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Una nueva visión de
la autoridad gestora del agua
Propuesta de recomposición
de las competencias del ente de cuenca
César Cimadevilla Costa *
* Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos.Director Técnico de Abacistas, S.A.
Descriptores: Gestión Integral, Unidad de Gestión, Corresponsabilidad institucional, Participación de usuarios
La organización institucional de la gestión del agua es sin duda cuestión que excede de los planteamientos meramente técnicos. Aspectos sociales y jurídicos interrelacionados con usos y costumbres de cada país o cada región, así como aspectos económicos y políticos, son determinantes para definir la estructura y el ámbito de la autoridad gestora del agua.
La técnica, la realidad física y la busca de la racionalidad pueden proporcionar orientaciones para adecuar las características de los órganos de gestión del agua a esa realidad y a los objetivos que se trate de alcanzar.
Pero esos órganos de gestión deben responder a una política hidráulica concreta, y tanto su estructura como los objetivos de la gestión admiten modelos muy diferentes. Por ejemplo, hay pocas coincidencias entre el punto de vista de un partidario fundamentalista de la economía liberal, sólo sujeta a las leyes del mercado (totalmente desregulado), y un ecologista radical. Mientras que el primero considera que la máxima eficiencia de la gestión vendrá de la libre explotación del recurso por los particulares, sin intervención de los poderes públicos y en busca del máximo rendimiento económico, el segundo situará su objetivo en la preservación del recurso y de su entorno natural, tratando de hacer mínimos los aprovechamientos para mejor conservar los valores ambientales.
En cuanto al ámbito territorial sobre el que se estructura la gestión del agua, hemos podido ver, en la reciente tramitación de la Ley de Modificación de la Ley de Aguas, cómo un diputado del grupo mixto proponía la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas sobre las aguas continentales y la estructuración de su gestión conforme con los límites administrativos de esas comunidades. En resumen, la desaparición de los Organismos de cuenca, a través de los cuales se produce la injerencia del Estado en los asuntos propios de –en este caso concreto– los gallegos.
Estas tres posiciones, y alguna otra, están apoyadas por grupos significativos, aunque seguramente minoritarios cuando se plantean en forma radical o integrista. Se han citado para señalar que la definición de la estructura, el ámbito geográfico y las competencias de la autoridad gestora del agua exceden los planteamientos meramente técnicos y, por su componente político –e ideológico–, es imposible definir un modelo que llegue a ser objeto de aceptación unánime.
Criterios actuales para la gestión del agua
Principios y objetivos generalmente aceptados
Pese a que la unanimidad y la uniformidad en los modelos organizativos de la gestión del agua no son posibles, ni deseables, ello no quiere decir que no existan algunos principios generalmente, o al menos mayoritariamente, aceptados.
En la actualidad, la gestión del agua debe dar respuesta a varios problemas derivados de las características de este recurso natural renovable y de disponibilidad limitada:
• Garantizar el uso sostenible, respetando el carácter renovable a través del ciclo hidrológico.
• Proteger y recuperar su calidad, tanto ecológica como para el uso humano.
• Evitar que la falta de agua sea un freno para un desarrollo económico y social razonables.
• Conseguir el equilibrio económico en la explotación de los sistemas hidráulicos (sostenibilidad económica).
La necesidad de un uso eficiente –principio general en cualquier tipo de gestión– se hace más imperiosa en el caso del agua por tratarse de un recurso esencial, indispensable para la vida, insustituible y escaso. La creciente presión de la demanda y la necesidad de preservar la calidad del agua y su entorno natural atañen a la sociedad en su conjunto. El control público de su gestión y administración es un principio cada vez más generalmente aceptado y así se hace constar sistemáticamente en congresos, reuniones de técnicos, etc. Como consecuencia, se va incorporando a la legislación sobre la materia en cada vez más países.
Para garantizar el uso sostenible y prever las medidas necesarias para preservar el recurso, ese control público debe expresarse mediante una planificación prudente y flexible que incluya previsiones sobre la evolución a largo plazo. A favor de una planificación de estas características –en busca del buen estado ecológico de las aguas y compatible con la satisfacción de las demandas–, en el ámbito de la cuenca fluvial, se pronuncia la, todavía en tramitación, Directiva sobre el agua de la Unión Europea.
Hay dos aspectos de la realidad física que condicionan la estructura de la autoridad gestora del agua:
• La unidad del ciclo hidrológico.
• La unidad de la cuenca fluvial.
El primero conduce a la gestión integral del recurso. El segundo, a organizar la gestión del agua mediante, en pos de la eficiencia, una autoridad única actuando en el ámbito natural de una cuenca fluvial, con independencia de fronteras administrativas.
La organización de la gestión del agua
Como consecuencia de lo dicho anteriormente, los criterios y objetivos generalmente aceptados en la actualidad son:
• Uso sostenible del recurso. Respeto a su carácter renovable.
• Preservación y recuperación de la calidad del agua y de los valores ambientales asociados al medio hídrico.
• Gestión integral. Unidad de gestión.
• Planificación.
• La cuenca hidrográfica como ámbito básico de gestión.1
• Satisfacción de las demandas compatibles con el uso sostenible.
• Control público.
• Uso eficiente. Gestión de la demanda.
• Participación de los usuarios.
• Autonomía administrativa y económica.
• Usuario –contaminador– pagador. Sostenibilidad económica.
• Armonización con la ordenación del territorio.
Estos principios generales no pueden ser determinantes de la estructura concreta de la autoridad gestora del agua en cualquier tiempo y lugar ni pueden, por supuesto, aplicarse mecánicamente. Marcan una orientación que debe adaptarse a las condiciones específicas (hidrológicas, económicas, sociales, jurídicas…) de cada país.
La Ley de Aguas de 1866, bastante ignorada pues apenas estuvo en vigor unos meses, fue prácticamente suprimida en 1868, a raíz de la revolución llamada La Gloriosa. Es la primera ley española específica sobre la materia y la base de la Ley de Aguas de 1879. En ambas se omitía cualquier referencia a los órganos de gestión del agua.
Ya con anterioridad, por Real Orden de julio de 1865,2 se crearon diez divisiones hidrológicas en un intento de superar el nivel provincial (Jefaturas Provinciales de Obras Públicas) y adaptar la gestión a las cuencas de los ríos. Suprimidas y recreadas sucesivamente, no llegaron a consolidarse.
La creación en 1926 de las Confederaciones Sindicales Hidrográficas, por Decreto de 5 de marzo, constituyó una innovación muy importante en la organización de la gestión del agua que, con diversas vicisitudes, ha tenido continuidad hasta nuestros días.
Las Confederaciones Hidrográficas
Las Confederaciones, pioneras en el modelo organizativo de la gestión del agua, son de una modernidad notable. En efecto, se basan en ese decreto fundacional en la unidad de gestión en el ámbito de la cuenca fluvial, en la participación de entidades e individuos interesados y en la autonomía del organismo ("… tendrá la independencia precisa para sentir el estímulo de sus propios anhelos y el freno saludable de la responsabilidad").3
Su primera función es "la formación de un plan de aprovechamiento general coordinado y metódico de las aguas…" Para la época, esto equivale a planificar la gestión integral del recurso.
Estos objetivos no se alcanzaron nunca. Al iniciarse la guerra civil se habían constituido seis Confederaciones, que tuvieron una vida precaria hasta 1940. Por otra parte, se produjo una dedicación casi exclusiva a la construcción de obras y el práctico abandono de las restantes funciones administrativas y, por lo tanto, de la gestión integral buscada en el Decreto fundacional.
En 1959 se crean las Comisarías de Aguas y se rompe formalmente la unidad de gestión. Las Confederaciones, que siguen siendo organismos autónomos, quedan relegadas a la construcción de obras hidráulicas. Esta situación se mantuvo hasta la promulgación de la Ley de Aguas de 1985 y, por inercia, ha seguido influyendo en el funcionamiento de las nuevas Confederaciones pese a la voluntad integradora del legislador.
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El Título II de la Ley de Aguas de 1985 está dedicado a la administración pública del agua. El artículo 13 define los principios generales a los que debe someterse el ejercicio de las funciones del Estado en materia de aguas, los cuales no disienten de los criterios y objetivos relacionados en el apartado que hemos titulado "El soporte físico".
En el cuadro 1 se muestran sintéticamente los principios de la política hidráulica establecidos en la ley y el papel que se asigna a los Organismos de cuenca. El cuadro 2 indica la estructura y competencias de las Confederaciones Hidrográficas. Las funciones y la composición de los órganos colegiados del Organismo de cuenca se muestran en el cuadro 3.
Algunos hábitos adquiridos en la etapa anterior y el fracaso en la incorporación auténtica de las Comunidades Autónomas a las Confederaciones han dificultado la plasmación de esos principios generales en el funcionamiento real de éstas.
Pero la desviación empieza ya en la propia Ley y en el Reglamento de la Administración Pública del Agua (RAPA).
Frente a los principios de desconcentración y descentralización enunciados en el artículo 13, los artículos 26, 27 y 28 de la ley atribuyen al Presidente del Organismo de cuenca todas las funciones decisorias y ejecutivas, mientras que la Junta de Gobierno propone, formula, prepara y delibera. El Presidente es nombrado y cesado por el Consejo de Ministros a propuesta del Ministro competente. En la Junta de Gobierno están representados los usuarios, la Administración del Estado y las Comunidades Autónomas. Dado que lo que la Junta debe proponer, formular y preparar es generalmente elaborado por los servicios técnicos, que dependen directamente del Presidente, la concentración y centralización son evidentes. No es extraño que Comunidades Autónomas y usuarios se sientan como convidados de piedra en las Confederaciones.
El artículo 3.3.2. del RAPA remacha la situación, por si no estuviera suficientemente clara: el Presidente aprueba, ordena, contrata, autoriza, otorga, aplica, resuelve. E informa a la Dirección General, e informa las propuestas de nombramiento y cese del Comisario de Aguas, del Director técnico y del Secretario general (que elaborarán lo que después propondrá la Junta de Gobierno al Presidente).
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Ahora bien, las Comunidades Autónomas tienen, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y con carácter general, competencias exclusivas sobre:
• Ordenación del territorio.
• Obras hidráulicas de su interés.
• Regadíos.
• Pesca fluvial.
• Sanidad e higiene.
• Medio ambiente: Desarrollo legislativo, gestión y ejecución.
La no integración real de las Comunidades Autónomas en las Confederaciones pone en peligro los principios de unidad y de tratamiento integral de la gestión.
El texto de la Modificación de la Ley 29/1985 de Aguas, aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados el pasado día 30 de septiembre de 1999, introduce algunos cambios plausibles, aunque probablemente insuficientes, en la distribución de competencias entre el Presidente y la Junta de Gobierno, atribuyendo a ésta más capacidad decisoria (punto décimo, que modifica el artículo 26 de la Ley de Aguas). Así, la Junta aprueba el Plan de Actuación del Organismo, en lugar de proponerlo, y otras modificaciones menores.
En el punto octavo se amplía el texto del artículo 23 de la Ley de Aguas sobre la posibilidad de realizar convenios entre las distintas administraciones y se hace preceptiva la emisión de informes previos cruzados entre Comunidades Autónomas y Organismos de cuenca sobre asuntos de sus respectivas competencias sustantivas. Pero, en contra de lo que pudiera –tal vez– pretenderse, estas disposiciones, en lugar de tender a integrar a las Comunidades Autónomas en los Organismos de cuenca, parecen consagrar la existencia de dos administraciones con competencias en la gestión del agua: las Comunidades Autónomas y las Confederaciones Hidrográficas.
La realidad es que, en estos años de vigencia de la Ley de Aguas de 1985, en parte por fuerzas inerciales y en parte por defectos –en opinión del que esto escribe– del Título ii y del RAPA, ha pervivido en parte la tipología de las Confederaciones anterior a 1985: órganos de la Administración periférica del Estado. Es, en realidad, el reconocimiento de un cierto fracaso en el intento de ajustar la administración pública del agua a los principios que figuran en el artículo 13 de la Ley de Aguas. Y, de paso, el aumento de los trámites y de la burocracia, engordando los expedientes y alargando los plazos. Ni autoridad única, ni tratamiento integral, ni descentralización, ni desconcentración han llegado a cuajar en la vida real de las Confederaciones. Los reglamentos, las competencias entre instituciones por preservar parcelas de poder exclusivo, la desconfianza mutua y la burocracia han alejado la realidad de los principios fijados por el Legislador en 1985, que ya él mismo empezó a abandonar en el articulado de la ley.
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Por otra parte, la creación de las Sociedades Estatales por la Ley de Acompañamiento de los Presupuestos de 1997 ha segregado de las Confederaciones, parcialmente, el proyecto y la construcción de obras hidráulicas, que constituían tradicionalmente una de sus actividades importantes. Dicha segregación, al no estar adscritas esas sociedades al Organismo de cuenca, representa una nueva fractura en la unidad de gestión y en el objetivo de tratamiento integral. Aparte del total desaprovechamiento de la experiencia profesional y la gran capacidad técnica de un importante grupo de funcionarios, así como la confusión sobre las tareas de control público de una faceta importante de la gestión del agua: las obras hidráulicas.
Algunos de los retos para una buena gestión del agua a los que en España habrá que hacer frente en el futuro son:
• Hacer compatible el carácter unitario e integral de esa gestión con los principios de descentralización y desconcentración mediante la coordinación, la cual, ciertamente, no puede conseguirse por la vía de atribuir al Presidente del Organismo de cuenca todos los poderes y mantener una dependencia presupuestaria y financiera total de las Confederaciones Hidrográficas respecto al Ministerio de turno.
• Hacer compatible una Autoridad Gestora del Agua en cada cuenca fluvial con la estructura competencial resultante del Título viii de la Constitución Española y de los Estatutos de las Comunidades Autónomas.
• Hacer efectivo el principio de participación de los usuarios, que, por cierto, no son sólo los empresarios agrícolas, industriales, hidroeléctricos o concesionarios de abastecimiento y saneamiento. La presencia de organizaciones ciudadanas de consumidores, de defensores del medio ambiente, sindicatos, etc., debe completar la participación ciudadana en los organismos gestores del agua.
• Ampliar la representación institucional a los Ayuntamientos, responsables por Ley del abastecimiento de población y del saneamiento urbano.
Por supuesto, no son retos de fácil solución y requieren la colaboración del Estado y las Comunidades Autónomas, tal como ya indica, como principio de general aplicación, el Tribunal Constitucional en su Sentencia 227/1988, de 29 de noviembre, sobre la Ley de Aguas de 1985. Lo cierto es que no se puede obligar por Ley a las Comunidades Autónomas a que ejerzan sus competencias en materia de aguas por medio de los Organismos de cuenca –tal como viene haciendo el Estado con las suyas– ni tal cosa sería aceptable aunque fuera posible.
La única vía adecuada para conseguir la unidad de gestión y la gestión integral del recurso es el convenio entre las Administraciones central y autonómica. Y no entre los Organismos de cuenca y las Comunidades Autónomas, ya que aquéllos no deben seguir funcionando como órganos de la Administración periférica del Estado. Para ello, las Comunidades Autónomas deben participar en plano de igualdad con el Estado en las Confederaciones Hidrográficas –fundamentalmente en los órganos de gobierno y de planificación–, las cuales deberán acentuar su carácter de organismos autónomos. Esa igualdad de participación –en el gobierno y la planificación– deberá tener su reflejo en los aspectos económicos y financieros –por aquello de que el que paga, manda– y en la adscripción de los servicios técnicos y humanos.
Por supuesto, este sería el camino si se pretende alcanzar los caracteres de unidad e integralidad de la gestión del agua, que empiezan a ser generalmente aceptados como necesarios para una gestión eficiente. Si, por el contrario, el objetivo de cada institución es manejar en exclusiva el mayor número posible de parcelas de poder, la gestión devendrá cada vez más ineficiente y más dominada por la maraña burocrática, los cruces de informes previos y las discusiones sobre competencias.4
Propuestas estructurales y competenciales
Para la deseable integración y la participación real de instituciones –Administraciones central, autonómica y local– y usuarios –en sentido amplio– habría que modificar en profundidad la estructura de las Confederaciones y las funciones de sus distintos órganos. El objetivo es que las diversas competencias de las instituciones en materia de agua se canalicen, en lo que a la gestión y ejecución se refiere, mediante unos Organismos de cuenca verdaderamente autónomos y participativos.5
Sería una imprudencia del que esto escribe presentar un organigrama acabado de la estructura objetivo, ya que ésta es tarea del Legislador, y sin duda objeto de negociaciones, acuerdos y consensos entre instituciones y partidos políticos. Es una pena que la Modificación de la Ley de Aguas, tramitada por vía de urgencia, no haya abordado en profundidad la modificación de la estructura de las Confederaciones y de las competencias de sus diversos órganos, superando definitivamente las inercias del pasado –del Estado centralista y de obras–.
Con carácter orientativo, la modificación podría consistir en convertir el Consejo del Agua de la cuenca en el órgano de representación y participación básico y detentador de la capacidad decisoria máxima sobre los temas fundamentales. Este Consejo elegiría al Presidente y a la Junta de Gobierno, que debería estar compuesta, en aras de la eficacia, por un número reducido –y representativo– de miembros, actuando en el marco de la planificación hidrológica y de las directrices del Consejo. Debería buscarse la autosuficiencia económica para el funcionamiento ordinario, tal vez con el refuerzo de subvenciones fijas y garantizadas de las instituciones. Las inversiones de interés público serían asumidas por la institución promotora.
Tal vez sea utópico esperar esa confluencia de voluntades y esa coherencia entre los bellos y racionales principios u objetivos y su plasmación en la realidad, pero hay que mantener la esperanza.
Las competencias, funciones, atribuciones y cometidos que figuran en la vigente Ley de Aguas –y que se recogen en los cuadros 1 y 2– son suficientes para una gestión eficiente del recurso, siempre que el Organismo de cuenca se dote de los recursos humanos, económicos y técnicos suficientes, se respeten los principios definidos en el artículo 13 de la ley y se hagan realidad la autonomía y la participación.
Con el evidente e inevitable peligro de caer en reiteraciones, las principales actividades de las Confederaciones Hidrográficas deben ser:
• Planificación hidrológica.
• Gestión de recursos y aprovechamientos. Explotación de sistemas hidráulicos.
• Gestión de la demanda. Programa de mejora y modernización de regadíos. Ahorro de agua.
• Programas de seguridad de presas. Planes de emergencia.
• Información de situaciones extremas –sequías e inundaciones–. Gestión de las mismas.
• Campañas informativas y educativas.
• Control de calidad del agua. Policía de aguas.
• Programas para fomento del uso social y recreativo de ríos y embalses.
• Protección del dominio público hidráulico. Guardería fluvial.
• Actualización de inventarios de pozos y otros aprovechamientos, así como de todas las concesiones.
• Proyecto y ejecución de nuevas inversiones en infraestructuras hidráulicas.
• Monitorización de la información y creación de bancos de datos.
• Negociación, acuerdo o arbitraje en los conflictos entre los distintos intereses relacionados con el agua.
En resumen, se trata de llevar a la práctica los principios generalmente aceptados por los expertos, que ya se recogían sustancialmente en la exposición de motivos de la Ley de Aguas de 1985 y en su artículo 13, en el marco de la Constitución Española y los Estatutos de Autonomía.
Notas
1. La Red Internacional de Organismos de cuenca –RIOC–, creada en 1994, cuenta ya con 150 organizaciones adheridas, pertenecientes a 27 países.
2. El Derecho de Aguas en España, Alfredo Gallego Anabitarte, Ángel Menéndez Rexach, José Manuel Díaz Lema. Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo. Parte Segunda, III, E (p. 500).
4. Recuerdo una conversación, cuando yo era responsable de un área en la Diputación Provincial de Madrid, con un Director General de Obras Hidráulicas. Se trataba de construir una presa para abastecimiento a varios municipios. Las presas son cosa mía, dijo, y la explotación vuestra. Le dejamos pagar.
5. Véase el anterior apartado "Las Confederaciones Hidrográficas", primer párrafo.