Los costes del agua

Adolfo Hoyos-Limón Gil *

*Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos Licenciado en Ciencias Económicas Diplomado en Hidrología

 

INTRODUCCIÓN

LAS FUNCIONES DE COSTES EN LOS PROYECTOS DE PRODUCCIÓN HIDRÁULICA

LA OFERTA LOCAL DEL AGUA

DATOS EMPÍRICOS SOBRE LOS COSTES MEDIOS DEL AGUA

LOS COSTES EXTERNOS DEL AGUA

Descriptores: Costes del agua, Funciones de costes, Costes medios del agua, Costes marginales, Costes externos del agua

De ordinario, cuando aludimos al coste de un bien nos referimos a lo que cuesta obtenerlo. Digamos, pues, que el agua cuesta lo que cuesta producirla. Por consecuencia, ¿qué significa producir agua? Según la teoría económica más elemental, producir un bien supone aumentar su capacidad para satisfacer necesidades humanas. Producir el agua implicará, por tanto, incrementar su utilidad para el hombre. Lo cual se consigue adaptando las naturales disponibilidades de líquido elemento a sus conveniencias, tanto en el tiempo –regulación hidráulica–, como en el espacio –transporte hidráulico– o en su calidad –cualquiera de los sistemas de tratamiento del agua: depuración, potabilización, desalación, desalinización…–. (En realidad, al decir lo que decimos estamos pensando sólo en el agua usada como bien privado, es decir, aplicada al suministro urbano o industrial o al regadío).

De modo que cada proyecto o cada servicio hidráulico de los existentes en la realidad puede verse como una determinada combinación de estas que denominaremos formas elementales de producción hidráulica: la regulación, el transporte y el tratamiento del agua. (Por obvias razones de espacio, pasaremos por alto, entre otras muchas cosas, las particularidades de las aguas subterráneas).

El coste del agua de un proyecto en concreto dependerá, por tanto, de la específica combinación de formas elementales que integre. Porque ese coste se referirá, lógicamente, a realidades muy diversas según concierna a un suministro urbano, a un regadío o a una depuración de aguas residuales… Cada uno de estos concretos sistemas entraña una específica manera de producción hidráulica, entre cuyos costes las comparaciones o no caben en absoluto o caben mal.

Lo cual no impide contemplar ciertas regularidades del comportamiento de los costes del agua tales cuales se manifiestan en las funciones de costes.

Las funciones de costes en los proyectos de producción hidráulica

Llamaremos funciones de costes hidráulicos de un concreto proyecto a las relaciones que se dan entre sus costes y el volumen o el caudal de agua producido.

A propósito de ellas conviene plantear una distinción inicial: como con respecto a cualquier otro bien, los costes de producción del agua pueden relacionarse con el caudal producido a través de la variable intermedia que representa la dimensión de la estructura productiva. Podemos imaginar, en efecto, los costes del aprovechamiento de las aportaciones de un determinado curso natural de agua en función de su caudal regulado, pero visto éste como dependiente de la capacidad del embalse de regulación. A los costes hidráulicos de esta manera considerados se les suele llamar “a largo plazo”.

Pero una vez decidida la capacidad del embalse en cuestión, ya no tiene caso imaginar variaciones de ella. Ahora, las alteraciones de la producción de agua obedecerán al mayor o menor aprovechamiento de esa capacidad. A tales costes, independientes de la dimensión de la estructura productiva, se les puede denominar “a corto plazo”.

Los costes a largo plazo son aquellos que importan a la hora de diseñar la infraestructura hidráulica; los del corto plazo, los que especialmente interesan a los responsables de su explotación. En estas páginas prestaremos atención sólo a aquellos primeros. Así pues, en relación con ellos admítase que C = C(q) representa la función de costes de un específico proyecto, en la que “C” (pta/año, por ejemplo) es el coste del agua y “q” (m3/año) su producción. Supóngase además que “e” expresa la dimensión de la estructura productiva. A partir de esta formulación puede inferirse que:

expresiones en las que “CM” y “Cm” representan los costes marginales y medios del agua, CM_e = dC/de y Cm_e = C/e, también los marginales y medios, pero ahora de construcción y explotación de la estructura hidráulico-productiva en consideración, y dq/de o q/e la productividad hidráulica marginal o media de esa estructura.

Fig. 1. Funciones de costes marginales (CM) y medios (Cm) a largo plazo de sistemas de producción hidráulica para la regulación de aguas superficiales o captación de subterráneas.

Fig. 2. Depuradora intermunicipal del valle de Guímar (Tenerife). En zonas de población relativamente densa se puede abaratar el tratamiento del agua aprovechando sus economías de escala.

Con lo que puede afirmarse que por lo general los costes del agua suelen tener dos componentes: una (CM_e o Cm_e) que mide los costes de la infraestructura, pero ajena en principio a sus circunstancias hidrológicas, y otra (dq/de o q/e) subordinada a la productividad hidráulica del proyecto y dependiente, ahora sí, de tales circunstancias.

El gráfico de la figura 1 refleja típicas funciones de costes marginales (CM) y medios (Cm) a largo plazo de sistemas de producción hidráulica dedicados a la regulación de aguas superficiales o la captación de subterráneas. Nótese que las funciones, tanto de costes marginales como medios, crecen exponencialmente para niveles productivos próximos a la aportación natural de la cuenca o acuífero bajo explotación, “qm”, a la que se acercan de modo asintótico.

En el campo general de los costes infraestructurales a largo plazo, los comportamientos de este tipo son más bien atípicos. Aparecen en algunos casos de producción hidráulica porque las productividades (esto es, los antes aludidos factores dq/de o q/e) menguan rápidamente al crecer el nivel de captación de los recursos naturales.

Sin embargo, otras formas de producción hidráulica (las de transporte hidráulico o las de tratamiento de aguas, por ejemplo) suelen mostrar perfiles más convencionales, es decir, con tendencia más o menos marcada a crecer a partir de determinado nivel de producción, pero sin ramas asintóticas.

Sobre lo que de todas maneras se llama la atención es sobre el hecho de que las formas de producción hidráulica cuyas funciones de costes dependen más de las circunstancias hidrológicas evidencian mayor dispersión de sus costes, y resultan en mayor medida responsables de sus diferencias interregionales.

En el mismo gráfico anterior, el inicio de la curva de costes medios a largo plazo ostenta pendiente negativa o decreciente. No es esta ciertamente una eventualidad frecuente, pero sí posible. Lo que denota es que la estructura productiva contemplada ofrece economías de escala en un determinado tramo de su producción, es decir, que en él se dan costes a largo plazo tanto menores cuanto mayor es su dimensión estructural.

Nada tiene de desusado que una infraestructura hidráulica presente economías de escala. Pero muy a menudo constituye esta una eventualidad irrelevante y que se aprovecha de modo automático: por ejemplo, todo diseñador hidráulico sabe y aplica (probablemente de modo inconsciente) el principio de que para trasvasar agua un sólo canal resulta más barato que dos en paralelo de mitad de capacidad y cosas parecidas.

Mayor interés revisten las economías de escala cuando conciernen a sistemas de tratamiento de aguas. Para aprovecharlas, en algunas regiones de nuestro país se promueve el consorcio o fusión de esos tipos de servicios hidráulicos. Naturalmente, la contrapartida de una tal política es el sobrecoste derivado de la mayor longitud de conducciones precisas para establecer la conexión con las plantas centralizadas de tratamiento. Parece natural, pues, que interese en especial en concentraciones urbanas como las que menudean en nuestras mayores zonas turísticas. Pero aunque con respecto a estos casos y a otros similares se utiliza con profusión el argumento de las economías de escala, lo cierto es que no abundan los estudios destinados a evaluar sus verdaderas ventajas.

La oferta local de agua

La agregación de las funciones de costes marginales correspondientes a las diversas modalidades de producción hidráulica conforma lo que denominaremos función de oferta hidráulica. Sabido lo cual, piénsese que por razón de los elevados costes del transporte del agua, a cada punto del territorio le debe corresponder una particular expresión de dicha función. La oferta de agua tiene, en efecto, una fundamental dimensión espacial.

En tales condiciones la elasticidad de la oferta de agua a largo plazo de un concreto punto se verá principalmente determinada por la de los diferentes mecanismos de producción hidráulica que se pueden practicar en él, esto es, por el grado de explotación de los recursos hidráulicos de su entorno. Tal cual se apuntaba antes, ha de esperarse que se manifieste la natural tendencia de los costes del agua a crecer según progresa su explotación. De forma tal que cuando los recursos naturales del entorno del punto en cuestión están ya aprovechados en alta proporción, la función de oferta comenzará a evidenciar gran rigidez.

Pero en las regiones costeras, hay un nivel de costes a partir del cual esa normal tendencia de la oferta de agua quiebra por completo. En efecto, debido a la entrada en escena de la desalación del agua del mar, una vez superados los niveles de costes normales de esta técnica, la oferta hidráulica se hace infinitamente elástica, e, incluso, llega a presentarse con elasticidades negativas por razón de sus economías de escala (Fig. 4). Con arreglo a la tecnología actual, el punto de quiebro del gráfico en cuestión está situado a partir de las 150 pta/m³.

Casi no es menester señalar que hay un amplio espacio del territorio nacional (cuencas del Norte, Duero y Ebro, principalmente) cuyos puntos se hallan con la mayor frecuencia sobre tramos elásticos de las curvas de oferta. Es posible imaginar, por tanto, la posibilidad de promover substanciales incrementos de su oferta de agua a cambio sólo de moderados aumentos de costes, posibilidad que suele verse frenada por la debilidad de su demanda hidráulica.

Fig. 3. Obras de la nueva desaladora de Santa Cruz de Tenerife. En la España insular, el suministro urbano de agua depende cada vez más de la desalación de agua del mar.

Fig. 4. En las regiones costeras, con la desalación del agua del mar, a partir de cierto nivel de costes y gracias a sus economías de escala, la oferta hidráulica llega a presentarse con elasticidades negativas.

Por contra, a la escasez hidráulica de algunas zonas costeras meridionales se le añade la gran productividad del agua, en función sobre todo de su demanda turística. En estos casos, la oferta de agua o está cerca o ya de pleno en los tramos de la desalación. De momento, un gran número de zonas de la España transpeninsular (que es fundamentalmente turística o urbana y costera) ha llegado a esa situación. Además, pueden considerarse definitivamente incorporadas a ella algunas zonas del mediodía peninsular, zonas que a no dudarlo se ampliarán apreciablemente en un futuro a medio plazo.

Datos empíricos sobre los costes medios del agua

Según lo dicho, el coste de producción del agua es una función de cada proyecto; la oferta hidráulica, a su vez, de cada punto del territorio. En puridad, por tanto, el dato representativo del coste del agua del país o de una de sus regiones no puede verse más que como el índice estadístico resultante de promediar el de sus diferentes zonas o proyectos.

Para calcularlo, puede procederse, por ejemplo, mediante la evaluación de los capitales empleados en la erección de la infraestructura hidráulica de una determinada zona, a efectos de determinar sus anualidades de amortización, a las que se sumarán los gastos anuales de conservación y explotación. Sin embargo, el resultado de una contabilización de este tipo representará un “valor contable” con interés, si acaso, para estimar los reintegros de los capitales invertidos en esa infraestructura, pero no un auténtico coste del agua, pues los capitales ya invertidos en ella (en la infraestructura) carecen de uso alternativo, por lo que no tienen coste de oportunidad, y dudosamente representan, por tanto, verdaderos costes en sentido económico.

Como quiera que sea, no se han querido hurtar algunos datos relacionados con cálculos de este tipo. Así pues, en el cuadro 1 quedan reflejados los que denominamos índices regionales del coste medio de regulación, estimados a base de evaluar anualidades constantes por amortización de capital e intereses (tipos de interés de 4%, 6% y 8% y plazo de amortización de 50 años) de la inversión en las obras de regulación de cada cuenca peninsular. A esta partida se le han sumado el coste anual de conservación de los propios embalses, equivalente al 0,5% anual de su valor de reposición, y el de su explotación, por igual porcentaje.

Para obtener esos datos hemos recurrido a la valoración de la infraestructura de regulación del Estado incluida en el Libro Blanco del Agua (p. 623): dos billones de pesetas (valor de reposición); que con arreglo a la capacidad de los embalses estatales supone una cifra de inversión específica de unas 60 pesetas por metro cúbico de embalse (el Cm_e citado en anterior página). Este valor medio del metro cúbico de embalse se ha analizado con ayuda del índice que representan los metros cúbicos de volumen de presa de gravedad que exige su constitución (Inventario de presas españolas 1991). De acuerdo con él, resulta que los embalses públicos son por término medio alrededor de un 20% más costosos que los privados, lo que determina que la inversión media necesaria para erigir un metro cúbico de embalse en la Península ascienda a unas 55 pta/m³. Con arreglo al mismo índice (promediando además los relativos a diferentes tipos de presas: gravedad, tierra, escollera…) se analizó la inversión media correspondiente al metro cúbico de embalse de las diferentes cuencas hidrográficas en las obras de regulación realizadas a lo largo de los últimos 50 años (las anteriores se consideran definitivamente amortizadas). Finalmente, y a falta de estimaciones sobre el caudal de agua regulado en estos embalses, se les supuso una productividad (q/e) equivalente a la media del conjunto de todos los de su cuenca (por ejemplo, p. 217 del Libro Blanco del Agua).

(Téngase presente, en todo caso, que en la producción hidráulica predominan sobre todo los costes fijos y, en especial, los costes fijos de capital. Y de modo tal que seguramente sobra cualquier meticulosidad a la hora de contabilizar las partidas de costes ajenas al capital, pues siendo muy limitada la precisión con que pueden conocerse las relacionadas con la inversión –en función de la incertidumbre con que conocemos factores como las tasas de descuento temporal, los tipos de interés o los plazos de vida útil– no parece que sea muy del caso empeñarse en una investigación detallada de las demás).

Al índice del cuadro 1 relativo al coste medio de regulación en la Península pueden añadirse los costes de canalización para abastecimiento y riego –dos billones de pesetas para las obras del Estado, según el propio Libro Blanco del Agua en España, p. 623–. Siguiendo con el mismo tipo de cálculo, pero suponiéndole ahora a esta infraestructura una vida media de 25 años y unos gastos de conservación y explotación equivalentes al 2% de su valor de reposición, se obtienen costes unitarios de transporte del agua de 6, 7 u 8 pta/m³, según tasas de interés respectivas del 4%, el 6% o el 8%. De este tipo de obras no hay, que conozcamos, datos desglosados por cuencas de suficiente precisión como para que sea posible evaluar sus costes cuenca a cuenca.

Así pues, añadiendo los costes de regulación a los de transporte se obtiene el promedio peninsular de lo que podríamos llamar coste en alta del agua, promedio que se mueve entre cerca de las 10 y las casi 14 pta/m³, según cuál sea el tipo de interés manejado. Para estimar los costes totales de los suministros urbanos, industriales o agrícolas, a esos costes en alta habrían de añadirse los originados por las distribuciones, microrregulaciones y correcciones de calidad propias de estos servicios.

Sobre los costes marginales del agua

Los costes marginales de producción del agua propios de las infraestructuras en fase de construcción en el país –o últimamente construidas en él– representan los auténticos costes del agua, porque expresan el precio que está dispuesta a pagar nuestra sociedad por caudales adicionales de recursos hidráulicos.

Sin embargo, no suele disponerse de información acerca de este tipo de costes en relación con las obras hidráulicas en fase de lanzamiento o ejecución (en nuestro país ni tan siquiera es habitual dejar reflejados en los proyectos técnicos los análisis económicos que justifican la promoción de estas obras), además de que por su carácter puntual poco resolverían algunos datos aislados sobre ellos. Con lo que es obligado estimarlos por métodos indirectos.

Fig. 7. Evolución del coste (en pesetas constantes de 1998) del agua adquirida para el suministro de Santa Cruz de Tenerife. En la España seca, la presión sobre los recursos hídricos disponibles a raíz del desarrollo económico ha originado un aumento de los costes de obtención del agua a lo largo de las últimas décadas.

A tales efectos hay información acerca de las aportaciones medias de las cuencas, de su capacidad de embalse y de los caudales en ellas regulados (cf., por ejemplo, el Libro Blanco del Agua, p. 217). Admitiendo que esas aportaciones se producen anualmente según determinadas leyes de distribución estadística (Goodrich), es posible especificar la ley de los caudales regulados en función de la capacidad de embalse, de donde, a su vez, cabe inferir la productividad marginal de la infraestructura de regulación (dq/de) de cada cuenca. Con tal motivo hemos aplicado las formulaciones de E. Becerril.¹ En los cálculos se ha supuesto que la regulación anual demanda una capacidad equivalente a la tercera parte de las aportaciones reguladas. Entiéndase en resumidas cuentas que esta forma de operar implica la suposición de que en cada cuenca, y como agregados de todos los existentes en realidad, hay un sólo curso de agua y un sólo embalse, con lo cual, lo que en cierta manera se está haciendo es promediar las productividades marginales de todas las obras existentes en ella (Cuadro 2).

Por lo que concierne a CM_e, se cuantificó estudiando los embalses de cada cuenca, según diferentes tipos de presa, a base de correlacionar el volumen de presa (V_p) y el de embalse (V_e): V_p = b · V_e + a, pero sólo en los casos en que el correspondiente coeficiente de correlación era superior a 0,9. No se aplicó este método a la cuenca del Júcar, para la que en ningún caso se superaba dicho mínimo, por lo que su CM_e se determinó minorando su Cm_e en la misma proporción resultante para el conjunto de la Península.

Los resultados denotan que en la mayor parte de las cuencas el coste marginal del metro cúbico de capacidad de embalse es inferior al coste medio (esto es, que los costes medios son decrecientes), circunstancia perfectamente regular en producción hidráulica, en la que no son inusitadas las economías de escala a poco que la productividad hidráulica de la infraestructura se mantenga por encima de ciertos niveles.

Se significa, en todo caso, que estas determinaciones de los costes de regulación se han efectuado mediante la actualización del flujo futuro de costes, suponiendo embalses con vida útil de 50 años, unos costes anuales de conservación y explotación equivalentes al 1% de su valor inicial y de acuerdo con tres valores de la tasa de actualización (4%, 6% y 8%).

A falta de datos, poco podemos decir con respecto a los costes marginales de transporte del agua en la Península. Los imaginamos algo inferiores a los medios (que serían del orden de magnitud de los presentados en el apartado anterior), pero sometiendo esta afirmación a toda suerte de prevenciones.

Los costes externos del agua

Mas los considerados hasta aquí no representan todos los costes de la explotación hidráulica. Porque de momento nos hemos referido en exclusiva a los de inversión y explotación, es decir, a los que soportan sus promotores. Sin embargo, cuando alguien ejerce una acción sobre una corriente natural de agua (ya sea superficial, ya subterránea), lo normal es que se produzcan efectos que se transmiten con ella o a través de ella, casi siempre en el sentido hacia aguas abajo y no pocas veces también en el de aguas arriba. Es ciertamente algo muy característico del ciclo hidrológico la perfecta elasticidad con que transmite y difunde los efectos de esas acciones.

En una actividad productiva, se denomina externalidad o efecto externo a cualquier coste o beneficio que, aun existiendo o dándose realmente, no gravita sobre la cuenta de resultados de quien lo ocasiona, es decir, que acaba siendo soportado por aquellos que nada tienen que ver con él.

Así pues, por virtud de aquella perfecta elasticidad de que hablamos, es de lo más natural que toda modalidad de explotación hidráulica genere efectos externos numerosos y, con frecuencia, de graves e imprevisibles consecuencias o implicaciones (por ejemplo, ciertas modalidades de degradación del medio ambiente relacionadas con las afecciones al ciclo hidrológico), aunque no siempre resulte fácil valorarlas económicamente.

La externalidades, por tanto, rara vez dejan de presentarse en el aprovechamiento hídrico, y en forma tal que menudean más los costes que los beneficios. Con lo cual, los costes que soportan los promotores de los aprovechamientos hidráulicos suelen quedar por debajo de los que ocasionan al conjunto de la sociedad. Y como, de acuerdo con el principio del máximo beneficio, esos promotores se ven impelidos a llevar sus explotaciones hasta el punto en que se les igualan marginalmente costes y beneficios, resultará que las explotaciones hidráulicas suelen superar lo conveniente en atención a los costes sociales que originan.

De manera que la sobreexplotación (es decir, la explotación por encima del nivel representativo de su óptimo social) constituye una consecuencia casi inevitable del aprovechamiento del agua. Y, tal como puede imaginarse, tal sobreexplotación resultará tanto más acusada y de consecuencias más serias cuanto más intensivamente se aprovechan los recursos de una cuenca.

Desde luego, lo que de momento resulta de todo punto imposible es expresar en términos cuantitativos el contenido de estos costes externos. Ni aproximadamente estamos en condiciones de señalar a cuánto pueden ascender medidos en pesetas por metro cúbico.

La imperfección de los sistemas de transferencia de los costes del agua a sus consumidores agrava estos problemas. Desde el momento en que, como es lo frecuente, los usuarios se vean obligados a soportar sólo una pequeña parte de los costes debidos al aprovechamiento de los caudales que utilizan, se está incentivando su consumo hidráulico, con lo que se agudizan todo tipo de costes externos del agua y la sobreexplotación hidráulica.

Pero esto tiene que ver con la financiación de los costes del agua, es decir, es ya otro problema.

Nota

1. La regulación de los ríos, C.S.I.C., Madrid, 1959.