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Javier Celma Celma* y José María Tardós Solano**
*Ingeniero Técnico Industrial. Director General del Agua
**Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos. Jefe del Servicio de Abastecimiento y Saneamiento
Descriptores: Aragón, Aguas residuales, Depuración, Saneamiento, Planificación, Ordenación del territorio, Medio ambiente, Calidad de aguas
La Comunidad Autónoma de Aragón asumió en 1984, mediante el Real Decreto 1598/1984 de transferencia de competencias del Estado, las correspondientes a obras hidráulicas, entre ellas, “programar, aprobar y tramitar, hasta el abono de certificaciones, las inversiones en las obras de su interés en materia de abastecimiento de aguas y saneamiento, todo ello en relación con la función estatal de ayuda a las Corporaciones Locales”.
Sobre esta base se había venido desarrollando la actividad de la Administración regional, en un segundo plano en relación con la competencia municipal sobre el ciclo hidráulico y actuando principalmente a demanda de los Ayuntamientos, sin una planificación explícita.
Sin embargo, este esquema de actuación se reveló pronto insuficiente, sobre todo en materia de depuración de aguas residuales, que frecuentemente no tiene un alto nivel de prioridad entre las inversiones de las corporaciones locales.
Ante la previsión de un rigor creciente en la exigencia de control de vertidos, lo que supuestamente llevaría consigo una gran demanda de construcción de depuradoras, la Dirección General de Obras Hidráulicas de la Diputación General de Aragón redactó el Plan Director de depuración de aguas residuales urbanas, que fue aprobado por el Consejero de Ordenación Territorial, Obras Públicas y Transportes el 17 de mayo de 1989.
El Plan Director de 1989 no pretendía modificar o ampliar el esquema de actuación a la demanda antes citado, sino sólo anticiparse a dicha demanda mediante la redacción de los proyectos de las depuradoras, con objeto de ganar tiempo y a la vez reunir una importante cantidad de datos reales. Esto no entraba en conflicto con la estructura legal y competencial vigente y dejaba para el futuro la modificación de la misma y la creación de instrumentos de financiación de la construcción y explotación de depuradoras, como acciones de mayor dificultad política y mayor rango normativo.
El contenido del plan se centró, por tanto, en la previsión de los proyectos a redactar y se estructuró por zonas geográficas adaptadas a las cuencas hidrológicas y por fases temporales según el tamaño de las poblaciones. Así, la primera fase comprendía las poblaciones mayores de 2.000 habitantes, la segunda entre 1.000 y 2.000, y la tercera entre 400 y 1.000 habitantes, quedando fuera las menores. Todas estas cifras se refieren a poblaciones de hecho, no equivalentes, y hay que tener en cuenta que el plan se redactó antes de la publicación de los primeros borradores de la Directiva comunitaria 91/271, por lo que no guardan relación con la misma.
De las fases previstas, se han llevado a cabo la primera y la parte de la segunda que afecta a poblaciones del Pirineo de interés turístico con fuerte componente de población estacional. Ello ha dado lugar a la redacción de 73 proyectos de edar, mediante 12 contratos de asistencia técnica que se desarrollaron entre 1990 y 1994, cuyos datos más significativos se incluyen en el cuadro 1.
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Estos proyectos pretenden ser de detalle suficiente para servir de base a la construcción, salvo variantes de concurso relativamente limitadas. Todos ellos se han basado en amplias campañas de aforo y caracterización de vertidos, incluidas en los mismos contratos de redacción de los proyectos. Aunque el Plan Director se formuló antes que la Directiva 91/271, la mayor parte de los proyectos se redactaron conociendo ya al menos borradores de la misma y por tanto son conformes con ella.
Sin embargo, los proyectos se redactaron de forma absolutamente independiente y no teniendo en cuenta diversas posibilidades, como reunir varios núcleos de población en una sola depuradora, contratar por grupos la explotación, etc., lo que en algunos casos habría supuesto ciertas modificaciones de los mismos, con disminución de costes.
El Plan Director no incluía inicialmente las tres capitales de provincia, con intención de darles un tratamiento diferenciado. Finalmente, para Huesca y Teruel se redactaron los proyectos de edar independientemente de las fases definidas y Zaragoza quedó aparte, ya que el Ayuntamiento tenía en ejecución muy avanzada su propio plan.
El Plan de Infraestructura Hidráulica de Zaragoza
Como ya hemos dicho, el Ayuntamiento de Zaragoza tiene en ejecución desde 1985 un ambicioso Plan de Infraestructura Hidráulica y Sanitaria que, en la materia que nos ocupa, prevé un tratamiento completo de los vertidos de la capital regional.
Este plan ha dado lugar a importantes realizaciones, como son las depuradoras de La Almozara y de La Cartuja, que hoy día dan tratamiento a un alto porcentaje de los vertidos de la ciudad en la que viven prácticamente la mitad de los aragoneses.
Como actuaciones pendientes en Zaragoza, quedan el tratamiento del polígono industrial de Malpica y de algunos barrios dispersos, así como diversos colectores para terminar de incorporar a las depuradoras existentes la totalidad de sus cuencas vertientes previstas.
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Fig. 1. Maqueta basada en el proyecto de edar de Huesca. |
Fig. 2. Depuradora de La Almozara, en Zaragoza. |
El avance del Plan de Saneamiento de diciembre de 1993
El Plan Director de 1989 sirvió para tomar contacto con el tema, para obtener una valiosa información sobre la cantidad y calidad de las aguas residuales de las principales localidades aragonesas y para disponer de una serie de proyectos que, en general, pueden considerarse válidos para la construcción de las depuradoras.
Pero en el momento de redactar el citado Plan Director se seguía pensando en que la actitud del Gobierno de Aragón sería pasiva, siendo los propios Ayuntamientos los que debían tomar la iniciativa para la construcción de estas infraestructuras. Las correspondientes ayudas técnicas y económicas del Gobierno regional se limitarían, además de a la redacción del proyecto, a la subvención de las obras o a la contratación y dirección de las mismas contando con la pertinente colaboración económica municipal.
Sin embargo, se ha podido comprobar que la iniciativa municipal, sin alicientes o penalizaciones disuasorias, es insuficiente –salvo excepciones– para cumplir ningún programa.
Algunos acontecimientos posteriores al Plan Director afectaron de forma importante al tratamiento del problema. Los principales han sido la publicación de la tantas veces citada Directiva 91/271/CEE, (21/05/91), el llamado “Pacto del Agua (07/07/92)”, el “Proyecto de ley del Plan Hidrológico Nacional (04/93)” y el “Proyecto de directrices de la cuenca del Ebro (11/93)”.
Todas estas consideraciones llevaron a constatar la necesidad de disponer de una Ley de Saneamiento que permitiera actuar en defecto de los Ayuntamientos y, en consecuencia, planear con verosimilitud y además poder prever el origen de la financiación de las cuantiosas inversiones que son necesarias y de sus correspondientes gastos de explotación. No se haría con ello sino seguir, con retraso, el camino ya recorrido por otras comunidades autónomas.
Mientras tanto, era necesario un avance para recoger todos los datos obtenidos por el Plan Director de 1989 y programar las inversiones con los nuevos criterios. No se pretendió, ni se podía de forma realista, precisar qué depuradoras iban a construirse en cada ejercicio, pero sí preparar un programa general de las inversiones necesarias para cumplir la Directiva 91/271, con una distribución temporal aproximada.
El avance del plan era también necesario para realizar una primera declaración de las zonas sensibles, colaborar con el Ministerio en la preparación del programa de cumplimiento de la directiva, aportar datos para el Plan Nacional de Depuración y, sobre todo, para servir de base a la elaboración del proyecto de Ley de Saneamiento, justificando su necesidad.
Los principales aspectos tratados en el avance del plan de 1993 eran:
— Calidad de las aguas superficiales en Aragón, comparando los datos de calidad actual con los objetivos fijados y deduciendo de ahí unas actuaciones prioritarias.
— Aspectos legislativos, exponiendo la relación del Plan de Saneamiento con el Pacto del Agua, los Planes Hidrológicos, la Directiva 91/271 y las respectivas competencias del Estado, los municipios y la Comunidad Autónoma.
— Declaración provisional de zonas sensibles, en cumplimiento de la directiva.
— Estado actual de las infraestructuras de saneamiento y previsión de las inversiones necesarias y sus costes de explotación.
— Efectos socioeconómicos, con estimación de los empleos generados.
En los apartados que siguen se expone con mayor amplitud algunos de los puntos anteriores.
En el avance del plan se realizó la declaración de zonas sensibles, exigida por la Directiva comunitaria 91/271/CEE para antes del 31 de diciembre de 1993. Según los criterios de la directiva, se consideran zonas sensibles –circunscribiéndose a comunidades no litorales– los lagos y embalses eutróficos o que podrían llegar a serlo en un futuro próximo si no se adoptaran medidas de protección, y las aguas dulces de superficie destinadas a la obtención de agua potable que podrían alcanzar una concentración de nitratos superior a la permitida.
Para la aplicación de estos criterios en Aragón, se consideró por un lado el embalse de Mequinenza, hipereutrófico, y por otro los que abastecen de agua potable a poblaciones.
La zona de captación del embalse de Mequinenza comprende una buena parte de Aragón, la casi totalidad de Navarra y La Rioja y partes menores de otras cinco comunidades autónomas. Sus usos principales son la producción de energía eléctrica y el riego en el Bajo Ebro, aparte de los recreativos. Sólo se conoce un núcleo de población que se abastezca de este embalse. Por otra parte, la Directiva indica que hay que eliminar fósforo y/o nitrógeno a no ser que se demuestre que dicha eliminación no tendrá consecuencias sobre el nivel de eutrofización.
Los estudios que se conocen sobre la eutrofización de Mequinenza, si bien coinciden en calificarlo como hipereutrófico, son relativamente someros, con un balance de nutrientes basado en pocas muestras y con notables extrapolaciones. Tampoco se tienen estimaciones de la importancia relativa de los aportes de nutrientes por vertidos urbanos frente a los agropecuarios dispersos, ni de la evolución o la degradación natural a lo largo de los cauces.
En estas condiciones, y teniendo en cuenta además que la declaración de zonas sensibles es revisable cada cuatro años, se ha creído adecuado aplazar la declaración de la cuenca de Mequinenza o parte de ella como zona sensible, hasta que existan estudios más profundos que den un criterio más firme para su declaración o no como tal. Esto otorga a la definición una característica de provisionalidad y, siendo conscientes de la misma, se plantea la conveniencia de prever las depuradoras para una posible ampliación que permita la reducción de nutrientes.
Se estudian, por otro lado, los embalses cuyo estado sea al menos mesotrófico y que se dediquen a la producción de agua potable. De esta forma se ha llegado a definir como zonas sensibles parte de las cuencas de los ríos Aragón, Gállego, Ésera, Noguera Ribagorzana, Flumen, Guatizalema, Piedra, Mesa, Martín, Guadalope y Guadalaviar. La figura 3 se representa las zonas sensibles definidas.
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Haga click en la imagen para ampliar Fig. 3. Mapa de las zonas sensibles. |
Estas zonas son en general de escasa población, puesto que siendo su superficie el 24,7% de la de Aragón, la población sólo alcanza el 8,5% y la densidad es de 8,6 habitantes por kilómetro cuadrado, la tercera parte de la media aragonesa. La exigencia comunitaria de tratamiento más riguroso para 1998 sólo afecta a tres ciudades: Jaca, Sabiñánigo y Alcañiz.
Estado actual y previsiones del plan
Estado actual del saneamiento urbano
Se ha realizado una estimación de la carga contaminante total producida por los vertidos urbanos en Aragón, basada por una parte en los datos reales de aforo y análisis obtenidos durante la redacción de los proyectos, por otra, en los datos suministrados por el Ayuntamiento de Zaragoza, y finalmente, por extrapolación.
Los datos de carga contaminante tratada son principalmente los facilitados por el Ayuntamiento de Zaragoza, ya que fuera de la capital es muy poco lo que hay hecho en materia de depuración. Hay varias decenas de pequeñas depuradoras construidas en la región, la mayoría de tratamiento primario por tanque Imhoff y unas pocas con tratamiento secundario. Casi todas son de bastante antigüedad y están en estado de abandono. El dato de población tratada incluido en el cuadro 2 se estimó basándose en las pocas depuradoras que se sabía que estaban en funcionamiento, aunque algunas de ellas no puedan considerarse conformes a la directiva.
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Como puede verse en el citado cuadro, el retraso de la región aragonesa en esta materia es considerable, no sólo en la ejecución de obras sino también en la creación de los instrumentos legales, financieros y de gestión adecuados, que ya llevan años de funcionamiento en muchas otras comunidades autónomas.
Sin embargo, gracias a la actuación del Ayuntamiento de Zaragoza, sin ayuda económica supramunicipal, en el dato regional global queda parcialmente disimulado el retraso antes mencionado. Ocurre aquí, como en tantos otros campos (economía, demografía, etc.), que el enorme peso relativo de la capital aragonesa oculta la realidad “semidesértica” del resto de la Comunidad Autónoma.
Además del 40,8% de la población equivalente con depuración en servicio, el 31,5% tiene la depuradora proyectada y el 5,3% está a falta de colectores para conectarse a depuradoras ya en servicio. Se espera que el disponer ya de proyectos redactados para una parte importante de las inversiones a realizar permita recuperar parcialmente el retraso, una vez aclaradas las variables financieras.
En cuanto a las inversiones, el avance del plan recogía no sólo las previstas, sino también las ya realizadas, con objeto de dar una imagen completa, destacando la ausencia de aportaciones económicas exteriores para las principales infraestructuras construidas en Zaragoza.
El resumen de inversiones se muestra en el cuadro 3, y se complementa con el gráfico de la figura 4, aunque en ellos no figuran exactamente los datos del avance de 1993, sino el resultado de las correcciones realizadas durante 1994. Como en el caso de las cargas contaminantes, las cifras proceden de los proyectos redactados, de datos de Zaragoza y de extrapolaciones al resto de la región.
Como indicación del nivel de precisión de las cifras, puede decirse que el 31% están definidas a nivel de proyecto, el 17% proviene de estimaciones individualizadas y el restante 52%, de estimaciones globales.
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Fig. 4. Gráfico resumen de inversiones del Plan de Saneamiento. |
Datos previstos de explotación
En el avance del plan se ha intentado prestar la atención debida a la explotación, ya que la experiencia anterior indicaba que la falta de una correcta explotación hacía prácticamente inútiles bastantes inversiones. Por otra parte, los aspectos de explotación eran primordiales para la preparación de la Ley de Saneamiento, a la que, como se ha dicho, el avance de 1993 pretende servir de base técnica.
El avance apunta las posibilidades de recurrir a tecnologías de bajo coste en los casos en que sea posible, normalmente circunscritos a núcleos pequeños. También considera la explotación supramunicipal, con objeto no sólo de disminuir los costes, sino de suavizar o incluso eliminar la desigualdad de costes de explotación por habitante que existe en función del tamaño de la población, con desventaja para las menores. Esta desventaja se suele agravar al coincidir con menores rentas de la población, menor capacidad económica y técnica del Ayuntamiento y mayor dificultad política de implantar tasas.
Las principales magnitudes que se han estimado en relación con la explotación de la infraestructuras objeto del plan, son las que se muestran en el cuadro 4.
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Se ha considerado importante intentar cuantificar la repercusión socioeconómica de estas importantes inversiones, en términos de creación de puestos de trabajo. Como siempre, se ha partido de datos reales conocidos de Zaragoza, completados con estimaciones bastante aproximadas para las depuradoras proyectadas y con extrapolaciones para el resto.
Los puestos de trabajo directos durante la construcción se han cifrado en 5.250 jornadas anuales equivalentes o, dicho de otra forma, 7.000 puestos de trabajo eventuales con una duración media de nueve meses. Los nuevos empleos directos en explotación se elevan a 740, que serían permanentes. Los sectores beneficiados serían, principalmente, la construcción, con sus industrias auxiliares, y los bienes de equipo.
Se renunció a intentar una evaluación del empleo indirecto, así como del efecto multiplicador de las inversiones, por la dificultad de llegar a cifras fiables.
Objetivos de calidad de las aguas
El avance del Plan de Saneamiento contiene un capítulo de estudio de calidad de las aguas en los ríos de la región, cuyos principales aspectos se resumen a continuación.
Dado que la Directiva 91/271 ya fija unos niveles de tratamiento, el estudio de los objetivos de calidad en los ríos ya no iría dirigido a definirlos, salvo en casos excepcionales en que se requirieran niveles de tratamiento superiores. En su lugar, el estudio realizado en el plan tiene por objeto establecer las prioridades de forma que la ejecución escalonada de las sucesivas obras reporte el máximo beneficio ambiental, es decir, llegar a identificar las obras más necesarias para ejecutarlas antes.
Para ello, se parte de una estimación de la calidad actual en los ríos, basada en datos de la red coca y utilizando los cinco niveles de calidad que adopta el Proyecto de Directrices del Plan Hidrológico del Ebro. Los niveles de calidad se definen como C1 (usos exigentes: abastecimiento A1, salmónidos), C2 (uso general: abastecimiento A2, ciprínidos), C3 (uso restringido: abastecimiento A3, especies resistentes, riego controlado), C4 (usos mínimos: riego controlado) y C5 (no apta para ningún uso).
Por otra parte, se representan en un mapa los índices de calidad que los Planes Hidrológicos y el Pacto del Agua proponen como objetivos, en términos de estos mismos índices o niveles. Los mapas citados se incluyen en la figura 5.
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| Fig. 5. Mapas de calidad de las aguas, estimación actual y objetivos. | |
Como conclusión, se establecen una serie de áreas de actuación prioritaria en depuración, que incluyen los ríos Jalón, Guadalope, Huerva, las cabeceras de los ríos pirenaicos y de otras zonas de montaña, y poblaciones como Huesca, Teruel, Calatayud, Ejea de los Caballeros, Alcañiz y Barbastro, que se detectan como focos singulares de contaminación en sus respectivos ríos.
El Proyecto de Ley de Saneamiento
Todas las consideraciones anteriores, así como la experiencia de otras comunidades autónomas, hicieron patente la necesidad de plantear una Ley de Saneamiento en Aragón. Se preparó un proyecto de ley, acompañado de una memoria económica, una memoria jurídica y una síntesis del avance del plan comentado en los párrafos anteriores. Todo ello fue aprobado por el Consejo de Gobierno de la Diputación General de Aragón y enviado a las Cortes para su tramitación parlamentaria a finales de octubre de 1994.
Según la memoria jurídica, la ley se encuadra en un ordenamiento jurídico protector de los recursos naturales, con raíces en la Constitución, la Ley de Aguas, el derecho europeo y otras normas. Por otra parte, sigue la estela de muchas otras leyes similares en vigor en otras comunidades autónomas.
Como otro de los principios básicos, se considera que el saneamiento y la depuración son medios para una adecuada ordenación del territorio y, consiguientemente, la planificación sectorial en la materia tiene que ser coherente con el resto de instrumentos de ordenación del territorio. Se configuran los llamados “Plan aragonés de saneamiento y depuración” y los “Planes de zona”, según figuras concretas (planes sectoriales) ya establecidas en la Ley de Ordenación del Territorio de 1992.
En los apartados que siguen se tratan los temas principales del proyecto de ley: la financiación y la organización administrativa.
Financiación: Canon de Saneamiento
La viabilidad del Plan de Saneamiento tiene como pilar básico el sistema de financiación, es decir, definir con precisión el origen de los fondos necesarios para atender las necesidades de inversión y los gastos de explotación y mantenimiento.
El análisis de la financiación debe contemplar, por tanto, las necesidades, los posibles orígenes de los fondos y cómo puede organizarse el sistema de financiación pertinente.
La evaluación de las necesidades financieras se ha efectuado a partir de los datos contenidos en el avance del plan.
La organización del sistema de financiación debe tener en cuenta los factores técnicos y socioeconómicos que implica el proceso del saneamiento y de la depuración de aguas residuales y, por tanto, debe contemplar factores como los siguientes:
— Objetivos a satisfacer.
— Condicionantes de los límites y plazos de desarrollo del proceso.
— Origen y causantes de la contaminación y, por tanto, de la necesidad de actuación.
— Beneficiarios del proceso.
— Actuaciones del moptma.
— Esfuerzo y actuación realizados hasta el presente en la Comunidad de Aragón.
— Capacidad organizativa y financiera de los Ayuntamientos.
— Repercusión e incidencia de los costes en los usuarios –bien sea en los presupuestos familiares o en los costes de producción–.
En función de todos estos factores, se deben efectuar distintas hipótesis sobre las variables que intervienen en la financiación (origen y cuantificación de fondos, cuantificación y repercusión de costes en el usuario, posibilidad de utilizar endeudamiento…).
Con la combinación de estas hipótesis, debe plantearse los escenarios de financiación del plan, y servirá para fundamentar las decisiones sobre elección del sistema de financiación.
Objetivos y condicionantes del proceso
El proceso de saneamiento y depuración tiene por objeto reducir dentro de ciertos límites la degradación producida por el uso, y por objetivo final atenuar el efecto negativo del vertido del agua residual resultante en el medio receptor.
Las características, límites y plazos del proceso están determinados, fundamentalmente, por los siguientes condicionantes, de ámbito claramente superior al municipal y al regional:
— La obtención de los objetivos de calidad del agua fijados para los cauces receptores.
— El cumplimiento de los límites de vertidos determinados en las normas de emisión correspondientes.
— El cumplimiento de la directiva europea sobre depuración de aguas residuales.
Los usuarios del agua causantes de la degradación. El canon
La internalización de los costes de contaminación o degradación ambiental es un principio hoy día de aceptación general. Es decir, los usuarios del agua, causantes de la contaminación, deben contribuir a satisfacer los costes de saneamiento y depuración, a través del canon correspondiente, constituyendo una de las fuentes de financiación.
El interés comunitario. El presupuesto de la Comunidad Autónoma
Los beneficiarios de la protección del recurso y de su entorno asociado son todos los habitantes de las cuencas por donde discurren los cauces, beneficiándose, en cada caso, de las actuaciones de depuración de los vertidos que se realizan aguas arriba.
Se produce una relación entre actuación y beneficiarios distinta de la relación entre causante de la contaminación y actuación de depuración.
Esta situación dota a estas actuaciones de interés regional, lo que debe recogerse en el sistema de financiación a través de mecanismos de solidaridad, que pueden concretarse en dos básicos: la generalización del valor del canon para cada zona o, incluso, para toda la Comunidad, y la participación de los presupuestos de la Comunidad Autónoma como fuente de financiación del plan.
El interés general. El Estado y los fondos de la UE
Como se ha indicado, entre los condicionantes se encuentra normas de carácter estatal y supraestatal. Por otra parte, la protección de los recursos hídricos y de su entorno asociado no sólo beneficia a los habitantes de las cuencas afectadas sino a todos los ciudadanos que tienen acceso al uso y disfrute de los bienes de carácter público.
Se concluye que estas actuaciones tienen características que justifican la participación del Estado y la Unión Europea como fuentes de financiación, como reconoce el Plan Nacional de Depuración aprobado en fechas recientes.
Las actuaciones de depuración de aguas residuales se caracterizan por los importantes niveles de inversión y la relativa complejidad de la explotación y mantenimiento que requieren, lo que debe tenerse muy en cuenta en una región con un acusado minifundismo municipal.
Puede afirmarse, en este sentido, que los municipios pequeños requieren un sistema de organización de la depuración que les facilite e incluso les resuelva la financiación, la inversión y la explotación.
La complejidad y los costes no sólo condicionan la actuación de los pequeños municipios. En Aragón, el esfuerzo realizado por el Ayuntamiento de Zaragoza –que supone que cerca de la mitad de las aguas residuales urbanas de la región reciban tratamiento– es soportado, vía cánones, por los habitantes de la capital, sin que haya existido hasta el momento participación de las restantes posibles fuentes de financiación mencionadas.
Sin embargo, es un hecho que de este esfuerzo se benefician los habitantes de la cuenca aguas abajo y que las actuaciones realizadas reúnen las características de interés comunitario y general, por lo que procedería la contribución a dicho esfuerzo de los presupuestos de la Comunidad Autónoma y del Estado. El análisis de la financiación del Plan de Saneamiento no debe, por tanto, olvidar estas cuestiones.
La experiencia de financiación del saneamiento
Las experiencias existentes en otras Comunidades Autónomas muestran que para abordar un Plan Territorial de Saneamiento de aguas residuales el procedimiento más económico, solidario y coherente con los objetivos que se buscan y los condicionantes de entorno, es el basado en las tres fuentes básicas de financiación: el Estado, la Comunidad Autónoma y los usuarios a través de un canon específico.
También muestran tales experiencias la necesidad de una organización administrativa de la gestión del canon y del desarrollo del plan, a través de una Entidad de Derecho Público específica: la Junta de Saneamiento.
Características del canon de saneamiento
Según todas las consideraciones anteriores, el proyecto de ley propone la creación del canon de saneamiento, como recurso tributario de la Comunidad Autónoma, de carácter finalista, que se destinará íntegramente a la financiación de las actividades de saneamiento y depuración.
El hecho imponible es la producción de aguas residuales, que se manifiesta a través del consumo de agua de cualquier procedencia. La base imponible será en general el volumen de agua o bien, por opción de oficio o a instancia del interesado, la carga contaminante. En ambos casos cabe la determinación de la base imponible por medición directa o por estimación, según parámetros a desarrollar reglamentariamente.
Como exenciones más significativas están los usos agrarios, salvo que se demuestre que producen contaminación de las aguas, y los usos domésticos en municipios de menos de 400 habitantes, sumada la población permanente y la estacional ponderada.
El tipo impositivo tiene dos componentes, una fija y otra proporcional a la base imponible, que son distintas para usos domésticos e industriales. Se contempla la posibilidad de aplicar coeficientes según el tipo de industria y, para los usos domésticos, según la concentración urbana. Los tipos a aplicar se podrán variar en la Ley de Presupuestos de cada año, previo el estudio económico justificativo.
El canon es incompatible con cualquier otra figura impositiva destinada a los mismos fines, siendo compatible con las tasas relativas a la prestación de servicios de abastecimiento y alcantarillado.
El proyecto de ley reconoce la especial situación de Zaragoza, que podrá acordar mediante convenio con la Comunidad Autónoma su incorporación inmediata al sistema del canon de saneamiento, en cuyo caso éste sustituirá a las figuras tributarias existentes y costeará la explotación. A la amortización de las obras ya realizadas se podrán aplicar recursos de la Comunidad Autónoma, así como los provenientes de convenios entre ésta y el Estado. Si el conjunto de estos recursos no es suficiente, el Ayuntamiento podrá establecer una figura tributaria específica complementaria, destinada a cubrir la amortización.
La aplicación del canon se realizará de forma gradual y conectada con la prestación real del servicio, de forma que un 50% se pondrá en vigor en cada zona al aprobarse el Plan Zonal correspondiente y el 50% restante se aplicará en cada aglomeración urbana al entrar en funcionamiento la depuradora.
Para el cálculo de los tipos iniciales del canon, en la memoria económica del proyecto del ley se realizan una serie de hipótesis de acuerdo con las ideas antes expuestas. Los diferentes escenarios de financiación planteados atienden a diversas hipótesis sobre las variables de participación del Estado, la Comunidad Autónoma y los Ayuntamientos en las inversiones, quedando el resto a cargo del canon.
Naturalmente, en los primeros años las necesidades de inversión son muy altas y la recaudación por canon todavía no ha entrado en vigor en su totalidad, por lo que hay que acudir al endeudamiento, que ha de realizar la Junta de Saneamiento con la garantía del canon. Introducido esto en los cálculos, también con diferentes hipótesis de tipos de interés, se calcula el valor global del canon para que al cabo de 25 años la deuda viva se anule.
Según las diferentes hipótesis, se obtiene que la recaudación global necesaria por el canon está entre 4.000 y 5.000 millones de pesetas al año, para una aportación total del presupuesto de la Comunidad Autónoma de 28.000 millones en 10 años (incluidos 5.000 millones para amortización parcial de la planta zaragozana de La Cartuja).
Calculada la recaudación total, se estiman las tarifas partiendo de datos de consumos facturables y número de abonados. Para la hipótesis finalmente elegida de aportación por el Estado del 25% de la inversión (unos 15.000 millones), los tipos impositivos que inicialmente propone el proyecto de ley son de 17,9 pta/m3 y 250 pta/mes para usuarios domésticos y 56,1 pta/m3 y 500 pta/mes para industriales.
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Fig. 6. Río Arba de Biel, bajo la depuradora de Luna. |
Siguiendo la experiencia de otras comunidades, se crea una Junta de Saneamiento, como Entidad de Derecho Público con personalidad jurídica propia, con la misión de desarrollar el Plan de Saneamiento, gestionar el canon y ejercer todas las competencias que el proyecto de ley asigna a la Administración autonómica.
Sus recursos serán principalmente el producto del canon de saneamiento, las transferencias que reciba de la Comunidad Autónoma u otros entes públicos y las emisiones de deuda. La Junta puede verse como una “caja única” que canalice todos los recursos destinados al saneamiento y depuración, tanto a las inversiones como a la explotación.
En el Consejo de Gobierno de la Junta de Saneamiento estarán representadas las Administraciones autonómica y estatal, los municipios y las diputaciones provinciales.
La actuación de la Junta se someterá al derecho privado, salvo en sus relaciones con otros entes públicos y en los actos que impliquen potestades administrativas, como los de control, sanción, expropiación, etc. El contenido de la legislación básica de contratos del Estado se cumplirá para las obras, servicios y suministros, garantizando los principios de publicidad, concurrencia, salvaguardia del interés público y homogeneización con los sistemas de contratación del sector público.
Aspectos fundamentales del plan
Como ya se ha mencionado, el proyecto de ley configura el Plan Aragonés y los Planes Zonales de Saneamiento y Depuración, que tienen la naturaleza de Directriz Parcial Sectorial, según la tipología establecida por la Ley de Ordenación del Territorio.
El substrato básico del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración, en cuanto a objetivos, medios e inversiones, ya está definido en el avance de 1993, el cual, una vez aprobada la ley y en función de lo que ésta disponga en su redacción definitiva, tendrá que ser completado en los aspectos fundamentales que se comentan a continuación, para formar el plan propiamente dicho.
Se ha de mejorar la definición de las obras a realizar, recogiendo las conclusiones de algunos estudios que se están elaborando. Asimismo, una vez clarificados los aspectos financieros, hay que elaborar un calendario realista y concreto de las obras, que falta en el avance.
La tipificación del plan como Directriz Parcial Sectorial llevará consigo la incorporación de algunos contenidos nuevos relativos a la ordenación del territorio, siendo importante su relación con los demás instrumentos de planeamiento, como son las Directrices Generales de Ordenación Territorial.
La parte más significativa, por la relación que tiene con la futura gestión de las instalaciones, es la definición de las zonas de saneamiento y de sus respectivos planes zonales. El proyecto de ley da importancia a estas figuras, que con su aprobación marcan el comienzo de la recaudación del canon.
Los planes zonales forman el marco en el que se han de desenvolver las actividades de gestión y explotación de las instalaciones de depuración, encomendadas por la ley a consorcios, mancomunidades o entes similares en cada zona, bajo la tutela de la Junta de Saneamiento, cuya actuación será normalmente subsidiaria de la de aquéllos.
La definición de las zonas se pretende que se ajuste a criterios geográficos, aproximándose a las cuencas hidrográficas. También se tendrán en cuenta en su definición las mancomunidades preexistentes, entre otros aspectos, como tamaño o facilidad de gestión conjunta.
Ya se comentó al principio que en la redacción de los proyectos no se habían tenido en cuenta una serie de posibilidades que deberían tender a reducir los costes. La preparación de los planes zonales es el momento idóneo para identificar las actuaciones concretas.
En algunos casos, los costes de explotación e incluso los de inversión podrían reducirse uniendo en una misma depuradora varios núcleos de población, lo que no se tenía en cuenta en la filosofía anterior, que no contemplaba planificación supramunicipal. Si bien las posibilidades son reducidas, dado que las distancias son en general grandes, existen algunos casos interesantes. En la actualidad ya se están estudiando los principales ejes poblacionales e industriales de las cercanías de Zaragoza, para encontrar las mejores alternativas.
Por otra parte, la idea de gestionar conjuntamente la explotación de cada zona es considerada primordial para la reducción de costes. Es decir, continuando con la idea anterior, reunir varias depuradoras administrativamente, aunque no siempre físicamente. No cabe duda de que ciertos servicios, como dirección, control, laboratorios, pueden generar ahorros si se tratan en conjunto. El caso de depuradoras pequeñas que ni siquiera requieran atención a jornada completa puede ser otro ejemplo de ahorro por gestión conjunta.
Hay que dedicar, por tanto, un esfuerzo a la reducción de costes de inversión y sobre todo de explotación, incluso con una revisión crítica de los proyectos ya redactados. La atención que se preste a esta cuestión nunca será excesiva, sobre todo en el contexto actual de restricciones presupuestarias en todas las Administraciones.
