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Mariano Palancar Penella *
* Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos
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RESUMEN A MODO DE CONCLUSIONES |
Descriptores: Globalidad, Participación, Medio Ambiente, Calidad, Aspectos económicos, Organización
La revista OP, que ya realizó en los años 1989 y 1996 tres números monográficos de mucha calidad sobre el agua, ha decidido ahora, con oportunidad, dedicar una monografía a la gestión del agua.
Repito que me parece oportuno porque hace pocos meses que el Gobierno ha presentado el Libro Blanco del Agua, hace menos tiempo que el Consejo de Ministros ha aprobado la modificación a la Ley de Aguas y, finalmente, estamos en un año de sequía.
Tras conocer el esquema inicial de la monografía, en que expertos de gran talla iban a tratar muchos aspectos sectoriales de la gestión –regadíos, abastecimiento humano, usos industriales, caudales ecológicos, la calidad, etc.–, propuse y me aceptaron aportar un artículo sobre la gestión global.
Después de haber justificado mi colaboración quiero empezar recordando algunos enfoques que hoy en día parecen imprescindibles al analizar cualquier análisis de temas importantes:
• La globalidad.
• La participación.
• El medio ambiente.
• La calidad.
• Los aspectos económicos.
Cualquier discurso de políticos o empresarios trata de estos enfoques.
Yo voy a intentar reflexionar sobre la gestión del agua recorriendo estos conceptos, que son básicos pero que conviene examinar desde una perspectiva globalizadora.
Como introducción haré primero un comentario sobre gestión del recurso agua en cuanto a "cantidad" y como colofón hablaré de un tema que en España solemos olvidar y que me parece fundamental, la organización precisa para una gestión global eficaz.
La política hidráulica de España aplicada durante gran parte del siglo xx por diferentes regímenes políticos, ha estado centrada en la "cantidad" del recurso, con escasa atención a la "calidad", y de modo resumido se puede decir que se ha traducido en construir presas para incrementar la oferta y fomentar el regadío como necesidad básica de subsistencia.
Esta política se ha traducido en hechos concretos: a lo largo de este siglo se han construido en España más de mil grandes presas, que suponen un patrimonio valorado en casi tres billones de pesetas y han hecho posible una producción de energía hidroeléctrica fundamental para nuestro desarrollo económico: se han puesto en riego tres millones de hectáreas y se ha abastecido de agua a una población de casi 40 millones de habitantes.
De no ser por esta política hidráulica, acertada en lo fundamental, tendríamos disponibles unos recursos hidráulicos del orden del 25% de los actuales y nuestra calidad de vida hubiese sido afectada muy negativamente. Creo que se debe insistir en que esta política hidráulica fue muy acertada para su época.
Desde hace algo más de una década no sólo los grupos ecologistas y muchos economistas sino también bastantes juristas e ingenieros de caminos –entre los que me encuentro– hemos venido defendiendo la necesidad de una nueva política hidráulica adecuada a los nuevos tiempos y orientada hacia la gestión de la demanda, la racionalización del uso del agua, el freno de los nuevos regadíos y mayor atención a los aspectos ambientales y económicos del agua. Esta nueva política hidráulica no debe prescindir de la vía de incrementar la oferta cuando sea posible, económicamente aceptable y no produzca graves perjuicios al medio ambiente.
Este comentario, que casi parece una obviedad, es oportuno a mi juicio.
Sin pretender profundizar en el aspecto cuantitativo del recurso agua, que afecta a sus diferentes usos, sí me parece conveniente apuntar algunas ideas básicas sobre tres usos, los "regadíos", la "energía hidroeléctrica" y el "abastecimiento", y hacer una breve reflexión sobre los trasvases.
Suponen aproximadamente cerca del 80% de los recursos globales y sólo por ese motivo deberían centrar la atención de todos. Si además el agua se destina a un sector que, a pesar de su reconocida importancia, ya no es el principal del país, hay que pensar si esto está justificado.
Yo he llegado a proponer hace algunos años que se congelase la cifra actual de agua dedicada a regadíos y que sólo se destinase a nuevos regadíos el agua que se ahorre en los actuales. Es una idea fuerza que requiere matices pero me parece una idea llena de sentido común.
El sector hidroeléctrico ha jugado un papel determinante en el desarrollo económico de nuestro país.
Hoy en día las presas de tipo hidroeléctrico juegan un papel muy importante en el marco hidráulico nacional. Según datos tomados de la publicación "Información Hidrológica", del Ministerio de Medio Ambiente, en septiembre de 1997 la situación era la siguiente:
• Reserva total de agua embalsada: 30.000 hm3. Que representaba el 39% de los valores en diez años analizados.
• Reserva en embalses hidroeléctricos: 11.000 hm3. Que representaba el 58% de los valores en diez años.
• Reserva en embalses de usos consuntivos: 19.000 hm3. Que representaba el 28% de los valores en diez años.
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Fig. 1. Presa del embalse de Iznájar, de 1.000 hm3, pieza clave en el sistema hidráulico andaluz. |
Estos datos, que están redondeados, expresan claramente la importancia de los embalses hidroeléctricos, que representan algo más del 50% de los embalses de uso consuntivo.
A pesar de la evidente importancia de esta cuestión, en el Libro Blanco del Agua sólo se comenta de modo insuficiente en dos breves párrafos que transcribimos a continuación:
• En el apartado "3.3.6. Usos Energéticos", al hablar de la utilización del agua para fines hidroeléctricos, se dice que "conviene dejar constancia de que aunque en general este tipo de uso es compatible con el resto de las demandas de agua, en ocasiones impone restricciones a la explotación de los recursos hidráulicos disponibles para otros usos."
• Y en el apartado "3.4.3.4.3. Aprovechamientos hidroeléctricos", en la página 468, se dice: "Cabe por tanto preguntarse si los caudales regulados en los que en su día se concibieron como embalses únicamente hidroeléctricos, no deberían hoy también plantearse como recursos para otros usos."
Insisto en que los dos comentarios son oportunos pero insuficientes. Claro que hay que hacerse la pregunta anterior y hay que responder que, efectivamente, se debe plantear la posibilidad de modificar la explotación de los grandes embalses hidroeléctricos para tener en cuenta otros usos.
Son una posibilidad clara de aportar recursos hidráulicos en las zonas deficitarias, pero el planteamiento excesivo y tecnocrático que se hizo sobre este tema en el año 1993 despertó tal oposición que hoy en día es muy difícil hablar de nuevos trasvases.
Creo, y así lo he planteado en el Foro del Agua, que para romper la situación de bloqueo actual convendría abordar con decisión un caso paradigmático: el aprovechamiento integral del trasvase Tajo-Segura, en el que se dan las siguientes circunstancias favorables:
• Parece el más justificado, puesto que se empezó a hablar de él a principios de siglo, se proyectó en los años sesenta y se terminó en 1969, venciendo grandes dificultades técnicas y con una fuerte inversión.
• Tiene por objeto cubrir necesidades de regadío de una zona levantina de máxima productividad y de vocación exportadora.
• Proyectado para trasvasar 1.000 hm3/año, la primera fase autorizada limita el volumen a 600 hm3/año y en la realidad nunca se han alcanzado los 400 hm3/año.
• Parece lógico pensar que las actuaciones complementarias para hacer posible el volumen de trasvase proyectado deben ser más económicas que cualquier nuevo trasvase.
• Con todas las cautelas necesarias, con los informes de tipo ambiental que las leyes exigen y con la imprescindible participación de las partes afectadas que establezcan fórmulas específicas de gestión y compensación, creo sinceramente que esta propuesta es la asignatura pendiente más importante y necesaria que tenemos en España en materia de infraestructura hidráulica.
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Fig. 2. Planta general y perfil longitudinal del trasvase Tajo-Segura. |
Según la vigente Ley de Aguas, el abastecimiento es el uso prioritario, como es natural, por afectar a la salud humana y la calidad de vida.
Por otra parte, en el aspecto cuantitativo tiene una importancia secundaria; frente al 80% del consumo agrario, el uso de abastecimiento se cifra en el 14% y hay que tener en cuenta que una gran parte de la que es utilizada en abastecimiento se devuelve a los cauces.
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Fig. 3. Abastecimiento de Sevilla, 1995. El embalse de Aracena vacío. |
Fig. 4. Abastecimiento de Sevilla, 1996. El embalse de Gergal lleno. |
La conclusión que se saca es que si se trata de uso prioritario que no requiere grandes porcentajes del agua disponible no debería haber grandes dificultades para hacer frente a este uso.
Pero en la realidad sí existen problemas, y me limitaré a señalar algunas causas que conviene tener presentes.
• En primer lugar hay que recordar que el abastecimiento requiere agua de buena calidad y no siempre los recursos de mejor calidad se dedican al abastecimiento.
• Es sorprendente constatar que en la Directiva Marco de la Unión Europea, en el "Artículo 8. Aguas utilizadas para la captación de agua potable", sólo se mencionan "todas las masas de agua destinadas a tal uso", sin prever necesidades futuras o conveniencia de utilizar para abastecimiento aguas de buena calidad actualmente destinadas a regadío, por ejemplo.
• En segundo lugar, y como dice el Profesor Enrique Cabrera en su libro «Problemática de los abastecimientos urbanos», "el estado de los abastecimientos en España es muy defectuoso", aunque evidentemente hay excepciones. En la gestión de los abastecimientos existen problemas de "organización" y de "realismo económico."
• Finalmente, no quiero dejar de señalar los riesgos de lo que podríamos llamar fundamentalismo ecológico, que en ocasiones retrasa o dificulta obras de mejora de la oferta. También en esto Sevilla es un ejemplo:
Tras haber sufrido varias sequías importantes, que llegaron a ser dramáticas en 1995, y a pesar de realizar una política enérgica de actuar sobre la demanda, luchar contra las fugas, se han encontrado dificultades increíbles para llevar adelante el proyecto de embalse de Melonares, que supone la única solución legalmente posible para regular agua de buena calidad cerca de Sevilla.
En la actualidad se ha puesto de moda hablar del agua en términos económicos. En unas recientes jornadas celebradas en Málaga se habla casi exclusivamente del "negocio del agua". A mí no me gusta este planteamiento.
Suelo decir que el agua no puede ser contemplada exclusivamente desde un punto de vista ambiental, ahora preponderante; por el contrario, requiere un planteamiento global que tenga en cuenta los aspectos históricos, técnicos, ambientales, económicos y sociales.
Por otra parte, hay que hablar de los problemas de "cantidad" de agua y de los problemas de "calidad" del agua, pero hay que hacerlo en conjunto porque son aspectos que se condicionan mutuamente.
Y hay que hablar de aguas superficiales y de aguas subterráneas, que son parte de un ciclo único y que se relacionan entre sí, pero lo que no parece justificado a estas alturas es seguir hablando de hidroesquizofrenias de uno o de otro tipo.
Hoy
en día el nivel de conocimiento de unas y otras aguas es suficiente para
hablar globalmente de ellas y utilizar sus diferentes características,
que son complementarias.
Hay que tener en cuenta los numerosos y diversos usos del agua: agrarios, domésticos, industriales, ambientales, de transportes, de ocio, y establecer prioridades que serán relativas y en función de las características de cada territorio.
Y no se puede olvidar que este enfoque global necesario dará lugar a soluciones diferentes en un país tan diverso como es España. Los problemas del agua son diferentes en Galicia y en Almería, e incluso dentro de una Comunidad Autónoma como Andalucía no se pueden comparar unos regadíos con otros: por ejemplo los riegos del Genil y Cabra, dotados de compuertas automáticas para riego a la demanda, medición de caudales y dotaciones de 4.000 m3/ha, con otros riegos, como El Viar, con sistemas tradicionales, sin medición adecuada y dotaciones de 7.000 m3/ha.
Y hay un tema fundamental del cual apenas se habla con el rigor necesario, que es el rendimiento económico de los cultivos de regadío en diferentes zonas.
La Junta de Andalucía ha publicado recientemente el resultado de una Encuesta de Riegos 1996-97 que aporta rendimientos económicos de las provincias andaluzas, de las que extractamos los datos que figuran en el cuadro 1. Hay que destacar la gran diferencia existente aun dentro de una Comunidad Autónoma.
En la cuenca del Duero las producciones oscilan desde 115.000 pta/ha, para el trigo a 510.000 pta/ha para la remolacha, siendo el promedio estimado para la cuenca de 285.000 pta/ha.
Para insistir en la importancia que se debe dar a este aspecto recordamos que en Israel se utiliza un parámetro económico que es la valoración en divisas del producto agrario obtenido por metro cúbico de agua.
En los países que han alcanzado un cierto nivel de desarrollo y democracia, como es el caso de España, se ha superado el gobierno autocrático o tecnocrático y hoy se requiere la participación del pueblo en los planteamientos de los grandes temas.
Esto sucede no solo en el área del agua, sino también en otras áreas: enseñanza, transporte, urbanismo, etc.
En el área del agua, España se anticipó de modo genial al crear en 1927 las Confederaciones Hidrográficas como organismos de cuenca en cuyo gobierno debían participar los usuarios. Fue un modelo demasiado avanzado para el momento político de entonces, pero definió el camino acertado.
Lo que sí conviene es insistir en la necesidad de mejorar los cauces de participación para una buena gestión del agua, pues aunque las Confederaciones Hidrográficas representan un modelo valioso, este modelo es mejorable.
La preocupación por el medio ambiente surgió con fuerza y afortunadamente hace varias décadas con el primer informe del Club de Roma, que fue un aldabonazo en las conciencias.
Desde entonces esta preocupación ha dado lugar a una legislación específica, se ha creado una Administración Medioambiental y se ha avanzado con el conocimiento científico de la Ecología y en la metodología de protección ambiental.
También es cierto que se producen en ocasiones planteamientos excesivos que conviene mejorar.
Parece lógico que el dilema desarrollo versus medio ambiente se oriente bajo la fórmula de desarrollo sostenible, que debe tener el rigor necesario y en cuyo desarrollo hay que desear impere el buen sentido, lo cual no siempre se da, desgraciadamente.
Para una buena gestión del agua desde la preocupación por el medio ambiente deberíamos esforzarnos todos por mejorar los niveles de información y consensuar soluciones desde el rigor necesario.
Resulta sorprendente que se den casos como el del embalse de Melonares, necesario para el abastecimiento de 1.200.000 habitantes de Sevilla y otros doce municipios que han sufrido en el año 1995 una sequía dramática.
Melonares, un embalse próximo a Sevilla y con aguas de excelente calidad, representa la única solución para incrementar los recursos de calidad para el abastecimiento a Sevilla –uso prioritario– y su proyecto lleva cinco años de calvario legal-administrativo superando sucesivas trabas de tipo ambiental.
La calidad es otro de los conceptos de moda. Se habla de calidad en los materiales, en los servicios, en las empresas. Hay certificados de calidad y las empresas aspiran a la "calidad total". Es una moda que hay que apoyar, aunque de las modas siempre conviene desconfiar.
En España hemos tenido desde siempre una gran preocupación por los temas de "cantidad" del recurso agua y tenemos mucha experiencia y conocimientos sobre ellos. La preocupación por la "calidad" del agua es más reciente, aunque se ha avanzado mucho en esta materia en los últimos años.
Conviene tener presente que ambos aspectos, "cantidad" y "calidad", se condicionan, y por ello no se deben gestionar descoordinadamente.
En España, en tiempos recientes, hemos sufrido las consecuencias de mantener en el seno del MOPU dos Direcciones Generales que hacían políticas independientes y en ocasiones contrapuestas.
Por otra parte, conviene también recordar que la política europea del agua está claramente orientada hacia los problemas de "calidad" y hasta hace poco desconocía prácticamente la preocupación de los países del sur para los problemas de "cantidad".
Es muy significativo que en la reciente Directiva Marco de la Unión Europea, al clasificar los recursos de agua, sólo al final se mencionan lo que denominan "masas de agua superficial artificiales", es decir, lo que llamamos embalses y que para nosotros tienen tanta importancia.
En este gran tema de la calidad del agua es preciso tener una voz propia en España que permita adaptar el cumplimiento de la Directiva Marco a las necesidades y posibilidades de nuestro país, y esta debería ser una gran tarea del Ministerio de Medio de Ambiente con la participación de las Comunidades Autónomas.
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Fig. 5. EMASESA (Sevilla). Estación depuradora de aguas residuales. |
Los aspectos económicos del agua, que son evidentes e importantes, podrían dar lugar a una ponencia específica que no pretendo abordar, pero sí me parece conveniente subrayar algunas ideas básicas que es conveniente tener presente:
• La gestión económica del agua ha sido en España insuficiente, por no decir que prácticamente inexistente, en los tiempos pasados.
El agua consumida en los riegos –el uso más importante en términos cuantitativos– sólo paga una pequeña parte de los costes reales.
Según Martín Mendiluce (artículo en la revista OP, nº 14, 1989: "Marco institucional y legal de la planificación…"), "las políticas tarifarias gubernamentales establecidas con criterios paternalistas de amplias y generosas subvenciones con el ánimo de fomentar la utilización de los recursos naturales para aumentar la riqueza básica, que en su momento cumplieron un objetivo de alto interés nacional, no constituyen hoy un estímulo, sino, más bien, un obstáculo para lograr un mejor aprovechamiento del recurso."
Según Victor Pérez-Díaz ("Política y economía del agua en España", 1996, III Premio Círculo de Empresarios), la mayoría de los regantes pagan de 1 a 2 pta/m3 y deberían pagar aproximadamente 10 pta/m3, lo que supone una subvención encubierta a la agricultura de la que la mayor parte del país no es consciente.
Muestras de la insuficiente atención a los aspectos económicos del agua son la deficiente "medición" de los consumos de agua en la agricultura y la no-aplicación de "tarifas binomias" para el regadío, que desde hace décadas muchos venimos reclamando como una necesidad básica.
Recordemos que la Directiva de la Unión Europea, en su Artículo 13, recomienda que cada país establezca un programa de medidas.
En los tiempos actuales ha aumentado la atención a la gestión económica pero ésta dista mucho de ser eficaz.
Como suele pasar en nuestro país, la legislación es ambiciosa pero su aplicación es deficiente.
En el Libro Blanco del Agua se comenta la baja efectividad del sistema de cobro de las exacciones.
El sistema actual de exacciones, que comprende el Canon de Ocupación (Art. 104), el Canon de Vertido (Art. 105), el Canon de Regulación (Art. 106-1), y Tarifas de Riegos (Art. 106-2), parece lógico y completo pero no funciona con la eficacia necesaria.
Parece que el camino debe orientarse a obtener los mejores resultados de la legislación vigente aplicándola con flexibilidad y sentido común, en línea con principios básicos conocidos.
• EL Artículo 12 de la Directiva Marco, sobre la recuperación de los costes, marca una meta hacia la cual debemos avanzar.
• El Artículo 13, sobre medición, recomienda a cada Estado miembro realizar Programas de Medición, que representan una asignatura pendiente que requiere estudio, tiempo y plazos temporales a establecer.
• El establecimiento de tarifas binomias en los regadíos es una antigua experiencia que ya es hora de que se aborde con seriedad.
Y para terminar este apartado sobre la gestión económica quiero citar a Federico Aguilera Klink (artículo en El Campo, año 1995, "El agua como activo económico social ambiental"), según el cual "el agua es mucho más que un factor de producción o que un recurso natural, sea o no objeto de transacciones mercantiles."
"El agua es, fundamentalmente, un activo social de carácter básico, puesto que sin agua no hay vida."
Desde hace muchos años, en artículos y conferencias subrayo la gran importancia de la "organización" para abordar cualquier tarea y la insuficiente atención que prestamos en España a esta materia.
En mi juventud hice varios viajes a los Estados Unidos de América y siempre me hacía la misma reflexión: no saben más que nosotros, pero hacen las cosas mucho mejor que nosotros. Y esto se debe a que nos aventajan claramente en organización.
Lo más triste es que en el tema de la gestión del agua España, por medio de Lorenzo Pardo, se anticipó a otros países al concebir y crear las Confederaciones Hidrográficas, un acierto que debería haber sido mejor aprovechado y también mejor explicado al mundo y a los propios españoles.
Los principios básicos que formuló Lorenzo Pardo eran los siguientes:
• La dimensión regional hidráulica, definida por la cuenca hidrográfica.
• La unidad en la gestión del agua.
• La autonomía del Organismo de cuenca.
• La participación de los usuarios.
Basadas en estos principios Francia creó las Agencias Financieras de cuenca y algo después Inglaterra creó las Autoridades Hidrográficas, que han experimentado profundos cambios en su organización en años posteriores.
En España las Confederaciones Hidrográficas no han llegado a modernizarse suficientemente y sólo se han creado las nuevas Empresas de cuenca, para abordar la construcción de infraestructuras hidráulicas.
En realidad el tema de la "organización" en el área del agua es amplio y sobrepasa a los Organismos de cuenca.
• La Administración Hidráulica, que en tiempos pasados era unitaria, está en la actualidad diseminada. La Administración central, la Administración autonómica y la Administración local conforman un marco confuso. Lo más necesario, a mi juicio, es establecer sistemas eficaces de coordinación e información mutua, superando la situación actual.
• En cuanto a las Confederaciones Hidrográficas, sin abandonar la idea de dotarlas de una flexibilidad y eficacia comparable a las instituciones francesas o inglesas, habría que mejorar urgentemente la eficacia de la recaudación y dotarlas de equipos técnicos mejor dotados e interdisciplinarios.
En una reflexión, aunque sea breve, sobre la organización de la gestión del agua, parece obligado decir algo sobre el dilema gestión pública-gestión privada.
Siempre he pensado que estas simplificaciones, que además acompañan a las modas, no son acertadas.
Hay buena gestión y mala gestión tanto pública como privada. Hoy en día el mundo camina hacia la privatización con excesivo entusiasmo y no conviene olvidar que el requisito indispensable para la gestión privada es un eficaz control público que no está al alcance de todos los países.
En el caso de España y por simplificar, me declaro partidario de la gestión compartida, que ofrece un amplio abanico de posibilidades y de resolución.
Resumen a modo de conclusiones
Para terminar este artículo, que ha resultado algo así como una tormenta de ideas, lo resumo haciendo las recomendaciones siguientes sobre el tema específico de la gestión global del agua:
1. Es necesario mejorar la eficacia en la coordinación e información entre las diferentes Administraciones con competencia hidráulica.
2. Es necesario mejorar la eficacia de la Confederación Hidrográfica en su aspecto funcional y especialmente en la gestión recaudatoria.
3. Se debe abordar un Programa de Medición definiendo fases y dando prioridad a los regadíos.
4. Se debería iniciar una reordenación del régimen concesional, estableciendo actuaciones prioritarias para ir superando las dificultades y abriendo caminos.
5. El realismo económico se debe ir implantando paulatinamente, en cumplimiento del Artículo 12 de la Directiva Marco de la Unión Europea. Fomentar aplicación de tarifas binomias en los regadíos.
6. Se debe definir una Política de Regadíos orientada a no incrementar el volumen global de agua dedicada a este uso.
7. En materia de trasvase, antes que insistir en planteamientos generales, el objetivo para los próximos años debería ser el aprovechamiento integral del Trasvase Tajo Segura. n
