Las sequías: contingencia o normalidad

Francisco Cubillo González*

Jefe del Departamento de Tecnologías Aplicadas. Canal de Isabel II.

Descriptores: Sequía, Contingencia, Riesgo, Recursos hídricos

Introducción

Tal vez resulte falto de interés un artículo relacionado con las sequías, cuando la situación hídrica en la mayor parte de España es de abundancia de agua. De hecho, resulta difícil plasmar sobre el papel ideas que parezcan novedosas o revistan un interés sorprendente para los profesionales de la gestión del agua, sobre el tema de las sequías.

No obstante, al reflexionar sobre la abundancia de lo dicho y escrito en los últimos años de escasez de precipitaciones resaltan algunos aspectos sobre los que no se ha incidido suficientemente y abundan otros de carácter marcadamente oportunista, simple y anecdótico que han dominado la información que ha llegado a los ciudadanos y usuarios del agua.

Por ello puede ser especialmente oportuno volver sobre el fenómeno de la sequía desde el sosiego que proporciona la abundancia de recursos almacenados en embalses y acuíferos pero manteniendo aún frescas las sensaciones de incertidumbre, ansiedad y angustia generadas por el largo período de escasez de lluvias en gran parte del país. Todavía cunde la alegría al levantar la vista al cielo y comprobar que llueve aunque los embalses estén llenos y exista el peligro de inundaciones.

El objetivo de este artículo no se limita a intentar decir lo que no se ha dicho, sino que pretende reflejar una serie de actuaciones que se deben llevar a cabo en la previsión y gestión de sequías, y que en la generalidad de los casos no se han realizado.

Sequía. Escenario frecuente o excepcional

A lo largo de la historia se pueden encontrar en cualquier lugar del planeta períodos con un régimen de precipitaciones inferior al normal. Hay acuerdo general en la afirmación anterior, pero la discrepancia surge al intentar cuantificar el umbral a partir del que se puede considerar la escasez de precipitaciones como sequía “meteorológica”. Las opiniones se dispersan aún más cuando se trata de predecir la tendencia climática del futuro y su relación con la escasez de recursos agua a nivel regional o local.

La distribución temporal de precipitaciones necesaria para el correcto desarrollo de los cultivos, que dependen exclusivamente de las precipitaciones acuosas, podría ser una referencia, junto con la distribución estadística que la historia meteorológica de cada zona asigne al hecho de que se cumpla o supere dicha distribución.

La civilización ha intentado, casi siempre, superar las limitaciones que impone la variabilidad meteorológica, con especial énfasis en las derivadas de la escasez de lluvias. La construcción de embalses e incremento de utilización de acuíferos subterráneos persigue precisamente soslayar las irregularidades en la distribución temporal de lluvias, mientras que los grandes canales y conducciones, transportando el agua desde las zonas donde es posible su regulación hasta las que presentan una demanda de recurso superior a la que les correspondería de forma natural en la zona, pretenden resolver las irregulares distribuciones espaciales.

En este orden de cosas, la identificación de períodos de escasez en la cuantía que deba ser denominada sequía es directamente dependiente del binomio recurso disponible/demanda. En las zonas donde no se han realizado obras de regulación o conducción, las sequías lo serán cuando las lluvias y caudales naturales circulantes no satisfagan las demandas, y su frecuencia dependerá del régimen meteorológico y sin duda del posible crecimiento de la demanda. En las zonas con infraestructuras de regulación y/o transporte los escenarios de sequía surgirán igualmente siempre que no se puedan satisfacer las demandas con las reservas utilizables con dichas infraestructuras. En este último caso las razones pueden deberse a la aparición de períodos más severos que los previstos, pero también pueden ser causa la existencia de demandas superiores a las que permiten los recursos disponibles o un error en el diseño de las obras que pretenden ajustar los recursos a las demandas.

A la postre, ambos casos tienen en común la necesidad de afrontar situaciones de insuficiencia de recursos. En el primer caso porque dependen directamente de las leyes de la naturaleza (sin duda les resultará menos sorprendente) y la escasez es una manifestación más.

Con la disponibilidad de infraestructuras también han de afrontarse estos escenarios, incluidos los casos de una correcta planificación de la evolución de las demandas y un diseño apropiado de las infraestructuras. Es una práctica universal de diseño de infraestructuras hidráulicas el considerar como objetivo la satisfacción de la totalidad de las demandas tan sólo un porcentaje de años que casi nunca llega al 100%. Si a esta consideración se añade el hecho de que el conocimiento histórico de la meteorología, con la cual se realizan las planificaciones y diseños, no suele superar los cien años, resulta evidente la necesidad de estar preparados para afrontar la eventualidad de situaciones más severas que las registradas y, por tanto, de insuficiencia de recursos.

Las situaciones de sequía son sin lugar a duda contingencias, por cuanto desencadenan escenarios en los que no se pueden atender las demandas de un bien imprescindible para la vida y para el desarrollo social y económico de las zonas y actividades que de él dependen. Las repercusiones económicas alcanzan grandes cuantías en muchos casos. La aparición de estos fenómenos y situaciones se viene repitiendo con inusitada frecuencia en nuestro país durante los últimos años, sucediendo algo similar en zonas del resto del planeta con climas de regímenes de precipitaciones muy altos; tal es el caso de Inglaterra, Noruega, etc. La causa del incremento en la frecuencia de aparición de estos episodios se podría achacar al controvertido cambio climático, aunque en la mayoría de los casos se encontrarán razones suficientes en crecimientos desordenados e imprevistos de las demandas, explotación indebida de los acuíferos y, sobre todo, una planificación hidrológica y diseño de infraestructuras que no ha prestado el necesario interés al fenómeno de las sequías como situaciones a prever con mayor rigor y en su caso a gestionar.

Es una contingencia que se presenta últimamente con frecuencia y que por tanto hay que planificar y gestionar.

Con distintos métodos se puede establecer en cada zona y escenario de demanda la probabilidad de ocurrencia de sequías con distintas intensidades. A su vez para cada caso, si se han establecido reglas de gestión precisas, se pueden evaluar los costes derivados de cada aparición de un fenómeno de escasez. Con ambos factores, probabilidad de ocurrencia y coste asociado, se puede valorar el riesgo asociado a cada fenómeno de sequía en un ámbito determinado, y su tratamiento y gestión deben ser los de un riesgo más.

Es necesario reconocer su existencia como fenómeno probable y por tanto hay que incluirlo en los diseños y en la gestión de los sistemas hídricos. Hay que afrontarlo como contingencia cuando surja, pero sobre todo desde la normalidad y abundancia, para resolver en mejores condiciones sus consecuencias cuando se manifieste.

Valoración del riesgo

La planificación hídrica de las cuencas y los sistemas de regulación y suministro es el marco más adecuado para valorar el riesgo de aparición de sequías y establecer en consecuencia las medidas estructurales y de gestión correspondientes.

Una correcta valoración del riesgo a que está sometido un determinado sistema hidráulico debe sustentarse en las siguientes procesos y actuaciones:

— Definición clara de las condiciones que determinan el inicio de una sequía en cada sistema.

— Utilización de indicadores apropiados.

— Consideración de las reglas de explotación en la valoración genérica de disponibilidad de recursos.

— Revisión del riesgo asumido en los primeros estadios de los sistemas existentes.

El primer paso a dar es sin duda el establecimiento claro de las condiciones que determinarán una declaración de situación de sequía, y servirá de referencia para el inicio de una serie de medidas en los ámbitos técnicos, económicos, legales, sociales, etc.

Representa, por otra parte, el primer escollo, ya que precisa del ejercicio de reflexión y definición de las circunstancias que, con un alto grado de objetividad, serán utilizadas como referencia para la toma de medidas generalmente difíciles y siempre controvertidas. Las peculiaridades de cada sistema hidráulico/hidrológico obligarán a calcular en cada caso los niveles desencadenantes de la situación de sequía correspondientes a cada período del año.

El método a seguir en cada sistema va a depender, en gran medida, del riesgo que se quiera asumir. Los problemas de más difícil solución se plantean cuando las decisiones de un sistema interfieren con las de otro próximo, que muy probablemente estsrá gestionado con un nivel de riesgo diferente. En estos casos se muestra especialmente necesaria la intervención de los órganos de cuenca, que tienen la responsabilidad de arbitrar este tipo de conflictos. Por tanto, se vislumbra como imprescindible la utilización por parte de las Confederaciones Hidrográficas de criterios claros y perfectamente definidos de declaración de situaciones de sequía, al nivel de desagregación necesario, dentro de su ámbito de competencia. En este caso la declaración de sequía implicará la alteración de prioridades de uso y atenciones concesionales.

El procedimiento más generalizado de cálculo determina los niveles de inicio de sequía de tal forma que se asegure la superación de los potenciales períodos de escasez tipo (en duración e intensidad) con la puesta en marcha de una serie de actuaciones preestablecidas. Los daños y costes asociados a cada actuación son perfectamente valorables en cada sistema de suministro.

Una vez establecidas las condiciones que desencadenarán una declaración de situación de sequía, es necesario determinar la probabilidad de cada sistema hidráulico de incurrir en tales circunstancias. Los procedimientos empleados a tal fin son muy similares, basándose todos ellos en el análisis de las disponibilidades de recurso para diferentes escenarios de demanda sobre la base de la ocurrencia de diferentes manifestaciones hidrológicas.

Tradicionalmente se viene evaluando la potencialidad de un sistema en función del porcentaje de años que no es capaz de satisfacer la totalidad de las demandas. A este porcentaje, o a su complemento a 100, se le conoce como garantía de suministro. La dispersión en la utilización de criterios para establecer dicha garantía fue solventada por la Orden Ministerial de 24 de septiembre de 1992 del mopt, donde se definen los criterios para establecer las condiciones de fallo de un sistema.

Al margen de la existencia de discrepancias con respecto a la bondad del método que marca la Orden Ministerial, hay un acuerdo generalizado en cuanto a su oportunidad para la elaboración de los Planes Hidrológicos de cuenca.

En los aspectos relacionados con el presente artículo es obligado resaltar la falta de concreción en lo relativo a las sequías y su gestión. El cálculo de las garantías de suministro asume como posible en su método la utilización de la totalidad de la capacidad de las infraestructuras de regulación, y sólo identifica un fallo cuando dichos sistemas se vacían totalmente.

La consideración de las sequías y su gestión en este método de valoración de la capacidad de un sistema, debe tomar como referencia de fallo la incursión en las circunstancias desencadenantes de situación de sequía (previamente definidas). Siendo el porcentaje de fallos el correspondiente a los años en que se producirían situaciones de declaración de sequía.

Este procedimiento de cálculo se ajusta en mayor grado a la forma real en que se explotan los sistemas hidráulicos. Ningún responsable de un abastecimiento espera a ver completamente vacíos sus embalses y reservas sin antes tomar algún tipo de medidas de anticipación a situaciones dramáticas.

La filosofía que subyace tras las afirmaciones de los párrafos anteriores defiende la necesidad de incorporar las grandes reglas de explotación de los sistemas a los métodos de cálculo siempre que se realicen tareas de planificación o valoración de las disponibilidades de agua.

La práctica más frecuente es calcular la garantía de suministro correspondiente a una demanda determinada y constatar si cumple las expectativas planteadas, pero esto no da una idea de la potencialidad total del sistema. El indicador deseable, verdaderamente útil y representativo de la potencialidad de un sistema hidráulico, es el volumen de demanda (con su correspondiente distribución temporal) que es capaz de suministrar anualmente el sistema con una garantía determinada y según unas reglas de explotación conocidas (al menos en cuanto a las políticas de reducción de demandas y de utilización de otro tipo de recursos complementarios). A este indicador se le conoce con distintos nombres, siendo uno de los más frecuentes el de Capacidad de Suministro de un Sistema.

Tomando como ejemplo el sistema que abastece de agua potable a la Comunidad de Madrid y como indicador su capacidad de suministro actual, la capacidad de suministro que resultaría de la aplicación estricta de la citada Orden Ministerial sería de 720 hm³/año, mientras que la consideración de la explotación real y las reglas de gestión de las situaciones de sequía rebajan la capacidad del sistema a tan sólo 610 hm³/año. Las cifras son suficientemente elocuentes como para poner de manifiesto la importancia de incluir el fenómeno de las sequías y su gestión a la hora de valorar el riesgo de desabastecimiento de un sistema hidráulico.

Habida cuenta de lo anterior, resulta evidente la necesidad de reconsiderar y revisar el riesgo de desabastecimiento, o abastecimiento incompleto, de una gran parte de los sistemas existentes, que han sido diseñados con un método que no ha considerado con suficiente ajuste la aparición de sequías y su gestión.

De otra parte, para que la valoración del riesgo sea verdaderamente útil ha de estar actualizada a las circunstancias existentes en cada momento, tanto en disponibilidades de regulación y extracción de los acuíferos como en la evolución y redistribución territorial de las demandas.

Una circunstancia especialmente relevante que obliga a revisar y actualizar el riesgo de desabastecimiento (o dicho de forma más constructiva la verdadera capacidad de suministro de un sistema), es la incorporación al cálculo de cuantos fenómenos hidrológico/meteorológicos vayan sucediendo, principalmente si reflejan períodos de escasez especialmente significativos. Si se tiene en cuenta que todas las valoraciones se basan en datos tomados de series temporales de caudales y precipitaciones con longitudes lamentablemente escasas, el incremento de estas series con nuevos datos enriquece enormemente las calidad de las conclusiones que se deriven de su utilización. Imaginemos que en la valoración de la capacidad de los sistemas no se estuvieran teniendo en cuenta las aportaciones registradas en las cuencas españolas en los últimos 15 años, cuando resulta que en este período se han producido períodos de una severidad superior a los registrados anteriormente: se estaría incurriendo en un grave error que sobrevaloraría la capacidad real de los sistemas.

Tomando de nuevo como ejemplo la Comunidad de Madrid, cuya evolución de capacidad de suministro se recoge en la figura 1, la aparición de los dos períodos de sequía de 1980-83 y de 1990-92 vino a evidenciar una disminución de la capacidad del sistema en más de 100 hm³/año. Si se tiene en cuenta que el sistema de la Comunidad de Madrid cuenta con series de datos hidrológicos especialmente largas que se remontan a 1913, la repercusión de los datos de estos últimos lustros resulta especialmente significativa. En sistemas con series más cortas las repercusiones pueden resultar dramáticas.

Gestión del riesgo

Paradójicamente la principal medida para gestionar correctamente el riesgo es la disponibilidad de valoraciones actualizadas del mismo, lo cual, en episodios como las sequías, sometidos a unas peculiaridades especialmente dinámicas, resulta particularmente necesario. En el apartado anterior se entendía la valoración del riesgo como una caracterización genérica de cada sistema de abastecimiento; en la gestión, la valoración se debe interpretar como una evaluación del escenario presente, recogiendo las modificaciones de carácter definitivo acaecidas desde la evaluación genérica pero sobre todo incorporando todos los factores de carácter coyuntural que puedan ser causa de una variación en el riesgo que soporta un sistema, tales como infraestructuras temporalmente fuera de servicio, nuevas pautas de consumo, etc.

En la gestión, las actuaciones tendentes a minimizar el riesgo se agrupan en dos grandes líneas, las de tipo estructural, con soluciones estables de largo plazo, y las ocasionales, que persiguen la adecuación de las medidas a la gravedad de los escenarios y su desactivación cuando la problemática desaparezca.

Entre las de tipo estructural o permanentes cabe destacar las siguientes:

• Gestión de las demandas. Es la solución más controvertida aunque presenta en muchos casos las alternativas más robustas y rentables. La dificultad estriba en la diversificación de las actuaciones necesarias. Exige un especial cuidado en los criterios de valoración genérica y la obligación de una mayor garantía de suministro, ya que con esta política se estará reduciendo notablemente la capacidad elástica de la demanda en caso de escasez coyuntural. Resulta obligado recordar ante este tipo de actuaciones la conveniencia de diferenciar necesidades y demandas, ya que con frecuencia se confunden.

• Incremento de recursos permanentes. Es el procedimiento más convencional, aunque en ámbitos que estén al límite de utilización de sus disponibilidades naturales geográficamente próximas, los costes de incorporación de nuevos recursos pueden resultar inabordables.

• Disponibilidad de recursos complementarios. Se basa en reservar una serie de recursos para minimizar los riesgos de desabastecimiento. Es necesario tratar con sumo cuidado este tipo de recursos a la hora de valorar la garantía de los sistemas y su capacidad de suministro, ya que en ningún caso se les debe dar el tratamiento de permanentes. Estas consideraciones de asignación de funcionalidades distintas a recursos concretos se encuentran en lo que se ha dado en llamar Gestión Integrada de los recursos hídricos.

Las medidas de tipo coyuntural presentan un abanico mayor de posibilidades, aunque lo ideal es que todas ellas estén recogidas en un documento que sea el compendio y definición de los procedimientos a seguir para gestionar cada situación de contingencia de forma acorde con su importancia y severidad.

El documento en cuestión podría denominarse “Manual de Gestión de Sequías” o “Plan de Contingencias”. En este documento se debe establecer el conjunto de acciones, responsabilidades y competencias, de tal forma que en cualquier circunstancia dé respuestas claras a las preguntas: ¿Qué se debe hacer? ¿Quién debe hacerlo? ¿Cuándo debe hacerse?

Todo Manual de Gestión de Contingencias debe asegurar el contenido de lo siguiente:

• Disponer de la información básica actualizada. Datos de infraestructuras, demandas planificadas, consumos desagregados según zonas y tipos (Fig. 2), precipitaciones acuosas en todo el ámbito de interés, aportaciones en los puntos de captación/regulación y caudales fluyentes por los cauces, estadísticas de los niveles de reservas superficiales y subterráneas, datos de evolución de la calidad del agua bruta y tratada y estado de opinión de los usuarios del sistema en relación con las sequías y su gestión.

• Definir una gradación de severidad de los posibles escenarios junto con un parámetro que permita el análisis y caracterización de cada situación. El parámetro más frecuentemente usado en España es el volumen de reservas superficiales. En la figura 3 se muestran las fases en que se ha previsto desagregar la gestión de las sequías en el «Manual de Gestión de Sequías» del Canal de Isabel ii en la Comunidad de Madrid. Incluye una fase de prealerta para asegurar el tiempo de preparación para la implantación de las medidas correspondientes a la fase de inicio de sequía. Desagrega en cinco fases diferentes la calificación de la severidad de la sequía, a la vez que asocia a cada fase un conjunto de medidas y opciones acordes con la gravedad del escenario.

• Orientar el análisis comparativo para cada actuación considerada, incluyendo las siguientes consideraciones:

a. Relación incremento de disponibilidades/ahorro de agua.

b. Incidencia en la calidad del agua de abastecimiento y necesidad de adecuación de procesos de tratamiento.

c. Impactos técnicos y ambientales.

d. Tiempo necesario para la activación de las medidas y la obtención de sus resultados.

e. Costes directos e indirectos asociados.

f. Requisitos legales de su implantación.

Los sistemas de abastecimiento que hayan revisado sus diseños y valoraciones de riesgos asociados deberían esperar la aparición del porcentaje de fallos asumidos en su diseño, siempre que la demanda se mantenga en los límites supuestos. El objetivo de los métodos de gestión de las sequías es establecer los procedimientos para afrontar esos escenarios, contemplados como posibles con un determinado grado de probabilidad, con el menor daño asumible.

Adicionalmente, los responsables de la gestión deben prever la eventualidad de aparición de episodios más graves y severos que los previstos (por una meteorología con una severidad desconocida o por crecimientos imprevistos de la demanda). El tratamiento de estos episodios imprevisibles ha de ser el objetivo fundamental de los planes de contingencia.

Inicialmente no es preceptiva, aunque sí deseable, la realización de actuaciones de tipo preventivo y de anticipación a la ocurrencia de escenarios de declaración de sequía. Es indudablemente la medida más inmediata.

A intervalos a definir específicamente para cada sistema hidráulico, se deben realizar análisis y valoraciones de riesgo de incurrir en situaciones de sequía. Esto permitirá a los responsables de la gestión la toma de medidas con la antelación correspondiente al riesgo que se desee asumir. El uso de los recursos complementarios o estratégicos, reservados a tal fin, de acuerdo con el riesgo asumido, es una de las soluciones más eficaces, juntamente con el adelanto de algunas medidas, siempre que resulte procedente en una correcta gestión del riesgo asumido. En las figuras 4 y 5 se pueden observar dos formas de análisis de probabilidad de incurrir en escenarios de sequía o restricciones de distinta gravedad. La asociación a cada escenario del coste correspondiente completa la posibilidad de gestión del riesgo.

Conclusiones

Las sequías generan normalmente situaciones de crisis. De las crisis, además de daños y secuelas, surgen las oportunidades y las soluciones. Se ponen de manifiesto carencias y necesidades de mejora, cambios de pautas de comportamiento individuales y sociales, alteraciones en los niveles de prioridad de las necesidades, y sobre todo, surge la imposición de adecuarse a las disponibilidades reales del entorno en que vivimos.

De la experiencia obtenida en el transcurso de las pasadas crisis se pueden concluir los siguientes aspectos mejorables en la gestión:

• Es necesario adecuar al fenómeno de la sequía los procedimientos de valoración de disponibilidades y de gestión de contingencias.

• Es imprescindible revisar las verdaderas capacidades de suministro de los sistemas hidráulicos a la vista del conocimiento actualizado de las series meteorológicas y de los procedimientos de valoración.

• Es muy conveniente que cada sistema disponga de Manuales de Gestión o procedimientos establecidos donde se describan las responsabilidades y métodos para afrontar los posibles escenarios de contingencias generados por las sequías.

• El tratamiento adecuado a la prevención y resolución de situaciones de sequía es el de la gestión de riesgos donde la aparición de la escasez y sus consecuencias sea tratada según la probabilidad de que ocurra, junto con los daños y costes que correspondan a cada hipótesis y su resolución.

• Las políticas de largo plazo son las que pueden reportar beneficios más consistentes en cuanto a disminución del riesgo; de entre ellas, las englobadas en lo que se ha dado en denominar Water Conservation son las más prometedoras.