La gestión del agua en otros países occidentales de características similares a España. Tendencias en la Unión Europea

José María Santafé Martínez *

* Ingeniero de Caminos, Canales y Puerto. Dirección General de Obras Hidráulicas y Calidad de las Aguas. Ministerio de Medio Ambiente.

INTRODUCCIÓN

GRECIA: UN MODELO DE GESTIÓN SECTORIAL

ITALIA: LA OPTIMIZACIÓN DE LOS SERVICIOS DEL AGUA

FRACIA: UNA GESTIÓN CONCERTADA

PORTUGAL: EL PREDOMINIO DE LA GESTIÓN CENTRALIZADA

TENDENCIAS EN LA UNIÓN EUROPEA

Descriptores: Agua, Unión Europea, Legislación, Organización funcional, Planificación

La discusión y posterior adopción de la Directiva Marco da un singular relieve a un análisis comparativo entre los distintos países de la Unión Europea sobre lo que podríamos definir como instituciones del agua y que cubre todo el amplio campo legal, político y administrativo de lo que se define convencionalmente como el sector del agua y que se amplía con la influencia que sobre el mismo ejercen otros sectores, como agricultura, medio ambiente o fiscal.

Fig. 1. Presa de Peñaflor. La regulación de los recursos hídricos para atender usos económicos ligados al agua, es básica en los países mediterráneos.

En los países de la Unión Europea se ha producido a lo largo de la última década un amplio proceso de convergencia que ha colocado al agua como un elemento clave del discurso ambiental. Dicha convergencia se ha producido por un desplazamiento desde dos posiciones opuestas. En los países del norte se ha pasado desde situaciones de mínimo control a posiciones de mayor intervención, principalmente en los aspectos relacionados con la calidad del agua aunque también en lo referido al registro de los usos, incluyendo temas relativos a la regulación económica. Los países del sur han modificado, o se encuentran en trance de hacerlo, el papel del Estado como agente principal en la gestión del agua, en concreto en lo que se refiere a la construcción de infraestructuras, dando una mayor participación a otros sectores, y ampliando los campos de actuación posibles, preferentemente en aquellos de mayor incidencia ambiental.

En cualquier caso, dichos procesos de convergencia han tenido una dimensión estrictamente nacional, si bien han de verse reforzados con la puesta en marcha de los principios de política común del agua estructurados en la Directiva Marco. Este análisis queda referido a los países de nuestro entorno, entendiendo éste como el conjunto de países mediterráneos (Francia, Grecia, Italia y Portugal), por más que este grupo de países presente notorias diferencias entre sí, en gran parte debidas a factores externos (nivel de desarrollo económico, crecimiento económico, sistema de preferencias sociales, escasez relativa del recurso, etc.).

Las características distintivas de este grupo de países son, además de su carácter mediterráneo más o menos acusado, lo que implica un predominio de los usos agrarios frente al resto, el carácter demanial del agua, comprendidas en éste las aguas subterráneas mediante procesos de desprivatización específicos. Carácter público que no está reñido con una importante y creciente presencia del sector privado en el campo de la gestión. Todos estos países realizan modelos de gestión basados en la cuenca hidrográfica, con una fuerte influencia del modelo francés, esto es, acentuando los aspectos de carácter económico y orientado hacia aspectos de carácter cualitativo. No obstante, las fórmulas encontradas para la aplicación del modelo son muy variadas, como también lo son los instrumentos de planificación que se utilizan.

En todos los casos, salvo Italia, las competencias relevantes sobre el agua residen en el Ministerio de Medio Ambiente, si bien algunas de carácter sectorial (agricultura, energía…), fundamentalmente las relativas a la planificación, competen a los Ministerios respectivos. En todos los casos, las entidades locales y regionales ejercen competencias sobre las fases urbanas de utilización del agua. En este campo se está produciendo, además, un cambio desde los sistemas de gestión directa del abastecimiento y saneamiento por parte de los ayuntamientos hacia sistemas de gestión privados. Paradójicamente esta tendencia a la privatización es menor en Francia que en el resto de los países del grupo.

Grecia: un modelo de gestión sectorial

La Ley 1739/89, relativa a la gestión de los recursos de agua, define el marco en que debe desarrollarse ésta y fija la organización institucional. Grecia se encuentra dividida en catorce cuencas hidrográficas que agrupan redes hidráulicas integradas y con condiciones hidrológicas similares. La responsabilidad administrativa en lo que se refiere a la gestión de los recursos de agua corresponde al Ministerio de Desarrollo.

Esta ley no trata los aspectos cualitativos, si bien reconoce que calidad y cantidad son cuestiones ligadas. Precisamente por ello, la ley considera que la protección de la calidad del agua en los ríos es un tipo especial de uso del recurso, debiendo quedar asegurado un caudal mínimo circulante por los mismos. Los recursos de agua son públicos, siendo necesario un permiso de utilización del agua, que se otorga por un plazo máximo de diez años, prorrogable. Los organismos que dan las autorizaciones son los servicios regionales, si bien, en la práctica, éstas se otorgan, muy lentamente, por los servicios centrales del Ministerio.

A nivel regional existen las Comisiones de cuenca, formadas por representantes de los diversos Ministerios y otros organismos de la Administración con competencias sectoriales, así como los de los agricultores y municipios. Su papel es el de informar a la Comisión Interministerial del Agua en lo que se refiere a las cuestiones ligadas con la utilización de los recursos hidráulicos y, en especial, sobre los proyectos de infraestructuras. Dicha Comisión Interministerial tiene como función el coordinar la planificación y la gestión de los recursos nacionales y está formada por representantes de los diversos Ministerios. Se trata de un órgano de carácter consultivo.

De hecho, la gestión del agua en Grecia se desarrolla de manera casi independiente a nivel sectorial, con competencias dispersas entre distintos órganos administrativos, lo que plantea serios problemas para la coordinación de actuaciones y adecuación de los propios planes sectoriales. El abastecimiento de agua a las poblaciones es responsabilidad del Ministerio del Interior y Administraciones Públicas, salvo en el caso del Área Metropolitana de Atenas y la ciudad de Tesalónica, que son gestionadas por organismos dependientes del Ministerio de Medio Ambiente, Planificación y Obras Públicas. El Ministerio de Agricultura es el responsable de la utilización agrícola del agua, incluyendo las industrias de carácter agroalimentario. También el Ministerio de Asuntos Exteriores tiene un importante papel en la gestión, ya que los recursos transfronterizos representan más del 25% de los recursos totales del país.

Una segunda ley, la Ley 1650/86 Básica de Medio Ambiente, trata de la calidad de las aguas y de los vertidos y contiene la transposición de la normativa comunitaria. De acuerdo con esta ley todos los vertidos deben ser autorizados por los servicios provinciales del Ministerio de Sanidad. A su vez, la calidad del agua está controlada por una red nacional, no suficientemente desarrollada, competencia del Ministerio de Medio Ambiente.

Italia: la optimización de los servicios del agua

La ley esencial que regula la gestión de los recursos hídricos en Italia es la denominada Ley Galli (Ley 36/94), que reforma una disposición anterior, de 1989, vigente en gran parte. Fue adoptada tras un largo proceso de debate público y parlamentario de cuatro años y no está totalmente desarrollada en la actualidad.

La ley coloca los recursos de agua dentro del patrimonio público y exige que su utilización se realice salvaguardando las expectativas de las generaciones futuras a disfrutar de un patrimonio ambiental no deteriorado. Declara prioritario el uso del agua para consumo humano, admitiendo cualquier otro siempre que existan recursos disponibles y que dicho uso no deteriore la potencial utilización del agua para el consumo humano; de ahí la importancia que se da al conocimiento actualizado del balance hídrico, objetivo fundamental de la planificación.

En cualquier caso, el objetivo esencial de la ley va dirigido a la reorganización de los servicios de abastecimiento y saneamiento. Ésta se orienta en una triple línea: unificación del ciclo completo del servicio hídrico, reducción del número de agentes implicados y pago íntegro de dichos servicios por parte del usuario.

La gestión directa del agua constituía, hasta la entrada en vigor de la ley, la fórmula más normal de gestión del servicio, a lo que venía a añadirse, de manera habitual, una fragmentación operativa en las diferentes fases: producción, distribución y depuración. Esta situación, aparte de producir graves deficiencias en el servicio, impide un proceso de industrialización de la gestión, fundamental para la participación del capital privado en el sector.

La ley diseña un sistema de gestión organizado a partir de unos "Ámbitos Territoriales Óptimos" (ATO). Estos ATO quedan delimitados de acuerdo a los principios siguientes:

No existiendo valores fijados de antemano, corresponde a las regiones la delimitación de los ATO en todos los casos, si bien este proyecto de delimitación debe ser sometido a la Autoridad de cuenca en el caso de las cuencas interés nacional, que sólo cubren el 50% del territorio.

Las Autoridades de cuenca son una creación de la Ley 183/89 relativa a la defensa del suelo contra la erosión y la contaminación. La Ley Merli (319/76) intentó ponerlas en práctica copiando el modelo francés con la finalidad de resolver, mediante instrumentos económicos, los problemas para la financiación de la gestión del agua en Italia derivados de la aplicación de las primeras Directivas comunitarias. Chocan con las competencias administrativas de las regiones, sobre todo en materia de planificación. Además no disponen de recursos financieros propios, lo que limita en gran manera su capacidad operativa. El resultado final es que dichas Autoridades de cuenca sólo tienen una cierta capacidad de coordinación sobre los recursos nacionales e interregionales, pudiendo realizar en estos casos, según la Ley Merli, esquemas generales sobre la gestión del recurso en la cuenca, función que, de acuerdo con la Ley Galli, en la práctica, quedaría reducida a definir el balance hídrico de acuerdo con los usos existentes. De hecho, estos "planes de cuenca" tienen como objetivo suprimir a medio plazo las situaciones de sobreexplotación, orientando los recursos existentes a la satisfacción del abastecimiento y, en general, los usos de carácter público, atendiendo de manera residual al resto. La Ley Galli actualiza el valor de la tasa por utilización del recurso fijado en las leyes precedentes, pero sigue este valor siendo insuficiente para las necesidades de financiación del sistema nacional y no se encuentra gestionado por las Autoridades de cuenca.

Existe asimismo una Agencia Nacional del Agua, cuya misión es la de gestionar y desarrollar una red nacional de interconexión de sistemas hidráulicos, ya existente en gran parte. Debe además poner en marcha un programa de investigación e innovación sobre los aspectos relativos al ahorro de los recursos hídricos. Sin embargo dichos proyectos no son operativos por el momento.

La fórmula adoptada por la Ley Galli hace obligatoria la creación de un Servicio Hídrico Integrado para cada ATO, figura similar a la mancomunidad de servicios, que jurídicamente queda configurada para cada nivel regional por un convenio que regula la relación entre los entes locales responsables del servicio y los sujetos gestores del mismo. La gestión debe hacerse de manera que se encuentre asegurado el equilibrio económico-financiero de la misma. En el convenio se fijan los plazos del contrato y las reglas económico-financieras del mismo, así como los niveles de eficiencia y fiabilidad del servicio y los métodos de control de éstos.

La figura más novedosa es el "Comité para la vigilancia del uso del recurso hídrico", cuya función esencial es la de proponer la metodología para la fijación de la tarifa y controlar las condiciones de su aplicación, a nivel de cada Servicio Integrado, aunque en ningún caso constituye un órgano regulador. Dicho Comité se encuentra incardinado en el Ministerio de Obras Públicas (y no en el de Medio Ambiente, como parecería lógico). Otra de las funciones del Comité es la creación de un Observatorio sobre el funcionamiento del servicio hidráulico, banco de datos sobre el sector en conexión con los sistemas informáticos de las regiones y provincias.

Francia: una gestión concertada

La Ley de Aguas vigente data de 1992. Consagra el principio de que tanto el agua como los medios acuáticos constituyen un patrimonio de la nación, proponiendo la agrupación de los usuarios para una mejor gestión del agua. Sin embargo, los principios generales de la administración y gestión del agua se encuentran ya enunciados en la Ley Marco de 1964.

Al Ministerio de Medio Ambiente corresponde la competencia específica sobre el agua, y ejerce una labor de coordinación cuando aquélla se encuentra compartida por otros sectores. Estas competencias las desarrolla la Dirección General del Agua, que se ocupa de la planificación y de la calidad del agua y del medio acuático, así como de los temas internacionales. Bajo su tutela se encuentran las Agencias del Agua. Asegura el secretariado del Consejo Nacional del Agua y de la Comisión Interministerial del Agua, los dos grandes centros de debate de la política del agua.

El prefecto juega un papel clave en la implementación de la política del agua, ya que es quien otorga las autorizaciones de uso y vertido, coordinando la acción de los servicios territoriales de los Ministerios implicados, que por otra parte son los encargados de instruir los expedientes para ello. La policía de las aguas no corresponde a los servicios regionales del Ministerio de Medio Ambiente, que ejercen tan sólo un papel de coordinación y de fijación de objetivos, sino que se lleva a cabo por los servicios departamentales de los Ministerios implicados en la parte específica que les incumbe.

Tras las Leyes de Descentralización de 1983, los Consejos Regionales han tomado competencias importantes en materia del medio ambiente y, por consiguiente, en el campo del agua, siendo parte activa en la planificación y animando la participación de los colectivos implicados, en particular los no directamente usuarios. Los recursos humanos y económicos de que disponen son cada vez más importantes, lo que les confiere un papel creciente.

A nivel regional, la institución más original del esquema administrativo francés son las Agencias del Agua, que actúan sobre cuencas hidrográficas. Fueron creadas en 1979 –de acuerdo con la Ley de 1964– como instituciones destinadas a financiar programas e infraestructuras necesarias para alcanzar los objetivos de calidad mediante la aplicación de cánones cobrados a los usuarios, de acuerdo con el principio de solidaridad. Los objetivos, y correlativamente el importe de los cánones, se fijan por cada Agencia de cuenca de acuerdo con las necesidades del plan quinquenal de acción. Aunque los cánones deben ser aprobados por el Estado, por su carácter finalista no se integran en el presupuesto nacional.

Existen seis Agencias del Agua, cada una con un Comité de cuenca formado por representantes de los diferentes sectores involucrados, incluyendo miembros de asociaciones de defensa de la naturaleza. Es de destacar el papel principal que en este Comité de cuenca tienen las autoridades electas del territorio, con independencia de su carácter de usuario del agua, lo que refuerza la representatividad y la influencia del Comité. Cada grupo presente en el Comité designa, a su vez, sus representantes en el Consejo de Administración de la Agencia, que es la instancia ejecutiva del Comité de cuenca.

La nueva Ley de Aguas de 1992 no pone en cuestión el papel de las Agencias sino que refuerza uno de sus aspectos más débiles, que resultaba ser el correspondiente a planificación. La ley, que tiene por objeto la "gestión equilibrada de los recursos de agua", prevé la puesta en marcha de un instrumento de planificación, el "plan director de aprovechamiento y gestión de las aguas" (SDAGE), con un horizonte temporal de quince años subdividido en tres tramos. El proyecto, que se elabora a partir de consultas a nivel local llevadas a cabo por la Agencia del Agua, debe ser adoptado por el Comité de cuenca. Su aprobación corresponde al prefecto coordinador de la cuenca, que es el del departamento en donde la Agencia tiene su sede. Se trata de un acto reglamentario, obligatorio para administraciones, corporaciones locales y, en general, el sector público. Presenta dos características esenciales: no crea derechos, aunque determina las infraestructuras necesarias para alcanzar los objetivos del Plan. Las normas se imponen a la Administración pública por dos vías: aquellas que conciernen estrictamente al campo del agua deben ser compatibles con el SDAGE, y en el resto de los sectores, como, por ejemplo, en urbanismo, deben tenerse en cuenta las disposiciones del SDAGE.

Este Plan director sirve de marco de referencia para las iniciativas locales de gestión. La más importante de éstas la constituye el "plan de aprovechamiento y gestión de las aguas" (SAGE), concebido, animado y seguido por las Comisiones Locales del Agua, que reúnen en su seno a los agentes implicados a nivel local. La formulación de cada SAGE es de carácter facultativo, ya que se trata de iniciativas que deben surgir desde la base en función de las necesidades y el interés de los beneficiarios. Por lo mismo, su ámbito territorial no se encuentra fijado, aunque para su determinación ha de tenerse en cuenta tanto la coherencia física del territorio como su dimensión operativa y la posibilidad de alcanzar una gestión concertada.

Fig. 3. La gestión por cuencas hidrográficas, pieza angular de la política francesa del agua. Fuente: La gestion de l´eau en France. Une démarche reconnue. Folleto del Minitère de l´Amenegement du Territorie et de L´Environnement, de Francia

Uno de los pilares fundamentales de la política del agua en Francia lo constituye su régimen económico-financiero, que se basa sobre el principio "el agua financia al agua". Con él se pretende que los usuarios se hagan cargo de los gastos vinculados a las inversiones y el funcionamiento de los equipos necesarios para la gestión del agua.

El sistema de cánones, que son recaudados directamente por la Agencia del Agua, se articula sobre cuatro figuras. La principal es el "canon polución" destinado a financiar programas de depuración y cuyo valor está basado en la contaminación producida un día normal del mes crítico. Un decreto establece la lista de los elementos físicos, químicos y biológicos que deben tenerse en cuenta para evaluar la carga contaminante. Este canon sólo se aplica a los vertidos de carácter puntual. El "canon por consumo de agua" grava las cantidades de agua consumidas y tiene una forma binomia con un término fijo, en función de la capacidad de la toma, y uno variable, proporcional al consumo, que en general no se mide de manera directa. En tercer lugar existe un "canon por modificación del régimen de las aguas", de escaso valor en la práctica y de difícil aplicación, ya que afecta al régimen de circulación de éstas y no a un uso concreto. Finalmente, la ley permite imponer un canon a aquellas actividades que implican necesariamente la intervención de la Agencia del Agua y que sirve para financiar la actividad de ésta en la ejecución de determinadas infraestructuras. En este último caso, obviamente, la obligación de pago no se establece con carácter general sino exclusivamente para los beneficiarios directos de las obras.

Portugal: el predominio de la gestión centralizada

Aunque la Ley de Aguas de 1919 se encuentra parcialmente vigente, sobre todo en lo que se refiere a las figuras de concesión y autorización para la utilización privativa de las aguas públicas, que son la mayoría, el punto de arranque del moderno derecho de aguas en Portugal lo constituye la Ley Marco de Medio Ambiente, en donde se definen los componentes del dominio público hidráulico, parte constitutiva de la gestión integrada del agua.

El Decreto-Ley 70/90 profundiza en esta línea, estableciendo que la gestión integrada debe basarse en la unidad del ciclo hidrológico, incluyendo aspectos tanto cuantitativos como cualitativos. El nivel de cuenca hidrográfica se consideró clave a efectos de planificación y gestión, creándose cinco organismos de cuenca que englobaron organizaciones existentes. La incorporación de las Directivas comunitarias a la legislación portuguesa se aborda en una disposición posterior, el Decreto-Ley 74/90, que establece los criterios y valores para la protección, conservación y mejora de la calidad del agua de acuerdo con los usos.

También en 1990 se crea el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, en una de cuyas ramas –la Secretaría de Estado para los Recursos Naturales– residen las competencias sustantivas en materia de agua. Dicho Ministerio fue reestructurado en mayo de 1993. La Dirección General de Medio Ambiente es el departamento del Ministerio responsable de la definición de los objetivos estratégicos y la coordinación de todas las áreas de gestión ambiental, incluyendo el agua. En este campo ejerce también las funciones de inspección.

El Ministerio de Medio Ambiente dispone además de cinco Direcciones Regionales que desempeñan importantes funciones en la gestión del agua. Sin embargo, estas Direcciones no se corresponden con cuencas hidrográficas, sino que, al contrario, su creación significó la desaparición de las autoridades de cuenca existentes, que no han sido reemplazadas por otro tipo de estructura organizativa similar.

También en 1993 fue creado en su estructura y funciones actuales el Instituto del Agua (INAG), organismo responsable de la implementación de la política del agua a nivel nacional, así como del apoyo técnico en las actividades internacionales, de gran importancia en la política portuguesa. Debido a un cierto déficit institucional y operativo de las Direcciones Regionales, el INAG juega también un papel importante en las decisiones a nivel regional, resultando que la gestión del agua en Portugal se encuentra, de hecho, centralizada.

Este planteamiento institucional se completa con un conjunto de Decretos Leyes del año 1994. En ellos se requiere a que el INAG y los DRARN preparen quince Planes de Cuenca que cubren todo el territorio continental, así como un Plan Hidrológico Nacional. Este último, así como los que corresponden a las cuatro cuencas transfronterizas más importantes, son responsabilidad del INAG. Con la finalidad exclusiva de participar en el proceso de preparación y desarrollo pero sin ninguna implicación en la gestión de los planes, se crean, asimismo, quince Consejos de cuenca y un Consejo Nacional con participación de todos los agentes implicados. Estos planes se encuentran actualmente en fase avanzada de elaboración.

El Plan Nacional, además de definir las áreas prioritarias a nivel nacional y coordinar los distintos Planes de cuenca, que están basados en una completa evaluación de las disponibilidades de agua, así como de las necesidades de todos los sectores y la forma de satisfacerlas, incluyendo las ambientales y recreativas, debe procurar integrar los objetivos de la política del agua con las políticas económicas y sociales del país y coordinar con España las medidas de gestión en las cuencas de los ríos internacionales, cuestión esta última resuelta por la firma en noviembre de 1998 de un Convenio de Cooperación sobre las aguas de las cuencas hispano-portuguesas.

En el paquete de medidas aprobadas en 1994 se incluía la aplicación de manera generalizada del principio "quien usa, paga", de tal manera que todos los usos autorizados se encuentran sujetos al pago de una tasa directamente proporcional al agua utilizada y al valor económico de la misma e inversamente proporcional a la disponibilidad del recurso. Estos principios, que deberían aplicarse de manera progresiva, están encontrando graves inconvenientes para su implementación práctica, sobre todo en el sector agrario, máximo usuario del agua, que se encuentra fuertemente subsidiado.

El abastecimiento de agua, así como los servicios de saneamiento y depuración, son responsabilidad de las autoridades municipales, aunque la gestión de los servicios puede ser delegada. La situación habitual antes de 1994 era la prestación directa. Actualmente se ensaya un sistema de semiprivatización basado en la creación de grandes sistemas de abastecimiento en alta de carácter supramunicipal que se operan, bajo concesión, por empresas con mayoría de capital público. Estas empresas se encuentran integradas en un holding, Aguas de Portugal, responsable de la puesta en marcha y planificación estratégica del conjunto. Los sistemas de saneamiento y depuración pueden operarse de la misma forma. La distribución y alcantarillado sigue siendo de exclusiva responsabilidad municipal, aunque puede subcontratarse con empresas privadas o concesionarse.

Tendencias en la Unión Europea

Hasta hace unos pocos años los temas relativos a la política del agua constituían una cuestión de carácter estrictamente nacional. Existe ahora la conciencia de que muchas de las cuestiones deben tener un carácter común y que son imprescindibles enfoques de carácter más general, siendo posiblemente los aspectos de organización y los legales los que pueden ser objeto de una mayor convergencia. La Directiva Marco del agua va a reforzar esta mayor tendencia a homogeneización entre los países de la Unión Europea.

Se encuentra prácticamente generalizada la ubicación administrativa de los temas del agua en un Ministerio de Medio Ambiente, aunque en muchos casos esto se ha producido de manera formal y no ha habido simultáneamente una redefinición de los objetivos de la política del agua, de tal manera que se sigue trabajando sobre los modelos anteriores, con evidentes disfunciones, cuando no tensiones, en las tareas cotidianas. Parece lógica, como ya han hecho algunos países, la puesta en marcha de una Ley de Medio Ambiente que defina los objetivos de la política del agua dentro y de acuerdo con la política ambiental general. Se observa, asimismo, una tendencia hacia una nueva orientación de las diferentes políticas sectoriales, que pasarían de ser elementos conformadores de la propia política del agua a desarrollar autónomamente sus propios planes, acomodándolos a las directrices y restricciones de la política ambiental, en particular a la existencia real de recursos disponibles y a la protección del medio. Las actuaciones de tipo infraestructural, de existir, resultarían ser las imprescindibles para el funcionamiento del sistema en ese marco ambiental.

Se ha generalizado la necesidad de que cualquier uso quede sometido a un régimen de autorizaciones, lo que es válido tanto para el agua como, en un sentido más amplio, para lo que en España se conoce como Dominio Público Hidráulico. Igualmente existe un amplio grado de consenso sobre la necesidad de limitar el plazo de vigencia de dichas autorizaciones a uno que se encuentre más en consonancia con el periodo de desarrollo de la actividad económica a la que se encuentra ligada la utilización del agua.

Otra tendencia observada es la que implica una mayor presencia de los usuarios en la financiación de los costes de funcionamiento del sistema nacional del agua, incluyendo aquí la internalización de los costes ambientales en que se pudiera incurrir. Ello implica reducir el papel del Estado, reducción que se pretende alcance igualmente a la financiación de las infraestructuras. En cualquier caso, el objetivo final parece ser la clarificación de los diversos componentes del coste del agua. Se está iniciado un debate sobre la posibilidad de aplicación de algún tipo de ecotasa que permita atender a las necesidades de conservación y mejora del medio natural, aunque no está clara por el momento la orientación que pueda seguirse de tal debate.

Es notorio que el foco de interés de los problemas del agua se ha desplazado claramente hacia los temas de abastecimiento y saneamiento de las poblaciones. Esta situación alcanza también a países mediterráneos e iberoamericanos. Dicha preocupación se basa en la existencia de una demanda social para la previsión de mejores servicios y condiciones de salubridad. Pero también se trata de un campo en que las posibilidades de penetración del capital privado, tanto en financiación como en gestión, son muy importantes. De ahí la necesidad de poner en marcha normas específicas de estructuración del sector –incluso para competir internacionalmente–, incluyendo elementos reguladores de la actividad.

Existe una clara tendencia a contar con instrumentos de planificación que vienen exigidos no tanto como un intento de ordenación de la actividad sino por el largo periodo de maduración que presentan los temas del agua. En general se aboga por una planificación estratégica de medio-largo plazo relacionada directamente con aspectos de carácter macroeconómico y objetivos generales y que se concreta sobre líneas de trabajo de carácter estructural. Esta planificación se complementa con otra a más corto plazo, y escala territorial más reducida, en donde se abordan infraestructuras y normativas que permitan alcanzar, de manera progresiva, los objetivos señalados en la planificación estratégica. Este segundo escalón de planificación se orienta hacia las cuestiones sobre las que exista mayor demanda social y que difícilmente puedan ser provistas por la iniciativa privada y, en el caso de que sea posible la actuación privada, creando el marco normativo adecuado. Ambos tipos de acciones, que deben desarrollarse al nivel más bajo de decisión posible, han de coordinarse mediante un Plan Nacional que fije directrices generales y proporcione coherencia a los contenidos de los diferentes Planes. La planificación estratégica, junto con la labor de policía del medio hídrico y la asignación presupuestaria de fondos y su control, se revelan como los aspectos esenciales de la nueva administración hidráulica.

Respecto al papel y estructura de esta última se observan dos tendencias complementarias. El reforzamiento de un núcleo central, altamente especializado y pluridisciplinar, cuyas funciones serían las de planificación, análisis económico y control de las inversiones en las que se utilicen fondos públicos, relaciones internacionales y de cooperación, incluyendo asistencia logística a las empresas, y las labores de inspección técnica y difusión tecnológica mediante servicios especializados.

Por otra parte se propugna una descentralización de las actuaciones de carácter operativo a nivel de cuenca hidrográfica mediante figuras similares a nuestras Confederaciones Hidrográficas. Estos entes deben centrar sus tareas en la protección de la calidad de las masas de agua, racionalización de su uso y la planificación a nivel de cuenca y subcuenca. Para la realización de esas funciones se presupone como necesaria una amplia participación ciudadana, que debe ir más allá de la de los usuarios en sentido estricto, englobando la participación de la sociedad civil, organizaciones sociales y una importante representación de cargos públicos.