves en la liberación de nuevos recursos, situando las estrategias de optimización de la gestión en el centro de la política y la planificación hidráulica. Al mismo tiempo la creciente valoración económica y ambiental del agua han dinamizado la reutilización, reciclado e incluso desalación del recurso, aumentando significativamente su oferta circulante.

En el caso español, la entrada de la democracia no ha supuesto inflexión alguna significativa en la tradición de las estrategias estructuralistas. De hecho, tras un descenso en la década de los setenta del ritmo sistemático de construcción de embalses (450 hm³ por año), en los ochenta y en lo que va de los noventa se ha reactivado de nuevo, pasando a unos 850 hm³ por año (mopt, 1991). En este contexto la presentación del aphn viene a ser la culminación del modelo estructuralista vigente durante todo el siglo, al intentar transformar en realidad el mito de la red hidráulica estatal gestada basándose en enormes trasvases emulando a la red eléctrica tal y como soñaba Juan Benet (El País, 28 agosto 1987).

Disponibilidad, uso y gestión de aguas subterráneas

Dado el nivel de polémica existente entre el moptma y relevantes hidrogeólogos (como Llamas, Sahuquillo, Martínez Gil…) sobre las reservas, el ritmo de renovabilidad y la sobreexplotación de acuíferos en España, abordaremos este apartado con más reservas si cabe que otros. Ciertamente la gestión de los acuíferos ha sido, por tradición, y sigue siendo en el aphn, el patito feo de la planificación hidráulica.

Ateniéndonos a datos del moptma, en España disponemos de unos 20.000 hm³/año de recursos subterráneos renovables. Prestigiosos hidrogeólogos, como el profesor Llamas, discrepan de este dato y estiman tales recursos, contando con las zonas no censadas, en unos 30.000 hm³/año. El moptma calcula se están extrayendo a través de pozos y galerías unos 5.400 hm³/año. Llamas, sin embargo, argumenta estimaciones de unos 7.000 hm³, dado el notable descontrol administrativo al respecto (Llamas, 1994, “Revista de Obras Públicas”, 3.330). A tales cifras habría que añadir los flujos que afloran naturalmente y son canalizados o utilizados, que según el moptma suponen unos 10.600 hm³/año. Ello sumaría pues en las cuentas del moptma unos 16.000 hm³/año, es decir en torno a un 80% de los recursos subterráneos renovables. Respecto a los niveles de sobreexplotación de determinados acuíferos la delimitación espacial y temporal de los conceptos es sumamente ambigua y favorece el contraste contradictorio de datos. Sirva como referencia en todo caso la estimación de Naredo y Gascó (1995) de 1.050 hm³/año.

En California, con la referencia de unos 16.769 hm³/año de recursos subterráneos renovables y explotables (viables económicamente…), se estima que se extraen una media de 18.495 hm³/año, lo que genera un balance global medio de sobreexplotación de 1.726 hm³/año (llegó a ser de 5.000 hm³/año hace unos 20 años) (dwr, 1994). En la actualidad, en California, el volumen anualmente bombeado de los acuíferos alimenta el 40% de las concesiones totales para usos urbanos, industriales y agrícolas en años normales, rebasando tal proporción el 60% con sequía (dwr, 1994). Lo que en todo caso resulta claro es el distinto papel que se concede en ambos territorios a la explotación de los acuíferos, si bien ello no implica que los acuíferos californianos estén bien gestionados. En California los acuíferos son claramente el colchón amortiguador de las a veces duras y prolongadas sequías, aun a costa de un progresivo desgaste por sobreexplotación de las reservas que tiende a producir fenómenos de salinización o pérdidas de calidad similares a los de algunos acuíferos sobreexplotados en España.

Este sin duda es uno de los retos que abordan los planes locales y globales en California mediante planes de gestión integrada de recursos subterráneos y de superficie y recarga artificial de acuíferos.

Niveles de “demanda” actuales

Bueno será aclarar que el término “demanda” induce a confusión por cuanto es un concepto económico ligado a ciertas variables, como el precio, que en el caso del agua son prácticamente barridas de la escena en muchos casos. Por ello sería más propio hablar de nivel de uso (o términos parecidos). Hecha esta advertencia aceptaremos seguir empleando la terminología con la que generalmente se trabaja en los organismos oficiales de los que extraemos los datos que estamos exponiendo. Los caudales superficiales y subterráneos mencionados atienden una demanda de usos que se distribuye actualmente como se indica en la tabla 3 en ambos países.

Ciertamente, en los datos de uso expuestos seguimos constatando paralelismos significativos, como son los porcentajes en los que no contamos los usos o demandas ambientales. Al respecto, ese cerca del 80% en usos agrícolas frente a esos porcentajes en torno al 20% para usos urbano-industriales reflejan la similitud de la estructura base en el uso productivo del agua, condicionado en ambos escenarios de forma drástica por el masivo uso del agua para el regadío. Sin embargo observamos también significativas diferencias que apreciaremos mejor pasando a desarrollar la situación de cada sector.

Usos urbano-industriales: situación actual

Los usos residenciales norteamericanos son ciertamente muy diferentes a los españoles por razones de la estructura urbanística y el modo de vida. La dispersión de las áreas urbanas y la abundancia de jardines, piscinas etc. en las viviendas unifamiliares marcan esas notables diferencias. De hecho, la media de consumo residencial diario per cápita allí se eleva a 490 litros (dwr, 1994).

En España la estimación media de consumo urbano diario por persona se sitúa en torno a los 301 litros (Josu Mezo, 1995 sobre datos mopt, 1993). Pero teniendo en cuenta que mientras en el dato ofrecido para California se han descontado consumos públicos (jardines, centros oficiales…), industrias conectadas a las redes urbanas, pérdidas en la red etc., en el dato de España se incluye el global de los suministros urbanos; el uso real neto sería bastante menor. Simplemente descontando de este consumo el 30% de pérdidas que se estima como media en las redes urbanas españolas en municipios de más de 20.000 habitantes (Asociación Española de Abastecimientos de agua y Saneamiento, 1990), el consumo urbano diario por persona en España se situaría en unos 211 litros, que es menos de la mitad del nivel de uso en California.

Respecto al uso industrial el caudal de concesiones anual se eleva en California a 769 hm³ que contrastados con los 1.944 hm³ de España invierten las proporciones que antes veíamos en los usos urbano-residenciales.

Usos agrícolas: situación actual

Llama la atención la notable diferencia en el nivel absoluto de agua usada en la agricultura –por encima de un 30% más en California que en España–. Si contrastamos con la superficie de regadío que atienden tales caudales nos encontramos con los datos de la tabla 4.

Podemos apreciar que, en parte, el notable mayor uso de agua agrícola puede tener una causa en la mayor superficie de regadío existente en California. La falta de fiabilidad de los datos españoles respecto a lo que se supone son superficies de regadío puede estar en la base de estas diferencias. De hecho, si analizamos la cuenca del Ebro, por ejemplo, la superficie considerada oficialmente como de regadío se estima en 762.920 ha (regadío concesional), cuando en realidad el censo agrario tan sólo recoge 593.000 ha de auténticos regadíos (cuya fiabilidad aun así no es clara…), es decir un 22% menos (Confederación Hidrográfica. del Ebro, 1996). Las particulares condiciones geoclimáticas de la depresión correspondiente a las cuencas de los ríos Sacramento y San Joaquín, junto con las enormes infraestructuras de regadío desarrolladas, las condiciones sociales de distribución de la propiedad y el nivel de tecnificación, han hecho de California la despensa de eeuu para buena parte de sus productos agrícolas (el 11% de la producción agrícola norteamericana –20.000 millones de dólares). El alto nivel de competitividad productiva de la agricultura californiana no implica necesariamente altos niveles de eficiencia en el uso del agua, pues, al igual que en España, aunque en menor medida, el regadío ha sido generosamente subvencionado por el erario público. Sin embargo, la batalla por la mejora de la eficiencia está en marcha desde hace tiempo allí, y nada nos permite inducir que la “demanda” promedio de agua por hectárea de los regadíos españoles sea menor realmente que la californiana, sino todo lo contrario. En todo caso una revisión seria de las superficies realmente en riego en España sería imprescindible para poder contrastar con fiabilidad las grandes cifras actuales de este sector crucial en ambos territorios.

Los usos ambientales: situación actual

La otra gran diferencia en este contraste de grandes números se refiere a lo que podrían llamarse usos ambientales. En el caso californiano el concepto aparece claramente especificado y estudiado en cualquier documento oficial, mientras que en el caso español aparece a menudo confuso y mezclado con otros usos de refrigeración, acuicultura, etc. A pesar de ello las diferencias son abismales, tanto en cifras absolutas como relativas, como puede verse en la tabla 4. El aprecio de las funciones ambientales del agua en California no ha parado de crecer desde los sesenta. De hecho, si se analiza la evolución en los tres decenios últimos de la distribución relativa de caudales usados en los diversos sectores se aprecia que los usos ambientales son los que más han crecido con enorme diferencia, hasta equipararse y superar a los usos agrícolas (tabla 5). Es de notar la ley de “Wild and Scenic Rivers” aprobada a principios de los setenta, que protegió tramos enteros de ríos en los que el uso del agua pasó a ser simplemente garantizar el valor estético y ambiental del río en estado salvaje.

Dinámica futura de los niveles de uso: evolución de la “demanda” prevista

Sin duda una foto estática puede ser altamente significativa en la información que ofrece de una realidad. La foto estática de las grandes cifras presentada hasta aquí entendemos que lo es. Sin embargo, mucho más interesante y significativa es la dinámica, en la que la situación puede alumbrarse con datos del pasado por un lado y sobre todo con la planificación del futuro hidrológico por otro. Estudiaremos, pues, la dinámica de estos dos escenarios, el español y el californiano, empezando por contrastar las respectivas previsiones a 30 años vista (véase la tabla 6). Ciertamente en los datos de la tabla 6 se pueden constatar planificaciones de la demanda que obviamente se basan en conceptos, estrategias y dinámicas radicalmente distintas, máxime si tenemos en cuenta que las previsiones californianas pretenden ofrecer abastecimiento a una población que se prevé crezca en un 63% y a una economía floreciente que se sitúa entre las de más alta expectativa que hoy existen a nivel planetario.

En 1994 el moptma, ante la oleada de críticas, ofreció nuevas estimaciones de demanda futura (un año después de ofrecer las cifras citadas y sin argumentaciones o razones claras que justificaran la mejora de unas frente a otras…).

En síntesis, el contraste de incrementos que se derivarían de ambos modelos de planificación, incorporando los últimos datos del moptma, serían los indicados en la tabla 7.

Respecto al capítulo urbano-industrial aparentemente desaparecen las diferencias, situándose el crecimiento en ambos casos en torno al 54%. Sin embargo es de notar el contraste de expectativas de población y desarrollo industrial que en ambos casos se pretende cubrir. Un 63% de aumento de población en el caso de California (sobre todo por procesos de inmigración), que no hace sino reflejar las expectativas de desarrollo económico esperado. Mientras que en el caso de España, como ya se ha dicho, no se espera un sustancial aumento de población y, sin duda, aun las previsiones más optimistas no albergan expectativas serias de crecimiento industrial similar, ni de lejos, al de California…

El contraste en el sector agrícola, como ya hemos señalado, marca diferencias radicales. Mientras que en el caso californiano aparece una llamativa disminución de usos agrícolas, en el caso español aparece un crecimiento del 19,9% o del 14,3% según tomemos los datos ofrecidos por el moptma en el 93 o en el 94. Nótese que la coyuntura y las perspectivas de la agricultura de regadío californiana permiten alentar unas expectativas sumamente ambiciosas y positivas, mientras que las de la agricultura española están cargadas de incertidumbres y nubarrones de crisis.

Tres son los elementos clave de estas previsiones a la baja en los usos agrícolas californianos, que más adelante estudiaremos con más detalle:

— El aumento de eficiencia en los riegos.

— La ocupación de terreno agrícola por la expansión urbanística.

— La retirada de hectáreas de regadío por problemas de drenaje y salinidad.

Curiosamente, la agricultura española, que se ve afectada por una profunda crisis y por un porvenir sombrío ante la progresiva aplicación de la pac y los acuerdos del gatt, parece dispuesta a lanzarse a poner en regadío 600.000 nuevas hectáreas (o unas 400.000 ha en las estimaciones del moptma del 94), con una previsión de incremento de usos que se aproxima al 20% para los próximos 30 años.

La falta de claridad del concepto de usos ambientales en el capítulo de “otros” en el caso español nos impide valorar la evolución de dichos usos en nuestro país. En California, dado que el proceso de investigación y valoración de las funciones ambientales del agua no cesa de avanzar y suscitar un creciente apoyo social, se han establecido cuatro escenarios con diversos niveles de demandas ambientales. Tales previsiones prevén incrementos que van desde el 1,4% hasta el 5%. Es de notar que tales aumentos relativos parten de cifras actuales ya de por sí impresionantes, en el entorno de los 35.000 hm³/año, que desde luego quedan a años luz de los niveles concedidos actualmente en España a este capítulo (dwr, 1994; California Water Plan).

Síntesis de medidas para cubrir las necesidades previstas de aquí al 2020

A lo largo de los apartados anteriores hemos ido viendo los diversos niveles de ahorro y aumento de eficiencia de uso que se vienen desarrollando en California desde hace 20 o 30 años. Los correspondientes programas de optimización en la gestión tanto urbana como agrícola, junto con las líneas de mejora de calidad y reutilización, desalación, uso integrado de acuíferos y recursos de superficie son la base esencial de los planes que sustentan los recortes de demanda y aumentos de oferta que permiten abordar con garantías las perspectivas del desarrollo futuro. Sin embargo es de destacar que el principal problema, sobre todo en los años secos, no es tanto el satisfacer en términos absolutos las necesidades o demandas, sino establecer mecanismos de gestión que permitan redistribuir las asignaciones de caudales de la forma más adecuada, justa y racional. Al respecto dos líneas de tensión presiden las inquietudes de futuro. La tensión de necesidades urbanas en crecimiento y, por otro lado, la tensión de la creciente necesidad de demandas ambientales derivadas de la cada vez mayor conciencia, información y sensibilidad ecológica en la sociedad. Ello fuerza el arbitrio de dinámicas de transferencia de recursos del sector agrícola hacia los usos ambientales y urbanos. La apertura de mercados del agua, como es el caso del Banco de Aguas, es una de las vías en las que se está articulando esta tendencia a la reasignación de recursos. Como veremos, tales mercados están lejos de ser mecanismos básicos de gestión del agua, pero han abierto posibilidades de gestionar la escasez en los momentos más duros.

Las medidas de planificación en California se articulan en dos niveles. En el primero se incluyen aquellas medidas o proyectos que gozan de un amplísimo consenso técnico y social, quedando en el nivel 2 aquellas que suscitan polémicas significativas. Ello permite actuar de forma inmediata y pragmática en el nivel 1 mientras se articula y desarrolla el debate social y técnico de los proyectos del nivel 2, con plazos que pueden ser de bastantes años, si es preciso. En el nivel 1 apenas existen actualmente proyectos de nuevos embalses, mientras que en el nivel 2 el peso de hipotéticas presas (que están aún lejos de considerarse viables) es mayor. En la tabla 8 puede verse la síntesis y el peso relativo de tales proyectos y previsiones.

Sumando en definitiva las reducciones de demanda e incrementos de oferta previstos sin tener en cuenta nuevas posibles obras de regulación vemos que en el nivel 1 se planifica conseguir 5.681 hm³, mientras que entre las actuaciones y programas de nivel 2 (sin contar nuevos embalses) se planifica disponer de 3.823 hm³.

En definitiva, podemos decir que se estima y se planifica, desde la incentivación del ahorro, la eficiencia y la recirculación, disponer de hasta 9.504 hm³/año en 30 años sin necesidad de incrementar el agua embalsada, lo que supone un incremento de disponibilidad del recurso (contando en este incremento el ahorro) en torno al 23% del total actual sin contar los usos ambientales.

En el caso español el aphn prevé la generación de 10.352 hm³ de nuevos recursos disponibles, de los que 7.247 hm³ son generados a partir de nuevas infraestructuras de regulación de aguas superficiales, con sus correspondientes costes económicos, ambientales y sociales… Frente a esto, tan sólo 2.954 hm³ serán generados a partir de medidas de ahorro, desalación, reciclado y gestión de acuíferos, es decir, un 9,6% de la disponibilidad actual sin contar los usos ambientales y de refrigeración. Ello supone que el aumento de recursos por grandes infraestructuras de regulación es casi 2,5 veces el volumen de recurso conseguido por estrategias de gestión y recirculación… Por contra, en California en las medidas de nivel 1, de los 8.902 nuevos hm³ generados tan sólo 634 proceden de nuevas infraestructuras de regulación superficial (embalses), lo que supone 1/13 del volumen obtenido por actuaciones de gestión de la demanda, gestión de acuíferos y recirculación del recurso.

El Banco de aguas de California

Parece obligado recoger esta reciente experiencia de la que tanto se oye hablar y que tanto tiende a ser mitificada. Situaremos el contexto de sequía en la que se abrió camino esta iniciativa, para pasar a resumir el marco institucional en el que se articuló y finalmente resumir los resultados y balances de su ejecución durante el año 1991 (en 1992 la sequía entró en recesión y las transferencias fueron menores).

Desde 1987 a 1991 California sufrió una severa sequía que llegó a situar el nivel de precipitación anual en torno al 28% de la media, mientras que el caudal de los ríos apenas llegaba al 25%. En este contexto y con sólo un 32% de la capacidad total de embalse en el conjunto del Estado, a principios de 1991 se crea el Banco de Aguas. El Banco de Aguas se crea bajo la iniciativa del dwr (Department of Water Resources), que como entidad pública articula la compra temporal de derechos de uso de agua que posteriormente son asignados a compradores bajo un marco institucional que describiremos en sus rasgos esenciales.

a. Bajo la iniciativa y coordinación del dwr las entidades, asociaciones y empresas interesadas se articulan como miembros del Banco.

b. El objetivo del Banco es redistribuir la asignación de usos para atender las necesidades más críticas, siendo el dwr quien marca los criterios de definición de tales necesidades, así como, por tanto, los potenciales compradores que podrán acceder a la adquisición de los recursos hídricos del Banco.

c. Los precios de compra son articulados de forma relativamente homogénea para los vendedores de análoga situación, mientras los precios de venta incorporan no sólo los costes de la compra, sino los gastos de gestión, transporte y cesión de parte de los caudales para usos ambientales.

d. Las cantidades comprables quedan estrictamente reguladas en función de cubrir estrictas necesidades y tras demostrar los compradores el cumplimiento de un exigente conjunto de medidas de ahorro, eficiencia y buena gestión de sus propios recursos.

Bajo este tipo de marco las propias entidades articuladas en el Banco de Aguas estimaron unas necesidades críticas urgentes de 614 hm³. El Banco compró en el conjunto del Estado un total de 1.012 hm³ a través de 351 contratos con agricultores y agencias de distribución de aguas. El precio medio de tales compras fue de unas 13 pta/m³.

En octubre de 1991 el Banco de Aguas había reasignado bajo venta 481 hm³, lo que supuso sólo un 78% de lo que a priori, pocos meses antes, los propios demandantes habían considerado necesidades críticas urgentes. Dicho en otras palabras, la simple confrontación a unos precios que se situaron en el entorno de 18,5 pta/m³ de media en las plantas de bombeo del Delta (se añadían luego costes de transporte hasta la zona correspondiente) hizo disminuir tales demandas críticas en un 22%.

En el precio pagado por los compradores (en su mayor parte Ayuntamientos y empresas suministradoras de áreas urbanas…) se incluían los costes por pérdidas y los notables caudales que se destinaron a usos ambientales, especialmente para mantener los amenazados equilibrios del Delta (área de la bahía de San Francisco).

Obviamente los agentes que intervinieron libremente en este mercado regulado de aguas quedaron beneficiados en el intercambio. Sin embargo la clave del balance entre costes y beneficios debe establecerse en el marco social de las respectivas comarcas o regiones exportadoras o compradoras del recurso. Al respecto reflejamos en la tabla 10 no sólo un balance monetario de costes y beneficios en actividades económicas agrícolas y urbanas, sino un referente de balance social con base en los puestos de trabajo creados o perdidos en cada zona.

Conclusiones

Sintetizaremos como sigue las principales conclusiones de este estudio de contraste entre los dos modelos de planificación hidráulica desarrollados:

1. La orografía de ambos territorios presenta notables diferencias y la especificidad de la tremenda concentración metropolitana de Los Ángeles no tiene referencia comparable en nuestro país. Sin embargo, la similitud de los escenarios geoclimáticos, el análogo nivel de recursos renovables, la práctica igualdad de aguas embalsadas y reguladas (unos 52.000 hm³), e incluso la semejante distribución global relativa de los usos de agua, nos permiten abordar el contraste entre ambas realidades como significativo.

2. En ambos casos la tradición de la administración pública como motor, financiador y gestor de la política hidráulica ha generado una tradición de aguas baratas y subvencionadas, tanto en las ciudades y en la industria, como sobre todo en la agricultura. En eeuu durante la década de los setenta el modelo entra en crisis, abriéndose un profundo debate cuya culminación supuso un giro radical desde la estrategia estructuralista hacia una estrategia de gestión y recirculación del recurso. En España hoy, 20 años después, se ha abierto una crisis y un debate similar.

3. Como balance global del actual nivel de eficiencia en el uso de las aguas reguladas de superficie y de los acuíferos subterráneos, podríamos concluir que con similares disponibilidades en California se cubre una demanda neta mayor del doble que la de España si incluimos los usos ambientales y un 39% superior si sólo contamos usos agrícolas y urbano-industriales.

4. El contraste entre las previsiones y estrategias de planificación dejan rotundamente claras las diferencias de modelo entre ambas políticas. California, que espera crecer en su población un 63% en los 30 próximos años y con un panorama previsible de desarrollo económico pletórico de optimismo, tan sólo estima su crecimiento en demandas netas de agua en un 3,5%. En España éstas se sitúan a 30 años vista en los entornos del 25% de crecimiento de la demanda de agua a pesar de esperarse un crecimiento de población cuasi-nulo y tener unas expectativas de desarrollo económico sumamente inciertas.

5. Se produce una quiebra total al contrastarse los niveles de adjudicación de caudales para usos o funciones ambientales. Este capítulo para California ha sido el de máximo crecimiento con diferencia abrumadora en los últimos 30 años, hasta llegar a ser el sector de máximos requerimientos, por encima incluso del sector agrario. En España apenas se ha iniciado el aprecio a tales funciones ambientales del agua.

6. En el lado de la oferta el contraste sigue siendo espectacular. Mientras que California programa la obtención de hasta 9.500 hm³/año suplementarios, es decir, un 12% de aumento en la disponibilidad de recursos, por medio de la gestión de la demanda, el ahorro, la incentivación de la eficiencia, el uso integrado de recursos subterráneos y de superficie y la recirculación del recurso, en España tan sólo se planifica obtener 2.900 hm³/año por este tipo de métodos. Por contra, mientras que en California tan sólo se planifican como prácticamente seguros dos nuevos embalses, en España se proyectan más de un centenar de nuevas presas, además de 14 trasvases intercuencas.

7. Respecto al papel que en California han jugado y se prevé que jueguen las dinámicas de mercado articuladas en el llamado Banco de aguas, es preciso matizar varias cuestiones:

a. Hasta la fecha han afectado a un escaso 1,5% de las demandas netas en años de extrema sequía (1991).

b. Se trata de fórmulas de compra-venta de caudales por plazos transitorios sujetas a un control público que persigue garantizar derechos de terceras partes afectadas y paliar impactos ambientales negativos.

c. La redistribución de caudales en estas situaciones difíciles hacia necesidades perentorias y usos más eficientes ha contribuido a promover elementos de racionalidad desde dinámicas más flexibles, voluntarias y menos conflictivas.

d. Sin embargo, las dificultades o incapacidades del mercado para recoger impactos negativos globales sobre las zonas exportadoras y sobre el medio ambiente, hacen ser cautos a los promotores mismos de estas iniciativas. Los balances económicos y sociales desequilibrados territorialmente entre zonas exportadoras e importadoras que ya se han detectado en los años de experiencia vividos, sin anular las valoraciones globales positivas, acotan la aplicabilidad sistemática y masiva de estos Bancos de Aguas en el futuro.                       

Referencias bibliográficas

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