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Juan López Martos *
* Doctor Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos. Profesor de la Universidad de Granada
Descriptores: Territorio, Cuenca, Ecosistemas, Ordenación, Planificación, Embalses, Acuíferos, Trasvases, Desalación, Reutilización, Gestión
El territorio, en cuanto soporte de una población que desarrolla actividades muy diversas, es además de un espacio físico un ámbito social y económico que demanda un conjunto diverso de recursos naturales, renovables o no, entre los cuales destaca el agua con su variada gama de funciones, que sumariamente podemos clasificar como: ecológicas, vitales y económicas. Dicho de otro modo, el agua es necesaria para la conservación de los ecosistemas naturales, para las necesidades del hombre en cuanto ser vivo y, también, para la mayoría de sus actividades en cuanto agente económico.
El aumento de la población, especialmente en el tercer mundo, así como el continuado crecimiento económico y del nivel de vida, particularmente en los países desarrollados, necesitan cada vez más espacio físico y mayor cantidad de agua, cuyo ciclo natural está siendo perturbado de manera creciente por los propios usos del suelo, que condicionan la transformación de la lluvia, siempre aleatoria, en recurso hídrico natural. Todo ello sin olvidar la gran capacidad actual para trasladar volúmenes importantes de agua desde unas regiones a otras con gran distancia entre ellas.
Consecuentemente, parece necesario tener en cuenta esta estrecha relación entre agua y territorio, tanto desde el punto de vista de la planificación como desde el de la gestión, de forma que lleguemos no sólo a la gestión integral del agua por cuencas hidrográficas, como hoy está admitido casi universalmente, sino a la gestión conjunta de ambos. Este enfoque es de gran interés en España, país pionero en el empleo de la cuenca como ámbito territorial para el aprovechamiento de los recursos hídricos de forma ordenada y con la participación de los usuarios.1
Estrategias hídricas y territoriales
El estudio de las planificaciones hídrica y territorial en nuestro país, a partir del estado de desarrollo actual de ambas, debe abordarse desde una triple perspectiva: europea, estatal y regional, considerando por una parte el marco físico y, por otra, el marco institucional con su distribución específica de competencias.
Parece conveniente iniciar este estudio por las cuestiones territoriales a escala europea, pues aunque la Unión Europea no es competente en materia de ordenación del territorio, tarea que es propia de los Estados miembros y, en casos como el español, de las regiones, sí puede influir en la misma a través de la política regional y los fondos de inversión aplicados consecuentemente.
Recientemente se ha terminado un documento sobre aspectos territoriales, elaborado por la Dirección de Política Regional y Cohesión, que se denomina "Perspectiva europea de ordenación del territorio", en el que se analizan los problemas europeos en esta materia, considerando como tales aquellos que afectan a todo el continente o bien los que teniendo un alcance regional o local se presentan en muchos lugares dentro de los Estados miembros. Entre estos últimos cabe señalar, por su relación especial con el objetivo de este trabajo, los relativos a fenómenos hídricos extremos, tales como inundaciones y sequías, tan frecuentes por otra parte en casi todo el territorio español.
Los objetivos de la estrategia territorial propuesta en el citado documento son lograr:
— La cohesión económica y social.
— El desarrollo sostenible.
— La competitividad equilibrada del territorio europeo.
La simple lectura de tales fines básicos pone de manifiesto la estrecha relación entre las cuestiones hídricas y las territoriales. En efecto, la disponibilidad de agua es una condición indispensable en primer lugar para el asentamiento de la población en un territorio y en segundo lugar para el desarrollo de la mayoría de sus actividades económicas. Asimismo, la competitividad equilibrada exige un requisito utópico, que no obstante debemos tener como meta de cualquier planificación hidrológica: suministrar a todo ciudadano y a toda comunidad el agua necesaria para su desarrollo social y económico, independientemente de su ubicación concreta; no obstante, la opción obligada por el desarrollo sostenible conlleva a considerar conjuntamente los usos del territorio y la disponibilidad de agua sin degradar el medio natural.
En este mismo marco europeo está actualmente en fase muy avanzada de elaboración una "Propuesta de Directiva del Consejo por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas". El objetivo general del documento citado puede resumirse como sigue:
— Prevenir el deterioro y mejorar el estado de los ecosistemas acuáticos.
— Atender las necesidades de agua de los ecosistemas terrestres.
— Promover un consumo sostenible de agua.
Para la consecución de estos fines se fija la administración del agua por cuencas fluviales, de acuerdo con la tradición española, si bien se pone gran énfasis en los planes de gestión de cuenca fluvial, que entre otros habrán de tener en cuenta los elementos siguientes:
• Características geográficas, geológicas e hidrográficas.
• Usos del suelo y actividad económica.
Desde la perspectiva española, bien general bien autonómica, la situación es muy compleja, puesto que las competencias en ordenación territorial pertenecen a las Comunidades Autónomas, mientras que las relativas al agua están compartidas entre el gobierno central y los gobiernos autonómicos. El problema se complica aún más al entrar en juego las cuestiones medioambientales, por otra parte tan importantes cuando se trata de cuestiones hídricas. Un reflejo de todo esto es el trasvase de aguas desde el Ródano al área de Barcelona, solución más costosa que el transporte desde el Segre, pero probablemente la viabilidad social y política de la primera es mucho mayor.2
Lo anteriormente expuesto nos lleva a plantear algunas cuestiones sobre la disponibilidad de agua de un territorio: ¿el recurso hídrico natural depende sólo de las características climáticas?; ¿la actividad humana puede modificar el volumen de agua que de modo natural fluye bajo o sobre la superficie?; y, finalmente, ¿cuáles son los límites para nuestra capacidad de redistribución territorial del agua? Trataremos a continuación de acercarnos a la respuesta más acertada.
La pluviometría de un territorio es el factor principal para la producción de flujos hídricos, subterráneos o superficiales, a través del mismo; ahora bien, la fracción pluviométrica que se transforma en lluvia útil o utilizable está fuertemente influenciada por las condiciones en que se encuentra la superficie de la cuenca receptora de la precipitación, las cuales son susceptibles de modificación –de hecho lo han sido en muchos casos– por la acción del hombre. Con carácter general, el uso inadecuado del territorio, olvidando en algunos casos la vocación del mismo, como ocurre en algunas de las transformaciones del suelo forestal en agrícola o urbano o, en otras, invadiendo los cauces naturales de avenidas para su transformación en suelos industriales o urbanos, da lugar a una disminución del volumen de agua disponible para la población que lo habita.
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Fig. 1. Laderas erosionadas y cultivos en terrazas en la cuenca del río Guadalfeo (Granada). |
La degradación de la cubierta vegetal de una cuenca, sea por el establecimiento de cultivos en terrenos de gran pendiente, sea por el aprovechamiento irracional del bosque natural, acelera la velocidad de circulación del agua de lluvia, con lo cual disminuye la infiltración en los acuíferos y aumenta la erosión y el transporte de material sólido, con la consiguiente pérdida de volumen de los embalses existentes. Se produce por tanto una disminución de la capacidad reguladora de acuíferos y embalses, y por tanto del agua disponible, aunque la cantidad de precipitación no haya variado. Todo ello sin olvidar el carácter regresivo de la erosión y los graves daños que el incremento de los caudales de avenida causan en las zonas bajas de las cuencas, cuyos suelos son por lo general intensamente utilizados por la población.
Unas consecuencias análogas tienen el excesivo incremento de la urbanización del territorio, impulsado en muchos casos por el nefasto motor de la especulación, con el consiguiente aumento de las pavimentaciones y su efecto reductor sobre la infiltración; sin olvidar asimismo el aumento de la velocidad de circulación del agua superficial y la concentración de caudales consecuente, que aumenta los daños en caso de aguaceros fuertes.
La utilización de las llanuras de inundación de los valles fluviales para usos no agrícolas suele producir efectos análogos, cuando va seguida de la construcción de obras de defensa, que impiden la infiltración en los acuíferos –lo que se traduce nuevamente en la disminución de la cantidad de agua– y concentran los daños en las zonas bajas y en la desembocadura.3 Creemos, pues, que todo lo expresado confirma la estrecha relación entre el territorio y el agua, que exige por tanto una íntima relación entre la planificación y gestión de ambos recursos.
No obstante, los problemas hídricos más graves no se producen por la reducción de la oferta natural de agua, excepción hecha de las incipientes previsiones del cambio climático, sino que se generan por la demanda excesiva, cuando los hábitos vitales y productivos de la población no tienen suficientemente en cuenta las características hidrológicas del territorio donde vive.4
La secuencia variable de producción de caudales en la red fluvial de un territorio es similar a la de sus precipitaciones, aunque algo más suavizada su aleatoriedad por efecto de la cubierta vegetal de las cuencas y por la constitución y disposición de las rocas que lo forman, de las cuales dependerá en última instancia la existencia o no de acuíferos, que moderan la variación espontánea de los caudales naturales. Pese a todo, en los países de clima árido, con precipitaciones poco abundantes distribuidas muy irregularmente a lo largo del año, el volumen utilizado mediante los citados flujos naturales suele ser muy pequeño e insuficiente para atender las demandas razonables de la población; en el caso de España estaríamos en el 10% de la aportación natural total. Por esta razón, la población de una cuenca ha necesitado garantizarse la disponibilidad de una fracción de su volumen natural de agua mediante la construcción de embalses de regulación o mediante el aprovechamiento de acuíferos con un ritmo distinto al de los manantiales. A veces se ha acudido también a transportar agua desde regiones lejanas, y desde épocas asimismo lejanas.
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Fig. 2. Estación de aforo de caudales líquidos y sólidos en la cuenca del embalse de Benímar (Almería). |
De acuerdo con lo expresado, el recurso hídrico disponible tiene limitaciones en cuanto a la cantidad, puesto que el recurso natural del que procede las tiene, y también por lo que respecta a la calidad, en función de las condiciones de la cuenca y de las exigencias del uso a que se vaya a destinar el agua. Asimismo, la capacidad de regulación de una cuenca depende de las secuencias de los caudales naturales y de los caudales demandados; también, de la naturaleza de los materiales que afloran a su superficie, de su estructura geológica y de sus características geomorfológicas. Por último, influye asimismo en el volumen disponible, es decir, regulado, la garantía exigida por los distintos usos que demandan agua.
El funcionamiento del sistema regulador de una cuenca, constituido por instrumentos naturales –los acuíferos– y artificiales –los embalses–, debe ajustarse a un ciclo temporal, normalmente hiperanual, de manera que el volumen medio exigido al sistema no supere la aportación media natural de aquél, puesto que en caso contrario se producirá la sobreexplotación de acuíferos, con el descenso continuado de los niveles piezométricos y los efectos nocivos consiguientes sobre la cantidad y la calidad del agua. También se puede producir la sobreexplotación de los ríos, concepto menos utilizado, pero que podríamos identificar con la disminución de los caudales fluyentes hasta el extremo de impedir no sólo la conservación de los ecosistemas naturales existentes sino también el mantenimiento de la garantía de suministro de agua para actividades de gran trascendencia para el territorio afectado. Creemos ilustrativa a este respecto la situación del regadío en la cuenca del Guadalquivir, donde en los últimos diecisiete años ha habido cinco con fuertes restricciones en la dotación de agua. Especialmente grave fue el problema del extremo inferior de la cuenca, una comarca de 40.000 hectáreas de superficie utilizadas para el monocultivo de arroz, donde no se pudo sembrar durante tres años consecutivos (1993-1995).
Este ejemplo, análogo a otros similares de otras cuencas, otros sectores económicos y otros países, refleja la falta de coordinación entre usos del territorio y disponibilidad de agua, recursos ambos limitados y que consecuentemente condicionan la actividad económica.
La demanda territorial de agua
La demanda de agua de un territorio depende, por una parte, de su población, y por otra, de su estructura productiva, las cuales, estrechamente relacionadas, son resultado a su vez de un proceso histórico, siempre condicionado por factores diversos, entre ellos la disponibilidad de recursos naturales, uno de los cuales, el agua, va teniendo importancia creciente y no solamente en las regiones de clima árido.
La estructura productiva está íntimamente ligada a los usos del suelo, por lo que nuevamente éste influye en la cuestión hídrica, ahora sobre el consumo, al igual que hemos visto ya su influencia sobre la generación del recurso natural. Esto pone nuevamente de manifiesto la necesidad de coordinar las planificaciones hidrológica y territorial; la cual es mucho más notoria cuando un territorio ha agotado, o está a punto de hacerlo, sus recursos hídricos propios, como ocurre ya en numerosas regiones mediterráneas, entre ellas las españolas, con el desarrollo de dos actividades económicas de elevada demanda hídrica: el turismo y la agricultura intensiva, cuya demanda máxima se produce en la época estival, cuando las precipitaciones son prácticamente nulas.
Fig.
3. Evolución de la demanda de agua en Europa. Fuente: Dobris Assessment,
1995.
Esta situación de tensión hídrica permanente, al margen de los episodios coyunturales de sequía cada vez más frecuentes como consecuencia de aquélla, es fuente de numerosos conflictos no sólo entre los habitantes de cuencas hidrográficas distintas, sino también entre los de las zonas altas y bajas de una misma cuenca, las primeras normalmente generadoras de recursos y las segundas consumidoras.
Ante la aparición frecuente de regiones con graves problemas hídricos se acude a parámetros que permitan valorar el consumo global de agua, tales como el volumen anual per cápita o el volumen por unidad monetaria de PIB generado; aunque para extraer conclusiones correctas de los valores obtenidos ha de tenerse en cuenta el grado de desarrollo económico alcanzado por la región concreta analizada.
Así, en algunas regiones interiores españolas, donde la agricultura de carácter continental juega aún un papel importante, los consumos unitarios tanto en términos de población como económicos son elevados. En tales casos es una trivialidad, que se suele expresar públicamente, tratar exclusivamente de ahorrar agua, pues la situación no es consecuencia de un problema de despilfarro de agua, que también puede darse, sino que hay además un problema territorial con dos facetas, la población y la estructura productiva, que consecuentemente han de considerarse al tratar de resolver los problemas hídricos. Se trata muchas veces de comarcas poco pobladas, en las que el regadío juega también un papel como factor de cohesión social y territorial. No obstante, las citadas funciones del regadío tradicional no pueden servir de pretexto para seguir aplicando unos criterios de implantación de nuevas zonas regables ya superados, tanto por las actuales circunstancias en torno al agua, como por las nuevas condiciones de los mercados que nuestro país tiene que respetar.5
Soluciones tradicionales para el suministro de agua
La demanda de agua que hace la población de un territorio, tanto para el uso humano como para su actividad económica, no siempre se acomoda en el tiempo al flujo natural del recurso hídrico, especialmente en los países de clima árido. Es necesario por tanto transformar el citado recurso hídrico natural en recurso hídrico disponible. Este problema se ha resuelto tradicionalmente construyendo presas de embalse y conducciones desde unas cuencas a otras; se trata de construcciones utilizadas en nuestro país ya en época romana,6 que nos permiten contar hoy con un patrimonio hidráulico muy importante, especialmente en lo que respecta a presas de embalse.
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Fig. 4. Acueducto de Las Ánimas en el canal de Carlos III. Trasvase inconcluso desde los ríos Castril y Guardal (cuenca del Guadalquivir) a Lorca y Murcia. |
Fig. 6. Corrección de externalidades. Plantación de naranjos sobre la escombrera de la presa de Béznar (Granada). |
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Fig. 5. Vista parcial del embalse de Béznar, en la cuenca del río Guadalfeo (Granada). |
El avance de la hidrogeología, así como de la tecnología de elevación, han añadido otros instrumentos de regulación de los flujos naturales, los acuíferos, que es cada vez más necesario utilizar coordinadamente con los embalses. De esta forma actualmente nuestro país utiliza aproximadamente el 40% del recurso natural, cuando sólo podría utilizar el 9% prescindiendo de los tres tipos de instrumentos de regulación citados.
Esta forma de actuar en materia de aguas, caracterizada fundamentalmente por la primacía de la planificación de construcciones hidráulicas sobre otras consideraciones de distinto carácter (territoriales, hidrológicas, económicas), entra en crisis cuando aumenta el grado de utilización del recurso hídrico natural, lo cual dificulta el incremento del recurso regulado, a lo que se añade una mayor sensibilidad social ante las consecuencias negativas para el medio natural de algunas de tales obras, insuficientemente estudiadas en algunos casos.
La crisis de las soluciones tradicionales
Nos detendremos brevemente en exponer los problemas actuales específicos que han de afrontar cada uno de los tres tipos de infraestructuras hidráulicas de regulación, además de las limitaciones hidrológicas que imponen las necesidades de conservación del medio natural, impropiamente denominadas, en nuestra opinión, demanda ecológica.
En países como España, donde el número de presas de embalse existentes es muy numeroso, el coste unitario de implantación (pta/m3 regulado) de una nueva obra aumenta por razones hidrológicas (las aportaciones de los ríos sin regular son de poca entidad), topográficas (hay menos cerradas disponibles) y geotécnicas (las cerradas no utilizadas aún son de peor calidad, tanto desde el punto de vista de su resistencia a los esfuerzos como desde el de la estanquidad). Es claro que la tecnología disponible nos permite hoy afrontar con éxito dichos problemas, pero con un coste elevado que lógicamente repercutirá en el coste del agua. Hay otra cuestión que incide asimismo en el encarecimiento de estas obras, se trata de su fuerte impacto territorial sobre el área donde se emplazan, que tiene sus vertientes física, socioeconómica y medioambiental. Todos estos efectos, algunos de difícil objetivación, influyen sin duda actualmente en el mayor coste final de estas obras.
Los acuíferos son instrumentos de regulación de origen natural, que pueden ser utilizados con gran facilidad por todo tipo de usuarios, lo que complica notablemente el control necesario de los mismos. Esta falta de control se suele traducir en unas extracciones medias anuales de agua que superan el volumen medio de la recarga anual; consecuentemente se produce una disminución continuada de los niveles piezométricos y un empeoramiento de la calidad del agua. Esta sobreexplotación de los acuíferos es muy grave cuando están situados en las cercanías de la costa, puesto que pueden darse fenómenos de intrusión marina.
Los trasvases son sin duda las infraestructuras hidráulicas más controvertidas, no sólo por sus efectos medioambientales, sino también por los conflictos territoriales que suelen generar. Uno de los problemas más graves que tienen y han tenido los trasvases españoles ha sido su planteamiento restrictivo, puesto que se han considerado normalmente como una cuestión simplemente hidrológica. Hay cuencas excedentarias de agua, mientras que hay otras deficitarias, por tanto es necesario llevar agua desde las primeras a las segundas. Esta argumentación no tiene en cuenta el valor patrimonial que para la población de un territorio tienen sus recursos naturales en general y el agua en particular.
El éxito de una operación de trasvase de agua entre dos cuencas requiere una óptica territorial, de manera que su objetivo supere el mero equilibrio hídrico y pretenda, en la medida de lo posible, el equilibrio territorial, de manera que la cuenca o territorio cedentes de agua obtengan de la operación una mejora en su desarrollo económico, la cual no tiene por qué estar ligada necesariamente a proyectos hidráulicos. A partir de este acuerdo territorial es cuando deben estudiarse los impactos de las obras hidráulicas necesarias sobre las áreas afectadas, que naturalmente deberán ser minimizados y corregidos.
No debe entenderse todo lo anterior como una propuesta de abandono total de las infraestructuras hidráulicas que aumentan el recurso regulado, se pretende recordar las nuevas circunstancias que definirán su viabilidad hidrológica, territorial y económica.
Los recursos no convencionales
Ante las dificultades crecientes para disponer de nuevos recursos hídricos por estas vías convencionales, se emplean otros métodos, tales como: el ahorro de agua, mediante la mejora de la eficiencia en las técnicas de distribución y aplicación del recurso; la reutilización de las aguas ya usadas, previa recuperación de la calidad exigida por el nuevo uso a que se destine, y, finalmente, la desalación de aguas salobres y saladas. Es claro que estos procedimientos tienen un coste y unos efectos sobre el medio natural, que deben compararse con los posibles recursos obtenidos por los métodos llamados convencionales.
Por lo que respecta a la desalación hemos de hacer dos observaciones en cierto modo contradictorias. En primer lugar, los avances tecnológicos están disminuyendo el consumo energético del proceso desalador, lo que induce el abaratamiento progresivo del agua desalada, mientras que el agua regulada mediante las soluciones tradicionales sigue un proceso inverso en cuanto a su coste; no obstante, mientras el consumo energético proceda en su mayor parte de combustibles fósiles, no podemos ignorar que estamos sustituyendo un recurso renovable, el agua, por otro agotable, los combustibles fósiles.
El nuevo enfoque de las cuestiones hídricas
Nos ocuparemos en primer lugar del tema de la satisfacción de la demanda de agua, cuyos fallos dan lugar a las sequías, y dedicaremos también alguna atención al fenómeno extremo contrario, las inundaciones, puesto que las soluciones a los mismos requieren un enfoque desde las perspectivas hidrológica y territorial.
Para la planificación hidrológica española, derivada de la Ley de Aguas de 1985, la demanda de agua de un territorio, así como su evolución futura, son datos de partida invariables, como se puede comprobar en los Planes Hidrológicos de cuenca7 y en el Anteproyecto de Plan Hidrológico Nacional elaborado en 1993. Consecuentemente, el objetivo primordial era obtener los recursos necesarios para atender tales demandas, si bien se tenían en cuenta las "demandas medioambientales" y se marcaban unos objetivos a alcanzar en materia de calidad. De esta manera las propuestas van dirigidas a incrementar el recurso disponible, mediante infraestructuras de regulación y trasvase. Se contemplan también medidas de ahorro y reutilización, siempre en segundo plano. Pese a todo aparecen en los planes numerosos territorios con déficit hídricos para los cuales no se ofrece solución.
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Fig. 7. Balsa para riego localizado de olivar en Pegalajar (Jaén). |
Parece necesario considerar la demanda hídrica y su evolución futura como una variable, que depende de la población del territorio considerado (cuenca, subcuenca, comarca) y de su estructura productiva, a su vez condicionada entre otros factores por el uso del suelo. Debemos tener en cuenta que la mayor parte de la demanda hídrica (en torno al 85% en nuestro país) se destina a actividades de carácter económico, y por tanto la orientación productiva de un territorio ha de tener en cuenta las posibilidades reales y el coste total, incluidas las externalidades, de obtener los recursos hídricos necesarios. El pago del coste real del agua por los usuarios, que propugna la propuesta de directiva marco elaborada por la Comisión Europea, es un principio contestado desde algunos sectores productivos, especialmente el regadío tradicional, en función del efecto positivo que esta actividad tiene sobre la cohesión social y territorial. No obstante, creemos indispensable conocer el coste del agua suministrada, para decidir la propuesta de aumento del recurso más conveniente y estudiar seguidamente la subvención a dicho coste que merece el regadío en función de los beneficios sociales de carácter general que se derivan de la persistencia de dicha actividad al margen de su producción directa.
La asignación del agua a las distintas demandas se ha venido efectuando normalmente en el marco de dos disciplinas científicas, la ingeniería, que proporciona el agua disponible, y el derecho, que establece las prioridades entre usuarios; existe, pues, una contradicción, ya que la mayor parte del agua se destina a actividades económicas sin tener en cuenta apenas los principios que la teoría económica aplica para la asignación de recursos escasos, si bien no puede olvidarse que el agua es un bien heterogéneo, que requiere desde la perspectiva que comentamos una consideración especial.
Las aportaciones de la Economía
Así pues, la ingeniería, al platearse los problemas hídricos de un territorio, no puede olvidar las aportaciones desde la economía. A este respecto, creemos tienen gran interés los trabajos del profesor australiano Randall para definir de la forma más objetiva posible el grado de aprovechamiento de los recursos hídricos de una cuenca. Para ello propone estudiar las cuestiones siguientes:
•Posibilidad de aumentar a largo plazo la oferta de agua mediante obras hidráulicas.
•Condiciones físicas de las construcciones hidráulicas existentes.
•Demandas de agua.
•Competencia del agua entre los distintos usos.
•Externalidades socioeconómicas y medioambientales.
•Coste social derivado de subvencionar el uso del agua.
Del análisis de estas cuestiones se deduce si se está en una fase expansiva en el uso de los recursos hídricos o por el contrario se ha alcanzado una etapa de madurez. Es claro que en función del estado en que se encuentre el uso de los recursos tendrán mejor resultado unas soluciones que otras. Trasladando estas reflexiones a la ingeniería, se deduce que en la fase expansiva son prioritarias las acciones para incrementar los recursos; por el contrario, en la etapa de madurez cobra mayor interés la gestión de los ya disponibles. Esta gestión tiene, por una parte, aspectos que conciernen a la ingeniería, de manera que se satisfaga la demanda con el menor consumo posible de agua, y por otra, aspectos socioeconómicos que pueden llevar incluso a la reasignación del recurso, siempre que se respeten o compensen los derechos preexistentes, pretendiendo un aumento de la productividad económica y social del agua.
En este contexto los actuales balances, estrictamente hídricos, que utiliza la planificación hidrológica, debieran considerar también los costes de disposición del agua y los beneficios derivados de su uso, sobre todo si se trata de una actividad económica; todo ello sin olvidar las condiciones de calidad que cada uso requiere para el agua asignada al mismo.
Parece clara, de cuanto llevamos expresado, la gran relación entre agua y territorio, tanto en la generación del flujo hídrico a partir de las precipitaciones, como en la previsión de las demandas; consecuentemente, al principio generalmente aceptado de la gestión del agua por cuencas hidrográficas, sucederá, cuando el recurso hídrico se torna más escaso, la gestión conjunta de agua y territorio.
El problema de las inundaciones
El otro gran reto que nos plantea el agua en su discurrir por el territorio es el de las inundaciones, fenómeno que en las regiones áridas es frecuente se presente sin solución de continuidad con las sequías, de manera que a veces coinciden en el tiempo acciones de emergencia para combatir ambos problemas.
Las soluciones exclusivamente estructurales para combatir este problema, además de no ser siempre abordables desde el punto de vista económico y territorial,8 pueden distorsionar la relación del río con su territorio al plantear el problema solamente desde el punto de vista de la seguridad, sin tener en cuenta otros aspectos también importantes, tales como la preservación de los ecosistemas fluviales, especialmente los ribereños, los efectos beneficiosos de las pequeñas inundaciones para la fertilidad de los suelos agrícolas y para la recarga de acuíferos y, por último, la conservación de los valores paisajísticos del territorio. Como hemos dicho anteriormente, la eliminación de desbordamientos de poca entidad a lo largo de un curso fluvial puede originar problemas muy graves en las zonas del curso inferior, donde por el efecto de la menor pendiente y la mayor presión urbanística puede disminuir la capacidad de desagüe.
Así pues, el problema de las inundaciones debe abordarse bajo una perspectiva doble: la clásica estructural y la territorial, manteniendo en las zonas altas de la cuenca la vocación forestal del territorio y en las restantes una ordenación de usos que evite daños personales, por una parte, y, por otra, convierta en asumibles por la colectividad los daños económicos que aleatoriamente se produzcan por las avenidas.
No faltan las opiniones que consideran las inundaciones como un problema económico, que puede resolverse mediante seguros públicos o privados, voluntarios u obligatorios, e incluso mediante tasas sobre el uso del suelo. Sin embargo una cuestión está clara, las inundaciones son un problema hidrológico y territorial que en muchos casos, si no en todos, afecta a toda la comunidad de la cuenca que a la postre utiliza ambos recursos tan valiosos: suelo y agua. Como dice el doctor Barraqué: "Las avenidas son parte del agua. Hay tipos muy diferentes de avenidas, y se argumentará que los métodos serían diferentes para las avenidas súbitas de los países mediterráneos, las avenidas de las tierras bajas del centro y norte de Europa y las avenidas urbanas generadas por tormentas de verano. Pero siendo parte del agua, comparten las mismas características básicas con otras políticas del agua: reclaman un gobierno de los comunes."9
Consideramos, tras lo expuesto, que existe una estrecha relación entre los usos del suelo y la disponibilidad de agua para la variada gama de funciones en las que este recurso es absolutamente necesario; por ello es muy conveniente no sólo poner en práctica una planificación integrada de los recursos hídricos de una cuenca, sino también coordinar la misma con la planificación territorial, puesto que los usos del suelo condicionan el recurso hídrico generado, el tiempo durante el cual puede ser usado, antes de su entrega al mar, y, por último, la demanda para las actividades humanas, sin olvidar las propias necesidades del medio natural.
La escasez de agua de un territorio está cada vez mas determinada por dos factores, la escasa cuantía de sus precipitaciones (factor meteorológico) y la estructura productiva adoptada por su población (factor económico). Este último es actualmente el causante de la mayor presencia de episodios de sequía en las regiones áridas. Consecuentemente, los problemas hídricos están ligados a los problemas territoriales y requieren para su solución correcta el concurso de tres disciplinas: la ingeniería, el derecho y la economía.
Las dificultades objetivas para aumentar la regulación del recurso hídrico natural, mediante instrumentos artificiales (embalses y trasvases) o naturales (acuíferos), especialmente en los países que han alcanzado un alto grado de aprovechamiento de sus recursos, están obligando a la reutilización de las aguas usadas y a la desalación de aguas salobres y saladas. Se deben señalar dos temas importantes en relación con estas nuevas soluciones: en el caso de la reutilización es necesario ajustar la calidad del agua a la requerida por el nuevo uso; en la desalación, en tanto la energía proceda de combustibles fósiles, estamos ante la contradicción de sustituir un recurso renovable –el agua– por otros agotables. Por todo esto son también muy útiles las técnicas de gestión de la demanda, que permiten satisfacerla disminuyendo el volumen de agua consumido.
Finalmente, puesto que la mayor cantidad de agua se destina a actividades económicas, es preciso mejorar la productividad del agua. No obstante, debemos tener presentes las circunstancias de cada país para no incurrir, al procurar el objetivo señalado, en contradicciones sociales y territoriales. Tal podría ser el caso de algunas agriculturas y algunas regiones donde el regadío desempeña un papel importante en favor de la cohesión social y territorial. n
Notas
1. La creación en 1926 de las "Confederaciones Sindicales Hidrográficas" fue un hito importante de la política hidráulica española; no obstante, las circunstancias de la política global de nuestro país no han permitido desarrollar todo el potencial que encerraba el decreto fundacional. De hecho han sido un órgano periférico de la Administración del Estado dedicado fundamentalmente a la construcción de infraestructuras hidráulicas. Creemos urgente, hoy día, una profunda revisión de las Confederaciones que fomente la participación real de administraciones y usuarios y que ponga especial énfasis en la gestión y control del Dominio Público Hidráulico, todo ello en el marco de un desarrollo sostenible.
2. B. Barraqué ha escrito recientemente: "Y como el 80% del agua en España se dedica al regadío, pero a coste muy bajo, se podría inmediatamente pensar que, mediante una distribución más racional de los recursos existentes, habría probablemente una cantidad de agua disponible para Barcelona mucho más cercana que la del Ródano, y que por razones políticas eso difícilmente se mencionaba. Todos pudimos oír que ‘los aragoneses nunca permitirían que el agua del Ebro llegara a Barcelona’; aunque la cuenca del Ebro cubre parcialmente varias regiones autónomas españolas y tiene en su tramo final varios afluentes importantes dentro de Cataluña".(Traducido por el autor de este artículo).
3. Esto ha ocurrido con las últimas inundaciones causadas por el Rhin en Holanda, lo que ha dado lugar a la formación de una comisión de estudio con participación de los países por los que dicho río discurre.
4. "Podría ser poco ético tratar de aplicar conceptos o experiencias sobre recursos hídricos de regiones industrializadas húmedas a regiones áridas, particularmente si el bagaje histórico y cultural en estas regiones es diferente." R. Llamas. Informe previo del Grupo de Trabajo de U.N.E.S.C.O. "La ética del uso de los recursos hídricos". (Traducido por el autor de este artículo).
5. Las normas más importantes, que España debe respetar, se derivan de la P.A.C. y de los acuerdos del G.A.T.T.
6. Además de las conocidas presas de Proserpina y Cornalvo, podemos citar un trasvase de época romana desde el río Turia a la cuenca del Jalón, así como el del río Guadalfeo al río Grande de Adra del periodo del reino nazarí granadino.
7. Estos Planes fueron aprobados por el Gobierno en julio de 1998, aunque todos, salvo los del Tajo, Júcar y Segura, habían sido conformados por los respectivos Consejos del Agua al menos dos años antes.
8. El caudal de la avenida generada en octubre de 1973 en la rambla de Albuñol, provincia de Granada, sólo podía evacuarse ocupando todo el cauce, que en buena parte estaba y está dedicado a los cultivos de "primor", base económica de la población. Se optó por dimensionar la obra para un caudal menor y seguir cultivando el resto del cauce, con una prohibición de establecer viviendas en dicha zona.
9. Bernard Barraqué, "The common property issue in flood control through land use". (Traducido por el autor de este artículo).
Referencias
– Barraqué, B., "The common property issue in flood control through land use". Seminario E.S.D.P., Thessaloniki, julio 1998.
– Barraqué, B., "Hydrodinosaurs and sustainability. A case study on the Rhone-to Barcelona water transfer". (Preliminary version).
– Castellanos Castellanos, J. L., y López Martos, J., "Los trasvases de agua. Antecedentes históricos andaluces", 50 Congreso I.C.I.D., Granada, 1999.
– CEDEX, Los procesos de desalación y los costes del agua desalada, Madrid, 1995.
– Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, Memorias de explotación de las zonas regables de promoción pública, años 1985-1993, Sevilla.
– Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, Plan Hidrológico de la cuenca del Guadalquivir, Sevilla, 1995.
– Esteva, A., Diseño de programas integrados de gestión de la demanda del agua, M.J.M.A.M., Madrid, 1996.
– López Martos, J., "La sostenibilidad de los recursos hídricos en áreas propensas a la sequía". Seminar E.S.D.P., Thessaloniki, julio 1998.
– López Martos, J., y Rodríguez Ferrero, N., "La gestión empresarial del agua". Seminario sobre la Economía del Agua en España, Sevilla, 1995.
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