SUMARIO
La necesidad de desarrollar sistemas de planificación que proporcionen una visión conjunta y compatibilizada de la satisfacción de las demandas de aprovechamiento hidráulico, por un lado, y, por otro, de las exigencias de conservación asociadas al recurso hídrico ha llevado al Área de Ingeniería Ambiental del CETA (CEDEX) a realizar un estudio, en colaboración con un equipo de la Fundación Agustín de Bethencourt que revisa y propone el marco básico para un sistema de evaluación ambiental estratégica (EAE) de la planificación hidrológica. Este artículo resume las tareas realizadas como parte de la primera fase en la que se llevó a cabo una revisión de cinco casos de estudios de evaluación ambiental estratégicos de planes y programas hidráulicos realizados en distintos países de la Unión Europea. Desde distintos ámbitos profesionales, se viene sintiendo la necesidad de articular un procedimiento de evaluación ambiental que anticipe la problemática ambiental con la que se enfrentan los estudios de impacto ambiental de actuaciones definidas. La necesidad de completar la evaluación de impacto ambiental de proyectos con una evaluación ambiental de las fases previas de planificación ha venido siendo contemplada por la Comisión Europea desde hace más de una década, Distintos estudios encargados por la Comisión han planteado la posibilidad de establecer un sistema reglado de evaluación ambiental estratégica en los países miembros. Algunos estados como los Países Bajos, California, Nueva Zelanda, etc. incluyeron este nivel de evaluación en la planificación de actuaciones como parte de sus reglamentos de evaluación de impacto. Más recientemente, en nuestro país, la Comunidad de Castilla-León (1995) ha aprobado en su norma básica de evaluación de impacto y auditorías, la realización opcional de estudios de evaluación ambiental estratégica para determinados planes de actuación. En el ámbito de la planificación hidrológica, la necesidad de una evaluación ambiental estratégica es especialmente aguda por distintas razones. En primer lugar, el objeto de la planificación hidrológica, el recurso hídrico, es un elemento de primer orden en el establecimiento de las condiciones del sistema ambiental y, por tanto, en el mantenimiento, recuperación y mejora de gran parte de nuestra biodiversidad. Es decir, el agua es un recurso estratégico cuya gestión tiene la capacidad de definir el modelo ambiental que la sociedad persiga. Además, la gestión del agua se enfrenta a la difícil compatibilización de las demandas de usos de distinta naturaleza y función social que compiten entre sí por un recurso limitado. A esta compatibilización se incorporan además objetivos esencialmente ambientales como el mantenimiento de regímenes de caudal de base ecológica en los ríos o la conservación de importantes enclaves húmedos. Estos objetivos no plantean beneficios directos o inmediatos sobre los distintos agentes sociales lo que dificulta su incorporación al proceso de toma de decisiones en la planificación. Finalmente, la evaluación de impacto ambiental de actuaciones hidráulicas opera a niveles de definición precisa de actuaciones, es decir, de proyectos de construcción, cuando las grandes decisiones claves han sido ya tomadas, sin poder modular, ni afectar las condiciones de partida de la actuación que se evalúa. La evaluación de impacto ambiental se ve limitada en dos de sus principales funciones: 1º) se encuentra con un restringido ámbito de decisiones que constriñen la capacidad de selección de alternativas propia de los estudios de impacto y 22) la posible corrección y mejora ambiental de la actuación también se ve limitada por la propia definición precisa de la actuación que sólo puede incorporar recomendaciones de detalle o abandonar por completo el proyecto. El estudio realizado planteó una primera revisión de casos reales de EAE de planes y programas de actuaciones hidraúlicas ya realizados con el objeto de proponer una primera estructura de EAE que, en una segunda fase, se aplicaría a planes hidrológicos aprobados en nuestro país. La selección de los casos se hizo con la idea de obtener una cierta representatividad de las posibilidades de la evaluación estratégica. Se contemplaron los siguientes aspectos: • Distintos niveles de definición de actuaciones, desde documentos globales orientativos de la gestión hídrica (política) hasta paquetes de actuaciones tipo (programas). • Distinta amplitud de ámbitos hidrológicos implicados, desde sistema hidrológicos muy simples (una cuenca de un tramo medio de un río) hasta sistemas muy complejos (sistema de abastecimiento de un país). • Principalmente casos de evaluación ambiental externa, pero también, si fuera posible, recoger algún caso de planificación que incorporara criterios ambientales como parte de su estrategia. • Experiencias de EAE con carácter experimental, pero también casos reales y operativos. 2. LAS EXPERIENCIAS ANALIZADAS Con los criterios descritos y tras una primera revisión previa de números casos de EAE de planes hidrológicos se seleccionaron los siguientes cinco estudios: • Evaluación Estratégica Ambiental del Plan Hidrológico, del Tajo (España) realizado por Lola Manteiga y Rodrigo Jiliberto para la Sociedad Española de Ornitología (SEO) y The Royal Society for the Protection of Birds en 1995. Se trata de un estudio experimental que revisa los contenidos ambientales ("sostenibilidad") del Plan Hidrológico del Tajo, pero también de la Ley de Aguas y del Anteproyecto de 1993 de Plan Hidrológico Nacional (en adelante EAE del Tajo). • Estrategia Sostenible para la Cuenca del Támesis, Reino Unido (Thames 21 -A Planning Perspective and a Sustainable Strategy for the Thames Region fue realizado en 1995 por el equipo de planificación del Dr. John L. Gardiner para la National Rivers Authority Thames Region, autoridad hidraúlica responsable de la cuenca del río Támesis (Reino Unido). Es un documento de planificación de nuevas actuaciones, actividades y usos del agua en la cuenca de Londres basado en el establecimiento de prioridades y directrices de referencia para los gestores del plan (en adelante EAE del Támesis). • La Evaluación Ambiental Estratégica del Plan Estratégico de Abastecimiento de Agua Potable e Industrial de los Países Bajos (BDIV) fue realizada a final de los ochenta e inicio de los noventa para el Ministerio del Ambiente de los Países Bajos. Es un ambicioso documento de evaluación ambiental estratégica que mediante técnicas de simulación compara el estado que se obtendría en el sistema hídrico de los Países Bajos de adaptarse cada una de las distintas opciones estratégicas posibles de abastecimiento para el país (en adelante EAE de los Países Bajos). • Evaluación de Efectos Ambientales de las Directrices del Plan Hidrológico del Guadalquivir para la Cuenca del Genil (Andalucía, España) realizado por un equipo de la Fundación Agustín de Bethencourt para la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir en el periodo 1992-1996. Un estudio experimental que, tras superar modelos globales más ambiciosos, analiza los efectos ambientales de un conjunto de diez actuaciones programadas para la cuenca del Genil, incardinando los efectos de cada una de ellas y obteniendo el sistema hídrico resultante (en adelante EAE del Genil). • Evaluación Ambiental Estratégica del Plan de Prevención de Avenidas del Río Nene (Anglia, Reino Unido) (Strategic Environmental Assessment. River Nene Strategy Study: Peterborough to the Wash) realizado en 1995 por Posford Duvivier Environment para la National Rivers Authority Anglian Region, autoridad hidraúlica responsable en la región inglesa de Anglia (Reino Unido). Un estudio de evaluación que considera las distintas opciones de diseño de tratamiento de riberas desde su eficacia ambiental concluyendo una priorización de los distintos tipos contemplados y unas recomendaciones al diseño de las obras que se realizarán (en adelante EAE del Nene). Los cinco casos elegidos cubren desde niveles de planificación estratégica y de ámbitos hídricos y geográficos amplios hasta documentos de programación muy detallados previos a la evaluación de impacto ambiental de proyectos, operando en ámbitos hídricos específicos. Así, el estudio de EAE del Tajo es un ambicioso documento que contempla cómo los criterios ambientales se trasponen desde el nivel más global, el de la Ley de Aguas de 1985 (y sus reglamentos de 1988) hasta el plan hidrológico de una cuenca, mientras que en el otro extremo la EAE del río Nene analiza los efectos ambientales de las condiciones detalladas de las obras de riberas programadas para ese río. El caso de la EAE del Támesis (Thames 2.001) es especialmente importante porque ilustra la posibilidad de un plan que incorpora criterios ambientales generados y aplicados internamente, frente a todos los demás que se plantean externamente como sistemas de evaluación de los planes. El caso neerlandés y los dos casos británicos son casos reales operativos, el primero con carácter normativo, los segundos siguiendo recomendaciones de la oficina de planeamiento del Reino Unido. Los casos españoles tienen ambos carácter experimental. 3. LA EAE COMO INSTRUMENTO DE LA JERARQUÍA DE TOMA DE DECISIONES Una de las principales aportaciones de la revisión de los casos europeos analizados es la flexibilidad que presenta la evaluación ambiental estratégica a la hora de adaptarse a los distintos niveles de la toma de decisiones. Los cinco ejemplos ilustran casos reales que consiguieron apoyar los distintos niveles de la jerarquía de planes que forman el sistema de planificación hidrológica. Se comprueba que la EAE puede operar en los niveles superiores, más globales, de la política general como ilustra el ejemplo de la EAE realizada por la SEO sobre la Ley de Aguas y su desarrollo en niveles más detallados del Plan del Tajo. También operó eficazmente en las escalas muy detalladas previas al diseño de proyectos como es el caso del Plan de Avenidas del Río Nene, pasando por los niveles intermedios de la planificación claramente estratégicos.
En todos los casos analizados se realizó un proceso de evaluación externo y paralelo al desarrollo de la torna de decisiones. Independientemente del nivel de toma de decisiones, las distintas EAEs se las arreglaron para aportar una visión independiente y autónoma del sistema hídrico objeto de la planificación, El propio proceso de planificación pudo haberse beneficiado de esas aportaciones en cada uno de sus niveles. Los beneficios se obtuvieron cuando la planificación hidrológica asumió las conclusiones de sus correspondientes EAEs (caso neerlandés y de Anglia). Independientemente de la incorporación de sus aportaciones, en todos los casos analizados la EAE consiguió presentar al proceso de planificación hidrológica una visión más completa del ciclo hidráulico, de sus aprovechamientos y de sus especiales valores ambientales. 4. LA INCORPORACIÓN DEL VALOR AMBIENTAL Aunque en todos los casos
se demostró la capacidad de ilustrar el proceso de planificación, la incorporación de
las conclusiones de la EAE a los contenidos de los planes y programas hidráulicos
presenta un perfil desigual en los casos analizados. Hay que decir que algunos ejemplos se
plantearon como estudios experimentales sin más pretensión, se trata de los dos casos
españoles (Tajo y Genil). Respecto a los demás casos, es interesante destacar los tres
enfoques distintos respecto a cómo incorporar las consideraciones ambientales al proceso
de planificación hidrológica. Estos enfoques serían: El plan del Támesis asume
los criterios ambientales como un criterio estratégico más, sin diferenciarlos de los
demás. b) Evaluación paralela, la evaluación ambiental opera en paralelo a las decisiones que genera el plan, aportando sus conclusiones pero sin intervenir necesariamente en su elaboración, a la manera de la evaluación de impacto clásica. La EAE del Plan de los Países Bajos, selecciona en paralelo las opciones estratégicas más ambientales, concluyendo prioridades
entre las alternativas planteadas por el plan. e) Las conclusiones como criterios del siguiente nivel, las conclusiones de la evaluación ambiental se aplican al siguiente nivel de planificación que parte de aquellas aceptándolas como criterios básicos. La EAE del Programa del río Nene presenta un eficaz sistema para incorporar prioridades ambientales en el nivel siguiente de desarrollo del plan, el de la definición de proyectos.
5. LOS REFERENTES DE VALOR AMBIENTAL Los ejemplos de evaluación estratégica analizados se enfrentaron al problema de establecer referentes de valor y aplicarlos en la valoración. Es decir, tuvieron que asumir un modelo de calidad ambiental para poder evaluar en términos exclusivamente ambientales las previsiones y los contenidos de la planificación hidrológica. Este modelo de referencia vendría definido por el marco de condiciones ambientales que se pretenden para el sistema hídrico que se somete a la planificación evaluada. Los modelos de calidad ambiental utilizados presentaban una cierta variedad en sus planteamientos y aplicación. Varios de los estudios analizados recurren al concepto de sostenibilidad como referente ambiental de valor de carácter global (EAEs de los planes del Tajo, del Támesis y de los Países Bajos). Otros como las EAEs del Genil y el Nene, recurrieron a criterios de evaluación tradicionales, de naturaleza fragmentada y parcial, a la manera que lo hacen algunos métodos de evaluación de impacto ambiental. Además de estos dos grupos de modelos ambientales de valor conviene distinguir un tercer planteamiento que podríamos llamar "mecánico" que se utilizó en algunos casos (Genil y Países Bajos) y que evaluaba los efectos de la gestión hídrica interpretándolos en términos de las variaciones producidas en cada una de las relaciones de un sistema complejo y alterado. Volviendo al enfoque "sostenible", la revisión que hace la SEO del sistema de planificación hidrológica española utiliza el concepto de sostenibilidad aunque de una manera abstracta que no parece permitir una aplicación sistemática, ni obtener conclusiones del análisis. El concepto no aparece lo suficientemente destilado en términos de criterios operativos. La EAE del Plan de los Países Bajos plantea también criterios de sostenibilidad. Aunque tampoco en este caso se definen en términos operativos, lo esencial de la evaluación recurre a considerar la mayor o menor extensión de humedales y su conservación como prioridad. El ejemplo del documento Támesis 21 es mucho más positivo y eficaz. En este caso es el propio desarrollo de los criterios de sostenibilidad en las distintas áreas de competencia de la autoridad fluvial el que se utiliza como referencia para la gestión de concesiones y licencias. Los ejemplos de las evaluaciones del plan del río Nene y de las actuaciones en el Genil utilizan criterios de evaluación tradicionales referidos a las condiciones de los distintos aspectos del medio y los cambios que posiblemente se introducirían de realizarse los contenidos del plan. Algunos de los criterios parciales tomados fueron los niveles de contaminación del agua, la extensión de la alteración del régimen natural de los cursos, criterios de biodiversidad, rareza y singularidad de especies, las condiciones de vida de las personas, incluyendo niveles de seguridad, de abastecimiento, etc.. En el tercer grupo, cabe destacar el planteamiento "mecánico" común de las EAEs de los Países Bajos y del Genil. Ambas evaluaciones recurren a un detenido estudio del conjunto de relaciones existentes entre los distintos recursos hídricos (ríos, acuíferos, humedales, etc.) para poder evaluar las consecuencias ambientales del conjunto de actuaciones que se planteen ya sea en términos de sostenibilidad local de los ecosistemas de interés o en términos de calidades ambientales parciales (contaminación, disponibilidad, régimen, etc.). 6. El MODELO HIDRICO ESTRATÉGICO Y El MODELO AMBIENTAL En cualquier caso, el manejo de un modelo ambiental de referencia es imprescindible en el proceso de evaluación estratégica. Existen, como hemos visto, distintas posibilidades de definición del modelo de referencia, desde modelos definidos por un criterio global genérico (por ejemplo, la sotenibilidad) o desarrollado en una batería de criterios temáticos, hasta modelos basados en referentes fragmentados y parciales, articulados o no en interpretaciones sistémicas de las relaciones hídricas. En la EAE, el manejo de un modelo ambiental de referencia de valor es fundamental, pues puede decirse que la evaluación consiste en confirmar hasta que punto el modelo ambiental deseable se refleja en los objetivos del plan hidrológico evaluado. Podemos entonces hablar del contraste entre el modelo ambiental deseado y el modelo hídrico pretendido por el plan. Claro está que estos
modelos deben entenderse en un sentido amplio, ya sean definos por objetivos, por meros
criterios o por simples tendencias. Al mismo tiempo, el manejo y aplicación del modelo
ambiental exige una definición consistente y clara del modelo hídrico que pretende el
plan. No hay que olvidar que el proceso de EAE, como el de evaluación de impacto, es en
realidad un procedimiento de revisión de la planificación hidrológica, de sus
objetivos, previsiones y estrategias y, por tanto, del modelo hídrico que se plantee. La
EAE puede, aunque no sea su cometido específico, identificar contradicciones o
inconsistencias que puedan darse internamente en el modelo hídrico que se haya planteado. En resumen, la revisión de las cinco experiencias de evaluación ambiental estratégica analizadas nos permite concluir las ventajas que representa la EAE para la planificación hidrológica, pues en todos los casos vistos la evaluación ambiental proporcionó una visión completa, articulada y complementaria del sistema hídrico objeto de la planificación. Desafortunadamente, no en todos los casos se incorporaron sus conclusiones al proceso de toma de decisiones. La manera en que se planteó la incorporación de las consideraciones ambientales al proceso de planificación constituye otra aportación del análisis de casos reales. En algún caso, evaluación ambiental y planificación hidrológica se confundían en una única área de actuación, en otros, la mayoría, se desarrolló el enfoque "en paralelo" típico de la evaluación de impacto ambiental, mientras que alguno de los estudios hacía especial énfasis en el desarrollo de las conclusiones de la evaluación ambiental en el siguiente nivel de la planficación. Finalmente, los ejemplos estudiados han ilustrado la necesidad de plantear un referente ambiental estratégico claramente definido y de naturaleza operativa para facilitar su aplicación a la evaluación de la torna de decisiones. Se han visto así diferentes sistemas de definición de los modelos ambientales deseables que se tornaban como referencia de la valoración. Al mismo tiempo, se vio que el proceso de evaluación al plantearse modelos ambientales deseables o admisibles, exigía a la planificación hidrológica el desarrollo de un modelo hídrico propio en sus distintos ámbitos y niveles de actuación. La relación entre ambos modelos hídrico y ambiental, se demostró como esencial en el proceso de evaluación. Este modelo hídrico incorporaría los objetivos y estrategias del plan en cada nivel de decisión, prestándose así a una revisión ambiental eficaz.
(*)
Licenciado en Ciencias Biológicas. Área de Ingeniería Ambiental (Medio Natural) del
CETA (CEDEX). Ministerio de Fomento.
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