La red fluvial en el Plan Hidrológico Nacional

Adrián Baltanás García*

Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos. Director General de Obras Hidráulicas.

Descriptores:Red fluvial, Planificación hidrológica, Sobreexplotación de Recursos Hídricos, Déficit hidráulico, Calidad de las aguas, Avenidas e inundaciones, Medio ambiente hidráulico

Introducción

Como es bien sabido, el “ciclo del agua” en la naturaleza incluye una fase (extraordinariamente importante) de circulación de aquélla sobre la superficie del terreno, constituyendo la llamada red de cauces fluviales. Cuando esta corriente de agua es continua, se la denomina propiamente “río”, aunque por extensión se aplica también este vocablo a cauces de circulación discontinua: arroyos, torrentes, regueros, etc.

Desde los albores de la civilización, el agua es un elemento fundamental para el desarrollo de la humanidad. Por ello, el asentamiento de la población se ha concentrado en la proximidad de la costa y junto a los lagos y ríos. Esta relación directa y profunda entre el hombre y el agua se ha incorporado incluso a nuestra lírica, con aquella metáfora que asemeja la vida con el flujo del agua en los ríos, desde su nacimiento hasta su morir en el mar.

Si el agua puede equipararse a vida, pues resuelve múltiples necesidades de ella, el desarrollo incontrolado de las actividades humanas puede acabar afectando negativamente (contaminando) a los cauces en los que evacuan los residuos de dichas actividades. De hecho, en el momento actual, la contaminación de los cauces es una preocupación acuciante de nuestra sociedad.

La «Propuesta del Plan Hidrológico Nacional», enviada recientemente al máximo órgano consultivo en esta materia, otorga un lógico protagonismo a nuestros ríos. Este tratamiento singular se fundamenta no sólo por la capacidad de los ríos como uno de los orígenes tradicionales que suministran el recurso hídrico, sino también en consideración a sus potencialidades medioambientales.

En estas líneas se prescinde consciente y voluntariamente del primer aspecto (los ríos como fuente u origen del agua), para profundizar en la consideración de sus otras potencialidades, dado que este primer aspecto será objeto de otro artículo.

La red fluvial española: Generalidades

Tal como expresaba metafóricamente Leonardo da Vinci, los ríos constituyen auténticas venas del territorio por donde discurre el flujo vivificador del agua.

La red fluvial española se ha estructurado de acuerdo con las pautas marcadas por la tectónica y la litología de la Península Ibérica. La meseta central, elevada y rodeada de montañas, ha dado lugar a tres grandes cuencas basculadas hacia el Atlántico: la del Duero, en la submeseta norte, y las del Tajo y Guadiana, en la submeseta meridional. Flanquean a la meseta dos extensas depresiones que han originado otras dos grandes cuencas fluviales: al nordeste la del Ebro, que drena hacia el Mediterráneo, y al sur la del Guadalquivir, que lo hace hacia el Atlántico. Estas cinco cuencas mayores ocupan las dos terceras partes del territorio peninsular español. El resto está formado por una orla de cuencas muy numerosas, pero de extensión sensiblemente más reducida. Entre ellas cabe destacar la del Miño-Sil, al noroeste, y las del Júcar y Segura, al este y sureste de la Península. Además, existen otras 24 cuencas vertientes con extensión superior a los 1.000 km²; cinco de ellas desaguan en el Cantábrico, siete en el Atlántico y el resto en el Mediterráneo.

La diversidad de condiciones orográficas ha determinado, también, muy distintas características de los cauces fluviales. Ebro y Guadalquivir, con cabeceras montañosas y valle plano, tienen el perfil longitudinal hiperbólico considerado normal por los tratados de hidrología. Los ríos que bajan de la meseta, el Duero y el Tajo, por un lado, y el Júcar, por otro, muestran una brusca caída en medio de su recorrido, lo que da lugar a un perfil peculiar de forma bihiperbólica. El Guadiana, con una cabecera poco acusada, muestra un perfil totalmente atípico. Los ríos periféricos, y en especial los de la vertiente cantábrica, con grandes desniveles y cortos recorridos, dan perfiles abruptos y fuertes pendientes.

Indisolublemente asociadas a la red fluvial, entendida en sentido estricto, se encuentran las márgenes y riberas. Según la Ley de Aguas, se entiende por riberas las fajas laterales de los cauces públicos situadas por encima del nivel de aguas bajas; y por márgenes, los terrenos que lindan con los cauces. Las riberas, por tanto, forman parte del dominio público hidráulico, mientras que las márgenes son contiguas a éste, aunque sometidas a una zona de servidumbre de cinco metros de anchura, para uso público regulado reglamentariamente, y a una zona de policía de 100 metros, donde pueden imponerse limitaciones a las actuaciones, en ejercicio de la tutela demanial. La ordenación de esta última zona debe realizarse, en cualquier caso, de forma coordinada con las Administraciones Locales y Autonómicas competentes.

Muchos terrenos de márgenes y riberas fluviales han sido sometidos a una utilización intensa, a veces abusiva, que ha provocado un notable deterioro de las mismas. Siendo éstas unos espacios de indudable interés intrínseco desde el punto de vista ecológico, paisajístico y recreativo, procede su conservación y recuperación, cuando fuera menester.

Asimismo, cabría mencionar, por su singular valor natural, las zonas húmedas, muchas de ellas ligadas a la existencia de cursos fluviales. Por su extraordinario interés merecen un tratamiento específico que no tiene cabida en el presente artículo.

Otro tanto podría manifestarse de otras singulares expresiones del dominio público hidráulico, como es el caso de los glaciares, igualmente merecedores de un tratamiento individual y especializado que no puede ser recogido en estas líneas.

La planificación hidrológica

Nuestro actual marco legislativo en la materia, concilia la necesidad de utilización del recurso (y del dominio público hidráulico en general) para el desarrollo de la actividad económica, con el respeto al carácter vital del mismo, como elemento integrante y fundamental del medio natural.

En el propio preámbulo de la Ley se afirma que la disponibilidad del recurso agua, en cantidad y calidad “(…) debe lograrse sin degradar el medio ambiente en general y el recurso en particular, minimizando los costes socioeconómicos y con una equitativa asignación de las cargas generadas por el proceso, lo que exige una previa planificación hidrológica”.

Por tanto, la planificación hidrológica debe integrarse dentro del marco de la planificación económica general del país. No se trata de un mero programa de infraestructuras, sino de un auténtico plan de ordenación del recurso hídrico, en el que se abordan también medidas de racionalización de la propia demanda y de protección del medio ambiente, del cual el agua constituye un elemento natural y básico.

Instrumentalmente esta planificación hidrológica se realiza mediante los «Planes Hidrológicos de cuenca» y el «Plan Hidrológico Nacional».

El contenido mínimo que deben incluir los Planes Hidrológicos de cuenca, viene determinado en el artículo 40 de la ley. El procedimiento de elaboración difiere según se trate de cuencas inter o intracomunitarias, y culmina, en cualquier caso, con su aprobación por el Gobierno. En definitiva, el contenido de los planes al que se hacía anteriormente referencia es el siguiente:

a. El inventario de los recursos hidráulicos.

b. Los usos y demandas existentes y previsibles.

c. Los criterios de prioridad y de compatibilidad de usos, así como el orden de preferencia entre los distintos usos y aprovechamientos.

d. La asignación y reserva de recursos para usos y demandas actuales y futuros, así como para la conservación o recuperación del medio natural.

e. Las características básicas de calidad de las aguas y de la ordenación de los vertidos de aguas residuales.

f.  Las normas básicas sobre mejoras y transformaciones en regadío que aseguren el mejor aprovechamiento del conjunto de recursos hidráulicos y terrenos disponibles.

g. Los perímetros de protección y las medidas para la conservación y recuperación del recurso y entorno afectados.

h. Los planes hidrológicos forestales y de conservación de suelos que hayan de ser realizados por la Administración.

i.  Las directrices para recarga y protección de acuíferos.

j.  Las infraestructuras básicas requeridas por el Plan.

k. Los criterios de evaluación de los aprovechamientos energéticos y la fijación de los condicionantes requeridos para su ejecución.

l.  Los criterios sobre estudios, actuaciones y obras, para prevenir y evitar los daños debidos a inundaciones, avenidas y otros fenómenos hidráulicos.

El Plan Hidrológico Nacional, se aprobará por ley, y contemplará los siguientes puntos:

a. Medidas para la coordinación de los diferentes Planes Hidrológicos de cuenca.

b. Solución para las posibles alternativas consideradas por dichos planes.

c. Previsión y condiciones de transferencias de recursos entre ámbitos territoriales de distintos planes de cuenca.

d. Modificaciones previstas en los aprovechamientos actualmente existentes.

En la actualidad se dispone de un anteproyecto de Plan Hidrológico Nacional, el cual se encuentra en estos momentos sometido al trámite preceptivo de informe por el Consejo Nacional del Agua, como paso previo a su remisión por el Gobierno a la consideración de las Cortes.

Objetivos del Plan

La mencionada «Propuesta del Plan Hidrológico Nacional» contempla –entre otros temas– los problemas que en la actualidad presentan nuestros cauces; analiza sus causas y posibles soluciones; se fija unos objetivos determinados; y, finalmente, define y valora las actuaciones necesarias para conseguir con la mayor eficacia y eficiencia los objetivos propuestos.

En la actualidad, los principales problemas detectados en nuestros cauces fluviales son:

1. Sobreexplotación de los ríos (y acuíferos) y dificultades en el aprovechamiento de sus recursos, lo que se traduce, en muchas zonas, en una insuficiente garantía para la satisfacción de las demandas de abastecimiento, riego, usos industriales, necesidades ambientales y restantes.

En la actualidad el déficit de nuestras disponibilidades hidráulicas asciende a unos 3.000 hm³, cifra que se elevaría a unos 6.000 y 8.900 hm³ en los horizontes 2002 y 2012, de no mediar actuaciones correctoras.

2. La fuerte contaminación de amplios tramos de nuestros ríos (más de la tercera parte de su longitud), con el consiguiente deterioro medioambiental.

De los vertidos urbanos sólo el 42 % de la población está conectada a sistemas de depuración adecuada y un 13 % sólo cuenta con tratamiento primario.

A esto hay que añadir los problemas derivados de los vertidos industriales insuficientemente tratados y la contaminación de origen difuso.

Otro capítulo preocupante respecto a la situación cualitativa de nuestra red fluvial es el grado de eutrofización de muchos de nuestros embalses. Puede estimarse que alrededor del 30 % de los embalses, con un 40 % del total de su capacidad, presenta carácter eutrófico.

3. El riesgo elevado de daños por las frecuentes inundaciones. Además de las pérdidas de vidas humanas, se producen por término medio cinco inundaciones por año, con daños económicos estimados en 80.000 millones de pesetas. Existen 1.000 zonas clasificadas con riesgo de inundación, de las cuales, 70 entrañan riesgo para vidas humanas.

Ante estas circunstancias negativas la «Propuesta del Plan Hidrológico Nacional» se marca los siguientes objetivos:

1. Eliminar paulatinamente la sobreexplotación de los recursos hídricos, y en particular, de nuestros ríos, y mejorar la garantía de los suministros de agua.

2. Conservar o recuperar los recursos ambientales relacionados con los cauces fluviales.

3. Proteger el territorio frente a las inundaciones.

Líneas de actuación

Para conseguir los objetivos precitados, siempre en relación con nuestros ríos, se consideran en la «Propuesta del Plan Hidrológico Nacional» las siguientes líneas concretas de actuación:

A. Medidas para la eliminación de la sobreexplotación del recurso y mejora de las garantías de suministro:

— Ahorro y reutilización de recursos, mediante una gestión más racional de la demanda.

Estas actuaciones persiguen el ahorro de 1.190 hm³ anuales de agua en el horizonte 2012, mediante los oportunos programas de modernización de regadíos (975 hm³) y de reducción de pérdidas en redes de abastecimiento (215 hm³).

Asimismo, se prevé la reutilización directa de 600 hm³ en zonas costeras, archipiélagos y grandes núcleos del interior.

— Generación de recursos.

Adicionalmente a las medidas para la racionalización de la demanda, son necesarias las siguientes actuaciones, referidas al horizonte 2012:

• Incremento de regulación interna de las cuencas (7.250 hm³).

• Incremento de extracciones en los acuíferos infrautilizados (1.080 hm³).

• Desalación de agua de mar para el abastecimiento urbano en Canarias y Baleares (150 hm³).

B. Dentro del marco de acciones para protección y recuperación del medio ambiente hidráulico se incluyen: protección y recuperación de determinados tramos; restauración de márgenes y riberas; determinación de caudales mínimos por consideraciones medioambientales; uso social del dominio público hidráulico; planes hidrológicos forestales; etc.

Mención especial merece la protección, mantenimiento y restauración de humedales. El Plan incluye más de 100 zonas húmedas o complejos palustres para consideración prioritaria.

C. Actuaciones para mejorar la calidad de las aguas. Concretamente, el Plan Hidrológico Nacional contempla las siguientes medidas:

— Fijación de objetivos de calidad en función del uso del agua. Esto se entiende no sólo referido a los tramos de río, sino también a las masas de agua y acuíferos.

— Adecuación de los vertidos a las normas de emisión de acuerdo con las directivas comunitarias. El cumplimiento de la Directiva 91/271/CEE.

— Adopción de medidas de tipo preventivo, campañas divulgativas y compensaciones para la adopción de prácticas agrícolas no contaminantes.

— Aplicación de la Directiva 91/676/CEE en relación con la contaminación producida por nitratos.

— Reutilización directa de 600 hm³ en 20 años en zonas costeras, grandes núcleos del interior y archipiélagos.

— Eliminación de nutrientes en vertidos a embalses y masas de agua.

— Instalación del Sistema Automático de Información de la Calidad de las Aguas (saica).

— Instalación de red de control hidrogeológico con 1.000 puntos de medición (cantidad y calidad).

D. La defensa contra avenidas e inundaciones se centrará en la prevención o/y reducción de daños, así como en la determinación de las zonas con riesgos potenciales. Además, el incremento de la regulación de nuestras cuencas, necesario para satisfacer las crecientes demandas hídricas, inducirá a un efecto secundario de reducción de grandes avenidas.

Para afrontar este grave problema, el Plan Hidrológico Nacional incluye unas medidas de gestión y unas actuaciones con infraestructuras.

Las acciones en infraestructuras se refieren a:

— Presas de control y laminación.

— Encauzamientos y defensas.

— Interceptores y derivaciones.

— Sistema Automático de Información Hidrológica (saih), para la gestión integrada de las cuencas hidrográficas y aplicación de sistemas de previsión de avenidas.

En cuanto a las medidas de gestión, éstas son inseparables de las actuaciones con infraestructuras y consisten en:

— Ordenación de zonas inundables.

— Vigilancia y control fluvial.

— Colaboración con el seprona (Servicio Protección Naturaleza) de la Guardia Civil.

— Política de seguros.

— Reforestación de cuencas y protección de suelos.

— Gestión integrada de cuencas: saih.

Inversiones previstas

El Plan incluye la totalidad de las infraestructuras y actuaciones requeridas para su desarrollo. Para ello, se declaran de interés general cerca de 700 actuaciones en infraestructuras, referidas así:

1. Incremento y regulación de los recursos superficiales y subterráneos.

2. Abastecimientos.

3. Defensas contra inundaciones.

4. Saneamiento.

5. Correcciones hidrológico-forestales.

6. Regadío.

7. Generales y otras infraestructuras.

Las inversiones previstas por el Plan Hidrológico Nacional para sus dos horizontes de previsión, en miles de millones de pesetas constantes, y ordenadas según los capítulos anteriormente descritos, son las indicadas en el cuadro 1. La práctica totalidad de estas inversiones afectará nuestra red fluvial, directa o indirectamente.

Para incrementar los recursos hidráulicos disponibles se prevén 1.450.000 millones de pesetas. Un total de 325.000 millones de pesetas corresponden a la participación estatal en actuaciones de saneamiento y depuración. La prevención de inundaciones alcanzará la cifra de 490.000 millones de pesetas. Y, finalmente, como última actuación directa para mejor protección del medio ambiente se destinan 225.000 millones de pesetas.

Conclusión

Como resumen de todo lo expuesto, mediante el Plan Hidrológico Nacional, se conseguirá que nuestros ríos pierdan sus aspectos negativos (función de albañal, origen de devastadoras inundaciones) y en cambio queden realzadas sus características positivas (paisaje, medio ambiente, integración en el entorno, etc.). Con ello se dará un paso en la dirección marcada por nuestra Ley de Aguas, hacia la conciliación entre la utilización del recurso para el desarrollo de las actividades humanas y el respeto por el entorno natural.